■ 郭彤荔

（中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

清潔能源包括“可再生能源”和“非再生能源”兩大類。可再生能源，是指原材料可以再生的能源，如水力發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、太陽能、生物能（沼氣）、地?zé)崮埽òǖ卦春退矗⒑３蹦?、氫能等?？稍偕茉床淮嬖谀茉春慕叩目赡?。因此，可再生能源的開發(fā)利用，日益受到許多國家的重視，尤其是能源短缺的國家。

1 我國清潔能源發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 清潔能源占比突破20%，能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)清潔化進(jìn)程加速

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，我國清潔能源生產(chǎn)占比持續(xù)上升，其中天然氣及水電、核電、風(fēng)電產(chǎn)量始終保持增長趨勢。2017年能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，原煤占比68.6%，原油占比7.6%，天然氣占比5.5%，水電、核電、風(fēng)電等占比18.3%。清潔能源在能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)中比重增加（參見圖1）。

2017年我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的60.4%；天然氣、水電、核電、風(fēng)電等清潔能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的20.8%。清潔能源消費(fèi)比重持續(xù)上升，發(fā)展?jié)摿Υ?。清潔能源消費(fèi)占能源消費(fèi)總量的比重從2008年的11.8%上升到2017年的20.8%，幾乎翻番[1]（圖2）。

根據(jù)國務(wù)院辦公廳制定的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014—2020 年）》，我國將著力增加風(fēng)電、太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉吹南M(fèi)比重，構(gòu)建與本國國情相適應(yīng)、科學(xué)合理的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，至2020年，非化石能源占一次能源消費(fèi)總量的比重達(dá)到15%左右。作為清潔能源增量的主體，風(fēng)能、太陽能和天然氣等能源的發(fā)展是將來消費(fèi)結(jié)構(gòu)改革的抓手。

圖1 2008—2017年我國清潔能源生產(chǎn)情況

圖2 2008—2017年我國清潔能源生產(chǎn)和消費(fèi)占比情況（%）

1.2 國家大力支持發(fā)展清潔能源

為了支持清潔能源的發(fā)展，我國專門設(shè)立了關(guān)于能源和環(huán)保的相關(guān)機(jī)構(gòu)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，能源加速消耗，由此引發(fā)了較為嚴(yán)重的環(huán)境問題。為了促進(jìn)節(jié)能減排，在節(jié)約能源的同時(shí)減輕環(huán)境壓力，國家通過一系列稅收和價(jià)格等優(yōu)惠政策，優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局[2]，倡導(dǎo)開發(fā)利用太陽能、風(fēng)能、天然氣等清潔低碳能源，逐步降低煤炭等傳統(tǒng)石化能源的消費(fèi)比重，通過調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，消耗過程的污染物和碳排放。國家發(fā)展改革委發(fā)布的《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016—2030）》提出，到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)總量的比重達(dá)到20%左右，天然氣占比達(dá)到15%以上。

1.3 清潔能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大

2016年，我國光伏、風(fēng)電新增和累計(jì)裝機(jī)容量均為全球第一。英國《衛(wèi)報(bào)》網(wǎng)站2016年報(bào)道，在今后的14年里，中國將有更多的新發(fā)電機(jī)組上線，主要是清潔能源，比美國目前的容量更大。清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐不斷加快，項(xiàng)目建設(shè)提速提質(zhì)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大。

業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，到2020年我國非化石能源裝機(jī)比重將達(dá)到39%，未來20年我國可再生能源增長量將超過歐洲和美國的總和。國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年中國加快了清潔能源的發(fā)展，可再生能源裝機(jī)容量超過7億千瓦。中國政府表示，2019年將繼續(xù)推動(dòng)油氣產(chǎn)業(yè)的增長，加大油氣勘探開發(fā)力度，建設(shè)更多的管道和儲(chǔ)氣設(shè)施。此外還成立了地方清潔能源產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟（如四川清潔能源產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟），借助該聯(lián)盟平臺(tái)，協(xié)作發(fā)展，打通產(chǎn)業(yè)鏈上下游，促進(jìn)能源市場體系更加完善。

2 我國清潔能源發(fā)展中存在的問題

2.1 缺乏完善的制度保障，現(xiàn)有政策難以落地

在清潔能源利用方面，國內(nèi)的相關(guān)政策法規(guī)亟待健全，執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)急需加強(qiáng)。當(dāng)前，在能源開發(fā)利用環(huán)節(jié)，國家雖然明確要求優(yōu)先發(fā)展清潔能源，促進(jìn)節(jié)能減排，但一些地區(qū)單純追求GDP，對(duì)節(jié)能減排和提高清潔能源比重等工作避重就輕，消極對(duì)待，缺少協(xié)調(diào)統(tǒng)一、監(jiān)管和推進(jìn)的工作機(jī)制，一些政策過于宏觀，流于形式，難以落地，“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象較為普遍[3]。另一方面，監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)不強(qiáng)，人員不足，機(jī)制缺失，措施有限，監(jiān)管力量和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)急需加強(qiáng)[4]。

