■ 李 晶

（自然資源部賬務(wù)與資金運(yùn)用司，北京 100812）

2016年4月，財(cái)政部出臺了《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第81號），其中第七章專門對基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理提出了要求。2016年6月，財(cái)政部印發(fā)《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》的通知，同時(shí)出臺了與基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算相關(guān)的多個(gè)管理辦法，對基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理進(jìn)行了細(xì)化并提出了更高的管理要求，這充分說明了基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理工作的重要性。但在實(shí)際工作中，部分單位重建設(shè)輕管理，基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算仍存在較多問題，有效加強(qiáng)管理尤為迫切。本文將結(jié)合自然資源系統(tǒng)部分單位在基建項(xiàng)目竣工決算管理中遇到的問題，對加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理工作進(jìn)行探討。

1 做好基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理的意義

基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算是正確核定項(xiàng)目資產(chǎn)價(jià)值，反映竣工項(xiàng)目建設(shè)成果的文件，是辦理資產(chǎn)交付使用和產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù)。做好單位基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，一方面能夠正確反映建設(shè)工程的實(shí)際造價(jià)和投資效果，另一方面可以通過竣工決算與概算、預(yù)算的對比分析， 考核投資控制的工作成效[1]，真實(shí)反映基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)實(shí)際情況、概算執(zhí)行情況、交付資產(chǎn)價(jià)值情況。

基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算為基本建設(shè)項(xiàng)目投資評價(jià)和績效考核提供依據(jù)。項(xiàng)目主管部門根據(jù)設(shè)定的項(xiàng)目績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的評價(jià)方法和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對項(xiàng)目建設(shè)全過程中資金籌集、使用及核算的規(guī)范性、有效性，以及投入運(yùn)營效果等進(jìn)行評價(jià)。同時(shí)，基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算反映了項(xiàng)目的建設(shè)周期、資金使用、財(cái)務(wù)狀況和建設(shè)成果情況，也是對項(xiàng)目概算執(zhí)行情況的一種考查方式。項(xiàng)目是否超期、是否超概、是否超面積，為什么超概、超概在什么方面、超概的原因，項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算是否經(jīng)有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)審計(jì)等情況，都可以通過基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算來反映。同時(shí)，基本建設(shè)項(xiàng)目的資金投入金額一般都較大，建設(shè)周期較長，項(xiàng)目建成交付后是否達(dá)到預(yù)期，能否滿足建設(shè)單位快速發(fā)展和戰(zhàn)略規(guī)劃要求，這些都成為開展項(xiàng)目投資評價(jià)和績效考核的重要依據(jù)。

2 基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理中存在的主要問題

2.1 對基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理工作重視不夠，管理理念落后

目前，發(fā)改委、財(cái)政部安排的行政事業(yè)單位基本建設(shè)項(xiàng)目，基本都屬于非經(jīng)營性項(xiàng)目，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，行政事業(yè)單位中的基本建設(shè)項(xiàng)目日益增多，有的單位基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理工作并沒有引起領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視，“重建設(shè)、輕決算”的錯(cuò)誤觀念依然存在，雖然有專門的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，但未配備基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理相關(guān)人員，或僅對基本建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行簡單的會計(jì)核算，并未起到實(shí)質(zhì)性的管理作用。如自然資源部某直屬事業(yè)單位，基建項(xiàng)目2003年立項(xiàng)并下達(dá)預(yù)算，當(dāng)年開工實(shí)施，2004年6月項(xiàng)目完成竣工，直至2017年才編報(bào)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算。該單位突出的問題就是“重建設(shè)、輕決算”，沒有配備專門的基建財(cái)務(wù)管理人員，項(xiàng)目一結(jié)束，相關(guān)項(xiàng)目人員就解散了，許多項(xiàng)目竣工決算所需的資料也收集不齊；期間，主管部門多次督促編報(bào)該項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，卻遲遲沒有反應(yīng)，該項(xiàng)目一直掛賬，從而影響單位資產(chǎn)的準(zhǔn)確性和財(cái)政資金的使用效能。

