黃俊輝

在人口老齡化形勢愈加嚴(yán)峻、傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式日趨弱化的背景下,“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系在我國逐步建立起來。 習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出,要構(gòu)建老人關(guān)愛服務(wù)體系,實(shí)施“健康中國”戰(zhàn)略,積極應(yīng)對人口老齡化,構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的政策體系和社會環(huán)境。 由于我國人口老齡化的城鄉(xiāng)倒置,養(yǎng)老問題的關(guān)鍵、重點(diǎn)在農(nóng)村,突破口也在農(nóng)村[1]。

1949 年至今,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給歷經(jīng)70 年的發(fā)展,在不同的階段呈現(xiàn)出明顯的時(shí)代特征。 雖有學(xué)者基于我國養(yǎng)老服務(wù)供給政策的演進(jìn)歷程[2],指出當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)供給在政策結(jié)構(gòu)[3]、目標(biāo)定位理念[4]等方面的問題,但忽略了養(yǎng)老服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差異,把變遷過程當(dāng)作一個(gè)整體來分析,甚至混淆了國家在城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)供給變遷中的角色差異[5]。 實(shí)際上,新中國成立70 年來,養(yǎng)老服務(wù)供給變遷在農(nóng)村是國家責(zé)任從無到有的重大轉(zhuǎn)變,而在城市則是國家責(zé)任從大包大攬到全面退縮再到理性回歸的過程。 因此,很有必要全面、系統(tǒng)地梳理70 年來農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給變遷的歷程,總結(jié)變遷的總體特征和面臨的挑戰(zhàn),展望新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給改革的重點(diǎn)所在。

一、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給變遷歷程回顧

(一)1949—1977 年：萌芽發(fā)育期

新中國成立后,“尊老”“愛老”的孝道氛圍在農(nóng)村地區(qū)較為濃厚,而且當(dāng)時(shí)的人口結(jié)構(gòu)年輕化,加之國家當(dāng)時(shí)實(shí)行限制人口流動的政策,農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動受到嚴(yán)格控制,傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式可以有效解決老人的照顧問題①這里的家庭是指廣義的家庭,泛指以血緣、婚姻或收養(yǎng)關(guān)系為紐帶所形成的社會單元。 在農(nóng)村,人們對家庭的理解較為寬泛,家庭成員包括祖輩、父輩、子輩和孫輩等成員,從而形成聯(lián)合家庭或擴(kuò)大家庭,成員之間的互幫互助可視為家庭關(guān)系的延伸,這是中國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的基礎(chǔ)。。 老人照顧問題沒有也不可能在農(nóng)村地區(qū)成為普遍的社會問題。

在這一時(shí)期,只有鰥寡老人才涉及養(yǎng)老服務(wù)供給問題,換句話說,當(dāng)時(shí)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主要因應(yīng)鰥寡老人的照顧問題。 不過,當(dāng)時(shí)還沒有“養(yǎng)老服務(wù)”這一說法,更談不上專門的政策安排,養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容隱含在農(nóng)村集體福利事業(yè)當(dāng)中。 1956 年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定：“對農(nóng)村地區(qū)缺乏勞動能力或完全喪失勞動能力、生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾的社員,農(nóng)業(yè)合作社要在生產(chǎn)和生活上給予適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?在他們的吃、穿、柴火供給、年幼者接受教育以及年老者死后安葬方面都給予保證”。 該政策要求對失去家庭依靠的農(nóng)村老人在經(jīng)濟(jì)和生活照顧方面給予適當(dāng)安排,這構(gòu)成農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的淵源,也直接為農(nóng)村集體照顧鰥寡老人提供了政策依據(jù),明確了農(nóng)村鰥寡老人照顧的責(zé)任主體。

《1956—1967 年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》規(guī)定,對于生活無依無靠、無勞動能力、無經(jīng)濟(jì)來源的孤寡老人和殘疾人及孤兒女,農(nóng)村集體組織要給予“保吃、保穿、保住、保醫(yī)以及保葬”,即“五保供養(yǎng)”,它分為分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)兩種形式。 分散供養(yǎng)有“村供村養(yǎng)”“村供親養(yǎng)”“親供親養(yǎng)”等多種形式[6](雖然親屬、鄰里也在供養(yǎng)中發(fā)揮一定作用,但多屬于臨時(shí)性或短暫性幫扶,難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的照顧),集中供養(yǎng)主要指老人入住農(nóng)村敬老院。 黑龍江省拜泉縣興華鄉(xiāng)在1956 年興辦起全國第一所敬老院之后,中共八屆六次全會通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》指出：“要辦好敬老院,為那些無子女依靠的老年人(五保戶)提供一個(gè)較好的生活場所?！痹谌嗣窆珞w制確立后,經(jīng)國家倡導(dǎo),全國各地本著“一鄉(xiāng)一院”的目標(biāo),以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為依托,紛紛創(chuàng)建敬老院,以解決“五保”老人的照顧問題。 截至1958 年底,全國敬老院總數(shù)超過15 萬家,收養(yǎng)的五保對象300 余萬人[7]?？梢哉f,農(nóng)村五保供養(yǎng)實(shí)際上承擔(dān)著養(yǎng)老服務(wù)供給的任務(wù)。

