秦勇

摘 要：本文探討分析了耕地占補平衡的多種方式，為建設(shè)單位和地方政府在耕地占補平衡問題上增加經(jīng)濟效益和社會效益提供了多種思路。

關(guān)鍵詞：耕地占補平衡;多元化;扣減指標;以質(zhì)抵量

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）06-0218-02

現(xiàn)行《土地管理法》第31條規(guī)定，國家對占用耕地實行補償制度。如果批準非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。建設(shè)項目單位征占用耕地就必須嚴格執(zhí)行“以補定占、先補后占”的規(guī)定，目前，由于全國各地耕地后備資源不足，各地補充土地的可能性也越來越小，這將成為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的巨大瓶頸。

目前建設(shè)單位耕地占補平衡方式大多采用的是依據(jù)移民規(guī)劃設(shè)計報告和國家相關(guān)法規(guī)要求，直接交納耕地開墾費。這種方式雖然簡單方便，但是太單一，就有可能造成企業(yè)的經(jīng)濟效益和社會效益的下降。為此，筆者認真研究了國家關(guān)于耕地占補平衡的相關(guān)規(guī)定，并積極探索了耕地占補平衡的多種方式，為企業(yè)取得更大的經(jīng)濟效益和社會效益提供一定的思路。

1 把移民安置造地納入耕地占補平衡指標

目前眾多的企業(yè)，在移民安置上由于有土安置難度大，大都采取了造地來安置部份移民，同時也緩解土地供需矛盾，采取筑堤回填、修筑堡坎坡改梯地等多項舉措，實施造地工程，做到土地整理與工程建設(shè)、移民搬遷、地災(zāi)防治等方面相結(jié)合，采取項目業(yè)主負責和政府監(jiān)管等有效舉措，讓部份移民搬遷安置任務(wù)在造地中逐步完成，也節(jié)約大量移民安置和庫岸整治及地災(zāi)防治資金，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益最大化[1]。

而移民規(guī)劃設(shè)計報告基本上是把造地工程和耕地占補平衡分開計算投資，如果我們與當?shù)貒敛块T合作，由國土部門將造地工程立項、報批、納入新增耕地指標，就可扣減耕地占補平衡指標，從而減少耕地開墾費的交納。這種方式已在龍頭石水電站征地移民過程中實踐過，并取得了良好的經(jīng)濟效益。

2 積極幫助當?shù)卣_展土地整理工作

土地整理是補充耕地的主渠道，也是補充耕地的主要途徑。主要原因：（1）土地整理可以增加有效耕地面積，滿足各種經(jīng)濟建設(shè)征地、生態(tài)建設(shè)等對耕地的需求。（2）通過規(guī)劃土地整理，提高土地集中利用水平，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。（3）合理、科學(xué)的土地整理，既能保護和改善生態(tài)環(huán)境，又能實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的和諧統(tǒng)一。（4）加大土地整治力度，推動土地資源持續(xù)利用實現(xiàn)連續(xù)利用。

實施耕地占補平衡制度的主要途徑是通過土地整治項目來實施。要因地制宜，采取剝離、土調(diào)相結(jié)合的方式，培育肥料，對土地、水、道路、森林、村莊等進行一定的綜合治理，并與占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相匹配。許多地方政府都有土地整治項目，開展起來難度較大，多數(shù)土地整治項目梳理出來的新增土地指標投入明顯低于耕地開工費。為了提高我們的經(jīng)濟效益，給當?shù)厝嗣駧韺崒嵲谠诘睦?，更好地改善企業(yè)與土地的關(guān)系，要不怕麻煩，與當?shù)貒敛块T溝通，積極投入到當?shù)氐耐恋卣砉ぷ髦腥?，并利用新增的土地指標進行土地整理，扣除耕地指標，同時也減少了耕地開墾費的繳納。這種方法在龍頭石水電站征地移民過程中也得到了實踐，不僅取得了一定的經(jīng)濟效益，也得到了當?shù)卣某浞挚隙ê唾澷p[2]。

3 市場化交易耕地占補平衡指標

耕地平衡指標市場化交易是耕地平衡制度創(chuàng)新和實施的一種方式。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，對項目建設(shè)用地的需求越來越大，占用耕地成為必然。可供開發(fā)的耕地后備資源也在減少，更多的地方難以在當?shù)貙崿F(xiàn)耕地平衡。同時，在耕地后備資源豐富的地區(qū)，考慮到耕地復(fù)墾成本較大，容易調(diào)整的低價和自身經(jīng)濟發(fā)展指標的需求壓力越來越大，耕地平衡指標向外調(diào)整的積極性逐漸下降，從而加重了該地域耕地后備資本缺乏完成均衡義務(wù)的難度。為有效落實耕地平衡指標調(diào)整難的問題，需要加大耕地平衡市場化交易指標的力度。