2.2 基本建設(shè)項(xiàng)目前期工作不到位，基本建設(shè)項(xiàng)目超概、超面積情況較嚴(yán)重

按照《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》的有關(guān)要求，基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)當(dāng)以批準(zhǔn)的概算為基礎(chǔ)，并控制在批準(zhǔn)的概算總投資規(guī)模、范圍和標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。這就要求建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照批復(fù)的概算完成項(xiàng)目建設(shè)，但在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行過程中，由于項(xiàng)目建設(shè)前期的工作不到位，在制定基本建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告時(shí)，預(yù)測性、前瞻性都不夠，忽略許多實(shí)際情況，導(dǎo)致概算測算不準(zhǔn)確，概算出現(xiàn)偏差，從而影響預(yù)算數(shù)額的準(zhǔn)確性。另外，在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行過程中，也存在很多的變數(shù)，有的單位擅自更改建設(shè)內(nèi)容、范圍，超標(biāo)準(zhǔn)使用原材料等等情況，都導(dǎo)致了超概

算；還有的未按批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容執(zhí)行，超出建筑面積，致使項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)諸多問題，最終導(dǎo)致無法編制基本建設(shè)竣工財(cái)務(wù)決算。如自然資源部屬一事業(yè)單位，建設(shè)項(xiàng)目為科研綜合樓，2003年發(fā)改委批準(zhǔn)立項(xiàng)，總概算4008.96萬元，建筑面積12215平方米；2006年開工建設(shè)，2009年項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，項(xiàng)目超面積448.5平方米，超概算2265萬元。該項(xiàng)目由于前期工作不到位，缺乏預(yù)測性、前瞻性，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，擅自增加科研綜合樓夾層，更改建設(shè)內(nèi)容，致使該項(xiàng)目超面積、超概算，無法順利完成項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編報(bào)工作。

2.3 基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編報(bào)工作普遍滯后

按照財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》的通知（財(cái)建〔2016〕503號）第二條相關(guān)要求，建設(shè)單位基本建設(shè)項(xiàng)目完工可投入使用或者試運(yùn)行合格后，應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月內(nèi)編報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算，特殊情況需延長的，中小型項(xiàng)目不得超過2個(gè)月，大型項(xiàng)目不得超過6個(gè)月。但在實(shí)際工作中，許多單位建設(shè)項(xiàng)目早已完成或投入使用，卻遲遲沒有編報(bào)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作普遍滯后，常年在“在建工程”中掛賬，重施工和交付使用環(huán)節(jié)，輕竣工財(cái)務(wù)決算編制工作[3]。沒有考慮到竣工財(cái)務(wù)決算工作具有復(fù)雜性、專業(yè)性和綜合性的特點(diǎn)，在編報(bào)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算時(shí)，相關(guān)部門沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，職責(zé)劃分不明確，加之重視程度不夠，信息不能共享，加大了竣工財(cái)務(wù)決算編報(bào)的難度，致使項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編報(bào)不及時(shí)。財(cái)務(wù)部門沒有充分地參與到項(xiàng)目建設(shè)中，事前控制監(jiān)督不到位，在項(xiàng)目施工期間的參與度不夠，沒有在建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的部門職能作用?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理人員專業(yè)水平與業(yè)務(wù)素質(zhì)沒有達(dá)到實(shí)際基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的要求，不能真正勝任項(xiàng)目建設(shè)中的財(cái)務(wù)管理工作，基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)很多的漏洞，使編報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算出現(xiàn)困難。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于及時(shí)報(bào)送中央基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作進(jìn)度和結(jié)余財(cái)政資金上交情況的通知》（財(cái)建〔2017〕606）要求，自然資源部對原國土資源部所屬單位2018年1—6月的基建項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作進(jìn)度情況進(jìn)行了梳理和清查，按照財(cái)政部相關(guān)規(guī)定，應(yīng)報(bào)未報(bào)的基建項(xiàng)目有24個(gè)，形成結(jié)余資金1628.11萬元。其中，有一事業(yè)單位，2001年立項(xiàng)的項(xiàng)目，2007年就已交付使用，但遲遲未對項(xiàng)目驗(yàn)收、審計(jì)，至今都未編報(bào)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算。