1962 年9 月,中共中央通過的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》規(guī)定,“生產(chǎn)隊(duì)可按照豐歉情況,適當(dāng)留些儲備糧,以便備荒防災(zāi),互通有無,有借有還,并對困難戶、五保戶加以適當(dāng)?shù)恼疹?生產(chǎn)隊(duì)可以從可分配的總收入中扣留一定數(shù)量的公益金,作為社會保險(xiǎn)和集體福利事業(yè)的費(fèi)用;生產(chǎn)隊(duì)對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員,遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員,實(shí)行供給或給以補(bǔ)助,這些供給和補(bǔ)助的部分從公益金內(nèi)開支”。 同年,《農(nóng)業(yè)十六條》也規(guī)定：“農(nóng)民年老沒有勞動能力時(shí)也可通過集體平均分配獲得口糧,老年人還可參與集體分派的輕活。 同樣記工分,同樣領(lǐng)取工分糧,直至其完全喪失勞動能力”。 這表明農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主要依靠集體收益中的公益金而實(shí)現(xiàn)村社自足,國家并沒有直接承擔(dān)農(nóng)村鰥寡老人的養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任。 限于有限的經(jīng)濟(jì)條件,當(dāng)時(shí)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)停留在低水平救濟(jì)層面,用以維持老人的基本生存。

在這一階段,老人照顧問題被視為家庭的內(nèi)部事務(wù),普通農(nóng)村老人的照顧問題在家庭內(nèi)部加以解決。 只有農(nóng)村老人因喪失家庭照顧,才能依靠五保供養(yǎng)獲得養(yǎng)老服務(wù),該做法帶有濃厚的救濟(jì)色彩。 實(shí)際上,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是依附于五保供養(yǎng)而發(fā)展起來的一項(xiàng)集體福利事業(yè),其供給依靠村社自足。 由于當(dāng)時(shí)特殊的政治經(jīng)濟(jì)制度,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)不可能存在市場化供給。 國家除了在宏觀性政策上進(jìn)行引導(dǎo)之外,并未直接承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給責(zé)任,在當(dāng)時(shí)百廢待興、物資匱乏的基本國情下,這是情有可原的。

(二)1978—1999 年：曲折發(fā)展期

改革開放之后,隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和人民公社體制的解體,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)迅速萎縮,農(nóng)村集體福利事業(yè)一度因失去組織載體而陷入供給不足的境地,五保供養(yǎng)由此受到波及。 不過,因各級政府的重視,五保供養(yǎng)作為農(nóng)村公益事業(yè)還是被保留下來,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)因依附于五保供養(yǎng)而得以維系。 在工業(yè)相對發(fā)達(dá)的沿海地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為農(nóng)村公益事業(yè)提供一定的經(jīng)費(fèi)支持,而在工業(yè)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū),“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”幾乎是五保供養(yǎng)的唯一經(jīng)費(fèi)來源[8]。 在資金來源作出調(diào)整后,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)歷第一次轉(zhuǎn)變,艱難地維持供給。

國務(wù)院在1991 年發(fā)布的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定：“五保供養(yǎng)的費(fèi)用應(yīng)從鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和村提留中的公益金中列支?！?994 年,《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》正式頒布,當(dāng)中規(guī)定五保供養(yǎng)屬于農(nóng)村集體福利事業(yè),所需經(jīng)費(fèi)和實(shí)物從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)提供五保供養(yǎng)所需的經(jīng)費(fèi)和實(shí)物,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府只負(fù)責(zé)組織五保供養(yǎng)工作的實(shí)施。養(yǎng)老服務(wù)作為五保供養(yǎng)的一部分,其資金同樣來源于“村提留”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”主要用于補(bǔ)助農(nóng)村敬老院的運(yùn)營,但非常有限。 后來因?yàn)榉侄愔频膶?shí)施,縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍出現(xiàn)財(cái)政危機(jī),加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從1997 年開始走向低谷,縣鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)拮據(jù)[9]68,農(nóng)村集體福利事業(yè)只能通過農(nóng)村集體向農(nóng)民進(jìn)行收費(fèi)和攤派加以維持[10]。 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資再次遭遇挫折而陷入曲折發(fā)展之中。