陜西省在這方面的實踐和經(jīng)驗是值得學(xué)習(xí)的。他們平衡耕地的主要方式是“政策導(dǎo)向、省市級督查、市縣為主、自我平衡”，建設(shè)耕地縣（區(qū)）應(yīng)首先盡可能落實區(qū)域內(nèi)的耕地平衡。如果補充耕地資源不足，很難在當?shù)貙崿F(xiàn)平衡，可以實施跨區(qū)域合作的平衡（即：新增耕地指標有償出讓），新增耕地指標出讓價格：縣內(nèi)10000元/畝，縣外20000元/畝。為促進縣域經(jīng)濟均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，寶雞市采取了縣（區(qū)）實施“一幫一”活動，以確保全市耕地的平衡，相互配合，即：沒有指標的縣（區(qū)）與指標豐富、耕地后備資源充足的縣（區(qū)）配對，一方支付耕地開墾費，另一方負責實施土地開發(fā)整理項目，新增耕地，相互幫助，各取所需。

對我們企業(yè)來說，要積極走向市場，獲取更大的效益，大膽購買低于耕地開墾費的指標，抵消征占用耕地指標，讓我們參與到土地整理項目中來，獲得更多新的土地指標，在市場上獲得更多的收益。

4 積極探索和實踐“以質(zhì)抵量”的耕地占補平衡

（1）對不能實現(xiàn)征地質(zhì)量的，可以采取“提質(zhì)補改”的模式。提質(zhì)是針對現(xiàn)有的低質(zhì)量、低品位耕地，通過灌排改造、土壤轉(zhuǎn)化、田土坎改造等措施，提高耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，或者通過農(nóng)田水利等設(shè)施的改造，將低產(chǎn)地改為高產(chǎn)田。補改是在培育新的耕地和落實耕地補充數(shù)量的基礎(chǔ)上，所補充耕地和水田的質(zhì)量還沒有達到標準要求，通過提高現(xiàn)有耕地質(zhì)量的方式，增加一塊和轉(zhuǎn)化一塊相結(jié)合，實現(xiàn)耕地的總體平衡[3]。

（2）對于不能新增耕地的，可采取提高耕地生產(chǎn)能力的方法，實現(xiàn)占補平衡。據(jù)國土資源部于2016年12月28日在B103會議室召開全國耕地后備資源調(diào)查結(jié)果新聞發(fā)布會內(nèi)容，全國耕地后備資源總面積8029.15萬畝。其中，可開墾用地7742.63萬畝，占比96.4%，可復(fù)墾用地286.52萬畝，占比3.6%。全國耕地后備資源可用于開墾荒草地5161.62萬畝、可用于開墾鹽堿地976.49萬畝、可用于開墾內(nèi)陸灘涂701.31萬畝和可用于開墾裸地641.60萬畝，占整個耕地后備資源總數(shù)的93.2%。其中大部分集中在新疆、內(nèi)蒙古、寧夏等干旱缺水地區(qū)，以及三江平原、松嫩平原等低洼地區(qū)，還有沿海海灘。由于國家儲備土地資源非常不足，僅靠開發(fā)儲備土地資源很難平衡耕地數(shù)量。耕地的數(shù)量和質(zhì)量很難平衡，因此，為了實現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)耕地的平衡，大多數(shù)地方采取了“上山，下溝，下?！钡姆椒ǎ谝恍┑胤?，甚至出現(xiàn)了亂砍濫伐、造地、生態(tài)競爭的現(xiàn)象，與生態(tài)文明建設(shè)的理念背道而馳。鑒于上述客觀原因，有必要拓寬耕地占用與補償?shù)钠胶馑悸?。耕地占用平衡的確定，不僅僅是數(shù)量上的平衡，同時更重要的是要注意質(zhì)量上的平衡。耕地是質(zhì)量和數(shù)量的統(tǒng)一。明確耕地占補平衡是耕地生產(chǎn)能力的平衡。在確定這一根本目的的基礎(chǔ)上，有可能通過“質(zhì)與量”的方式實現(xiàn)耕地平衡的根本目標。當然，要真正實現(xiàn)“以質(zhì)抵量”的耕地占補平衡方式，還需國家政策層面的研究和肯定。

參考文獻

[1] 王健，賈文濤，陳正，張秋惠.耕地占補平衡國家統(tǒng)籌資源補償機制探討[J].中國發(fā)展，2017（3）：29-35.

[2] 朱雋.耕地占補平衡要不降質(zhì)不減量[J].青海國土經(jīng)略，2016（4）：26.

[3] 孫計川.耕地占補平衡政策要點與地方實踐探索[J].中國房地產(chǎn)，2016（10）：69-77.