2.4 不重視竣工財(cái)務(wù)決算說明書的編寫

竣工財(cái)務(wù)決算說明書是基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算的重要組成部分。按照財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》的通知要求，竣工決算說明書包括：項(xiàng)目概況，會計(jì)賬務(wù)處理、財(cái)產(chǎn)物資清理及債權(quán)債務(wù)的清償情況，項(xiàng)目建設(shè)資金計(jì)劃及到位情況，財(cái)政資金支出預(yù)算、投資計(jì)劃及到位情況，項(xiàng)目建設(shè)資金使用、項(xiàng)目結(jié)余資金分配情況，項(xiàng)目概（預(yù)）算執(zhí)行情況及分析，竣工實(shí)際完成投資與概算差異及原因分析，尾工工程情況等十三項(xiàng)內(nèi)容。一些建設(shè)單位在編報(bào)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算時(shí)，主要關(guān)注基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表的填報(bào)，忽略了竣工財(cái)務(wù)決算說明書的編寫，對要求說明的內(nèi)容簡單化，甚至包括的內(nèi)容不全面。這就影響了主管部門對整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目情況的了解和分析，無法順利批復(fù)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，也不利于項(xiàng)目投資成本分析和項(xiàng)目績效評價(jià)工作的開展。筆者長期從事項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算的批復(fù)工作，在單位按要求上報(bào)的項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算資料中，大部分單位竣工財(cái)務(wù)決算說明書都未按要求的內(nèi)容編寫，需要重新返工補(bǔ)充完整。如在2014年，自然資源部共審核批復(fù)了13個(gè)基建項(xiàng)目，其中有10個(gè)項(xiàng)目的竣工財(cái)務(wù)決算說明書內(nèi)容不完整，要求說明的十四項(xiàng)內(nèi)容只說明了七、八項(xiàng)，為此，退回重寫耽誤了許多時(shí)間，影響了主管部門對項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算批復(fù)工作的時(shí)效性。

3 加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理的建議

筆者一直負(fù)責(zé)主管部門對所屬單位基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算的批復(fù)工作，在實(shí)際工作中，遇到過許多基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理中的問題。對于基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理過程出現(xiàn)的一些現(xiàn)象，提出以下建議。

3.1 做好基本建設(shè)項(xiàng)目前期的可行性論證工作

在編制基本建設(shè)項(xiàng)目可行性報(bào)告時(shí)，要在保證全面性的基礎(chǔ)上合理地編制概算，充分考慮實(shí)際執(zhí)行過程中出現(xiàn)的種種情況，準(zhǔn)確測算基本建設(shè)項(xiàng)目概算。在確定基本建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模時(shí)，要充分考慮單位的實(shí)際情況，有效保證資金來源。概算測定完成之后要開展論證工作，由專業(yè)的人員對其合理性、全面性、可操作性等進(jìn)行論證，保證其嚴(yán)肅性，避免概算測算中出現(xiàn)較大偏差。在概（預(yù)）算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要對基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全過程管理，嚴(yán)格按照批復(fù)的概預(yù)算來建設(shè)，當(dāng)有情況發(fā)生時(shí)，要按照相關(guān)程序及時(shí)調(diào)整概（預(yù)）算方案。為了保證執(zhí)行中的準(zhǔn)確性，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，并安排專人來負(fù)責(zé)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作。

3.2 加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制建設(shè)

對于行政事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制建設(shè)具有十分重要的作用。通過內(nèi)部控制建設(shè)，保證基本建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量的同時(shí)，還可以保證項(xiàng)目建設(shè)按期完成。在進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)，不僅要建立完善的內(nèi)部控制制度，還要科學(xué)地設(shè)置內(nèi)部控制的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過各環(huán)節(jié)之間的相互配合和相互約束，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的重要作用。通過內(nèi)部控制建設(shè)，不僅會計(jì)核算工作不規(guī)范的問題得到了有效的解決，而且能有效地抑制和降低行賄受賄、貪污舞弊等情況的發(fā)生。

3.3 加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)

作為編報(bào)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算主體的財(cái)務(wù)管理部門，平時(shí)要做好宣傳和解釋工作，糾正部分領(lǐng)導(dǎo)和管理人員“重建設(shè)、輕決算”的錯(cuò)誤觀念和思想?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目完工后，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，成立基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算的組織機(jī)構(gòu)，由財(cái)務(wù)部門牽頭，基本建設(shè)項(xiàng)目辦、資產(chǎn)管理等相關(guān)部門參與，設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等積極配合，按要求完成基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編報(bào)工作。