隨著中國可再生能源事業(yè)的蓬勃發(fā)展，國家可再生能源補(bǔ)貼資金缺口也開始日益擴(kuò)大。相關(guān)分析數(shù)據(jù)顯示：截至2017年末，國家可再生能源補(bǔ)貼資金缺口已超800億元(光伏補(bǔ)貼缺口496億元+風(fēng)電補(bǔ)貼缺口351億元)。自2012年以來，受政策的延續(xù)性、補(bǔ)貼的滯后性等因素影響，補(bǔ)貼資金每年都存在缺口，且逐年擴(kuò)大。

2.2 缺乏進(jìn)一步的統(tǒng)籌規(guī)劃

長期以來，我國清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃與相關(guān)產(chǎn)業(yè)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，缺少支撐其發(fā)展的扶持政策，制約了清潔能源的可持續(xù)發(fā)展。風(fēng)能、太陽能是重要的清潔能源，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃已經(jīng)發(fā)布。但利用太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能源等清潔能源發(fā)電，必須入網(wǎng)才能實(shí)現(xiàn)規(guī)?；_發(fā)。而相應(yīng)的電網(wǎng)規(guī)劃遲遲難以出臺(tái)，電網(wǎng)發(fā)展和清潔能源發(fā)展缺乏同步規(guī)劃，相互脫節(jié)[5]。與此同時(shí)，一些地區(qū)過于強(qiáng)調(diào)清潔能源的規(guī)模開發(fā)，忽視開發(fā)后配套的消納能力建設(shè)，出現(xiàn)“產(chǎn)能虛假過剩”的現(xiàn)象，制約了當(dāng)?shù)匦履茉窗l(fā)展。此外，國內(nèi)清潔能源資源分布不均，總體呈現(xiàn)“偏窮地區(qū)豐富、中原地區(qū)貧乏”的特征。因此，對(duì)于“老少邊窮”地區(qū)，需要從國家層面有針對(duì)性地研究制定扶持政策，才能促進(jìn)當(dāng)?shù)厍鍧嵞茉串a(chǎn)業(yè)發(fā)展，并利用清潔能源實(shí)現(xiàn)脫貧。

2.3 對(duì)清潔能源的宣傳不到位

隨著我國對(duì)環(huán)境問題的日趨重視，人們的環(huán)保意識(shí)已經(jīng)普遍增強(qiáng)，但是對(duì)于清潔能源的認(rèn)識(shí)方面，僅限于太陽能和風(fēng)能等少數(shù)幾種形式。除了一些相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員，廣大群眾對(duì)清潔能源還沒有一個(gè)清晰統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，群眾基礎(chǔ)較為薄弱；另外，由于宣傳不夠和缺乏一定的獎(jiǎng)懲措施，人們的節(jié)能意識(shí)也有待提高。

2.4 清潔能源的利用技術(shù)亟待突破

對(duì)清潔能源的開發(fā)利用，最重要的一點(diǎn)就是要通過產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益，改變現(xiàn)有的能源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元化的能源供給。目前，我國清潔能源也正在逐步走向產(chǎn)業(yè)化，但與西方發(fā)達(dá)國家比，起步仍然比較晚，清潔能源開發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)化程度很低，差距較大。目前我國一些新能源，比如天然氣水合物、熱頁巖、石墨烯、氫能等亟需技術(shù)突破，只有通過技術(shù)突破，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，才能降低清潔能源成本，進(jìn)一步引導(dǎo)新能源消費(fèi)，從而逐步替代傳統(tǒng)的化石能源。

2.5 新能源的標(biāo)準(zhǔn)體系亟需建立完善

目前，我國新能源體系尚不夠健全，標(biāo)準(zhǔn)化工作滯后于市場發(fā)展。近年來，隨著新能源的快速發(fā)展，我國新能源標(biāo)準(zhǔn)制定工作的力度也正在不斷加大，相繼出臺(tái)了一些地方標(biāo)準(zhǔn)，如“北京市太陽能熱水系統(tǒng)施工技術(shù)規(guī)范”等。但標(biāo)準(zhǔn)化工作總體仍處于起步階段，標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少，標(biāo)準(zhǔn)體系亟需建立完善[6]。