3.4 強(qiáng)化對基本建設(shè)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)管理

在基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作中，財(cái)務(wù)人員可以從以下幾點(diǎn)實(shí)現(xiàn)竣工財(cái)務(wù)決算的優(yōu)化管理，促進(jìn)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算作用的有效發(fā)揮。一是加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目工程價(jià)款管控工作。基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理人員要親自參與到項(xiàng)目建設(shè)中去，對項(xiàng)目建設(shè)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理，在監(jiān)督過程中，保證各個(gè)環(huán)節(jié)建設(shè)資金使用的準(zhǔn)確性、規(guī)范性與合理性[4]。按照財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》的通知第十三條“財(cái)政部門和項(xiàng)目主管部門對項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算實(shí)行先審核、后批復(fù)的辦法，可以委托預(yù)算評審機(jī)構(gòu)或者有專業(yè)能力的社會中介機(jī)構(gòu)審核”的要求，辦理基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算必須通過有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)審計(jì)，建設(shè)單位的財(cái)務(wù)管理人員可以通過與中介機(jī)構(gòu)的有效合作，對基本建設(shè)項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行嚴(yán)格的掌控并留據(jù)。二是做好基本建設(shè)項(xiàng)目款項(xiàng)的清理工作，包括賬目核對及賬務(wù)調(diào)整、財(cái)產(chǎn)物資核實(shí)處理、債權(quán)實(shí)現(xiàn)和債務(wù)清償、檔案資料歸集整理等，為后期的工作提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)依據(jù)。

3.5 加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)

財(cái)務(wù)人員的能力和水平對于基本建設(shè)項(xiàng)目會計(jì)核算及竣工財(cái)務(wù)決算管理工作非常重要，因此要通過相關(guān)的措施切實(shí)加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)人員素質(zhì)的提升，提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平。對不熟悉基本建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理人員，單位應(yīng)聘請專業(yè)人員在單位內(nèi)部組織培訓(xùn)，也可以組織財(cái)務(wù)人員參加相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)班，從而有效地提升財(cái)務(wù)管理人員的專業(yè)知識和專業(yè)技能，并在實(shí)際工作中不斷充實(shí)和完善；同時(shí)，財(cái)務(wù)人員也要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，努力提高自身的專業(yè)能力，以便更好適應(yīng)新形勢下的基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理工作。

3.6 采取有效措施切實(shí)解決久拖不決的問題

對于基本建設(shè)項(xiàng)目因?yàn)榉N種原因超出概算的情況，建議通過“剝離”的方式將超出建設(shè)內(nèi)容的費(fèi)用轉(zhuǎn)出，用建設(shè)單位的自有資金彌補(bǔ)，形成的交付使用資產(chǎn)資金來源實(shí)際就是兩部分：一部分是財(cái)政部批復(fù)的概（預(yù)）算資金形成的交付使用資產(chǎn)，另一部分是單位的自有資金形成的交付使用資產(chǎn)。這種處理方式，一是可以順利編報(bào)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，二是確保形成資產(chǎn)的完整性。

對于未按規(guī)定要求，長時(shí)間未編報(bào)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算的單位，建議采取相應(yīng)的懲戒措施，如：對未按要求編報(bào)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算的單位，在一段時(shí)間內(nèi)主管部門不再安排基本建設(shè)項(xiàng)目，或相應(yīng)扣減單位一定比例的預(yù)算。

以上措施，是筆者通過對實(shí)際工作總結(jié)和思考提出的建議，是否具有可操作性有待進(jìn)一步商榷。

總之，基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理工作是一項(xiàng)集技術(shù)、專業(yè)知識和多部門合作聯(lián)動(dòng)的綜合性工作，它包括論證、分析、設(shè)計(jì)、辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)，還涉及到單位各部門對有效數(shù)據(jù)資料的收集和整理，是需要多部門通力配合才能完成的一項(xiàng)工作，其地位舉足輕重，所以建設(shè)單位要密切聯(lián)系基本建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)收集整理相關(guān)資料，按時(shí)開展竣工財(cái)務(wù)決算工作，認(rèn)真撰寫財(cái)務(wù)決算說明書。進(jìn)一步建立健全規(guī)章制度，明確部門職責(zé)、理順管理流程、創(chuàng)新管理工作方法，增強(qiáng)對項(xiàng)目事前、事中的管理，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全周期管理，確保項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)控[2]。同時(shí)要努力提高基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算水平，為正確核算交付資產(chǎn)價(jià)值、開展基本建設(shè)項(xiàng)目投資績效評價(jià)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。