3 我國清潔能源發(fā)展路徑

3.1 落實(shí)政策，完善相關(guān)的法律法規(guī)體系

能源政策法規(guī)的科學(xué)性及其執(zhí)行效果是影響我國清潔能源技術(shù)發(fā)展的重要因素。政策的效能主要體現(xiàn)在通過轉(zhuǎn)變政府職能、下放審批權(quán)限、提高辦事效率、完善協(xié)調(diào)機(jī)制，以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與清潔能源發(fā)展的積極性。當(dāng)前，一是要研究制定清潔能源財(cái)稅金融優(yōu)惠政策和實(shí)施細(xì)則；二是加強(qiáng)相關(guān)政策的實(shí)施，及時(shí)總結(jié)評(píng)估政策執(zhí)行中存在的問題并加以完善，保持相關(guān)政策的延續(xù)性；三是明確管理部門的監(jiān)管責(zé)任和履約責(zé)任，對(duì)符合條件的企業(yè)及時(shí)足額給予稅費(fèi)優(yōu)惠，提升企業(yè)開發(fā)利用清潔能源的內(nèi)生動(dòng)力；四是探索設(shè)計(jì)由補(bǔ)貼生產(chǎn)企業(yè)向補(bǔ)貼終端消費(fèi)轉(zhuǎn)變的模式和政策；五是隨著清潔能源的規(guī)?；l(fā)展，設(shè)計(jì)補(bǔ)貼遞減機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)由補(bǔ)貼扶持到市場推動(dòng)的常態(tài)化良性發(fā)展。

3.2 統(tǒng)籌規(guī)劃清潔能源產(chǎn)業(yè)布局

加強(qiáng)中央和地方，以及上下游產(chǎn)業(yè)之間清潔能源發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。結(jié)合國家發(fā)布的生物質(zhì)能源、太陽能、風(fēng)能等清潔能源發(fā)展規(guī)劃，一是創(chuàng)新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)清潔能源發(fā)電的峰谷穩(wěn)定性；二是在新能源基地，盡快研究出臺(tái)可以消納輸送清潔能源的電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施配套的電網(wǎng)工程，確保清潔能源與電網(wǎng)規(guī)劃同步發(fā)展；三是加強(qiáng)宏觀調(diào)控，擬訂生物質(zhì)能、風(fēng)能、太陽能發(fā)電的區(qū)域和年度建設(shè)計(jì)劃，避免因盲目推進(jìn)清潔能源快速規(guī)?；l(fā)展而造成的消納和輸送受阻，實(shí)現(xiàn)清潔能源健康有序發(fā)展；四是因地制宜，出臺(tái)適合清潔能源資源富足的偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)扶持政策[7]，制定并實(shí)施科學(xué)合理的開發(fā)進(jìn)度和工程計(jì)劃，促進(jìn)當(dāng)?shù)卦诓粨p害環(huán)境的前提下發(fā)展清潔能源，并利用清潔能源實(shí)現(xiàn)脫貧致富，將資源優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，探索創(chuàng)立清潔能源發(fā)展示范區(qū)。

3.3 加大清潔能源宣傳力度

首先，政府應(yīng)加大清潔能源的宣傳力度，普及清潔能源的相關(guān)知識(shí)，鼓勵(lì)人們優(yōu)先利用清潔能源，倡導(dǎo)能源綠色消費(fèi)和節(jié)能消費(fèi)理念，構(gòu)建清潔低碳的綠色能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。其次，對(duì)相關(guān)行業(yè)部門及其從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)清潔能源的高效利用進(jìn)行政策補(bǔ)貼，引導(dǎo)資金和相關(guān)人才流向，加快清潔能源利用水平的提高[8]，有針對(duì)性地實(shí)施獎(jiǎng)懲措施，營造全民節(jié)能的良好社會(huì)氛圍。

3.4 開發(fā)新技術(shù)，加強(qiáng)國際合作

加快研發(fā)煤氣化、煤制油、煤制烯烴等現(xiàn)代煤轉(zhuǎn)化技術(shù)，促進(jìn)潔凈煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展、逐步提高天然氣供應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量，增加常規(guī)天然氣產(chǎn)量，積極推動(dòng)煤制天然氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣生產(chǎn)。研發(fā)先進(jìn)核能技術(shù)，推動(dòng)大型先進(jìn)核電站的規(guī)?；ㄔO(shè)。有序合理開發(fā)水電，開發(fā)智能電網(wǎng)技術(shù)，加快地下熱水清潔開發(fā)[9]。引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)新能源領(lǐng)域的國際合作，尤其是與美國在清潔煤利用技術(shù)方面的合作?？梢灶A(yù)見，隨著我國新能源市場擴(kuò)大、技術(shù)成熟和成本降低，新能源產(chǎn)業(yè)參與國際合作的步伐將日益提速。

3.5 建立并完善新能源標(biāo)準(zhǔn)體系

新能源標(biāo)準(zhǔn)化是清潔能源發(fā)展的重要技術(shù)基礎(chǔ)，是推進(jìn)我國新能源科技進(jìn)步，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低開發(fā)利用成本，保障新能源規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求。因此，應(yīng)加快制定完善新能源和可再生能源產(chǎn)品檢測、質(zhì)量認(rèn)證、工程、運(yùn)營維護(hù)等方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立適應(yīng)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的新能源和可再生能源的標(biāo)準(zhǔn)體系[9]。標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施離不開監(jiān)督，還需進(jìn)一步完善新能源標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的監(jiān)督和獎(jiǎng)懲措施，這對(duì)提升現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效果，逐步提高我國清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平都具有重要意義。