值得一提的是,從20 世紀(jì)80 年代中期開始,我國進(jìn)行社會福利社會化改革,即社會福利事業(yè)逐步從國家包辦轉(zhuǎn)向社會化。 雖然改革重點(diǎn)集中在城市社會福利機(jī)構(gòu),但它客觀上為農(nóng)村敬老院解決資金來源問題提供了思路,加快了農(nóng)村敬老院社會化、市場化進(jìn)程。 1997 年頒布的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》明確規(guī)定：“敬老院是農(nóng)村集體福利事業(yè)單位。 敬老院以鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦為主,五保對象較多的村也可以興辦。 提倡企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、個(gè)人興辦和資助敬老院……敬老院所需經(jīng)費(fèi)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌,并通過發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)和社會捐贈逐步改善供養(yǎng)人員的生活條件。 村辦敬老院所需經(jīng)費(fèi)由村公益金解決。”在這場社會福利社會化改革中,國家依然沒有直接參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給,更沒有承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任。 在社會福利社會化導(dǎo)向下,有個(gè)人或組織通過慈善捐贈的方式資助農(nóng)村敬老院的建設(shè),農(nóng)村敬老院也開始通過社會老人自費(fèi)入院等方式開展生產(chǎn)經(jīng)營活動或興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。 此時(shí),農(nóng)村敬老院的接受對象開始從單純的“五?！崩先讼蛏鐣先藬U(kuò)展,一定程度上彌補(bǔ)了敬老院資金上的不足,并提高了在院老人的生活水平。 不過,限于傳統(tǒng)觀念,自費(fèi)入院的農(nóng)村老人非常少,還無法幫助敬老院實(shí)現(xiàn)收支平衡。 這場社會福利社會化改革沒有從根本上解決農(nóng)村敬老院的資金難題,更沒有扭轉(zhuǎn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給處于曲折發(fā)展的局面。

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在這一時(shí)期延續(xù)了之前的供給格局,繼續(xù)依附于五保供養(yǎng)而向鰥寡老人提供,并停留在解決溫飽和維持基本生存的層面上,屬于農(nóng)村集體福利事業(yè)。 不過,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給因人民公社體制的瓦解和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重下滑而遭遇籌資困難,陷入曲折發(fā)展之中。 在國家責(zé)任缺位的背景下,社會福利社會化改革的導(dǎo)向誘發(fā)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給社會化之萌芽,個(gè)人、社會和市場的力量開始介入農(nóng)村敬老院的建設(shè)。

(三)2000—2012 年：快速推進(jìn)期

21 世紀(jì)伊始,因?yàn)椤叭r(nóng)”問題形勢嚴(yán)峻,農(nóng)村稅費(fèi)改革隨即拉開序幕,“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”被視為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)而被取消,農(nóng)村公益事業(yè)(包括五保供養(yǎng))的經(jīng)費(fèi)改從農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加中列支。 然而,因政策執(zhí)行不到位而誘發(fā)的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)挪用、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)降低、應(yīng)保未保等問題①關(guān)于稅費(fèi)改革對農(nóng)村五保供養(yǎng)的影響,可進(jìn)一步參見顧昕、張秀蘭、徐月賓、楊團(tuán)、貢森等人發(fā)表于《江蘇社會科學(xué)》2004 年第3 期的系列文章,這些文章從不同角度分析了稅費(fèi)改革如何影響了農(nóng)村五保供養(yǎng)。普遍發(fā)生,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)因依附于五保供養(yǎng)而遭到連帶影響。 不過,因人口老齡化形勢加劇,我國在“十五”時(shí)期開始加快養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃。 2000 年8 月,中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》,當(dāng)中明確提出“建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老機(jī)制。 這是我國第一次從國家政策層面對不同養(yǎng)老方式作出的定位。 同年,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》,當(dāng)中明確要求廣泛動員和依靠社會力量,大力推進(jìn)社會福利社會化,加快社會福利事業(yè)的發(fā)展。 隨后,《關(guān)于對老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機(jī)構(gòu)的意見》等一系列政策得以實(shí)施,更多來自社會和市場的主體開始以民辦民營、民辦公助、公辦民營等形式參與農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè),客觀上推動了農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。 此外,在社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃的支持下,各地新建、擴(kuò)建、改建一批農(nóng)村敬老院、五保供養(yǎng)設(shè)施和老年活動場所,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的硬件設(shè)施在這一時(shí)期獲得一定改善。

由于農(nóng)村五保供養(yǎng)所暴露的種種弊端,國務(wù)院在2006 年對《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》作出修訂,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給迎來第二次重大轉(zhuǎn)變。 該條例規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作,農(nóng)村五保供養(yǎng)資金由地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排,中央財(cái)政對財(cái)政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)給予適當(dāng)資金補(bǔ)助?！边@表明國家開始承擔(dān)農(nóng)村五保供養(yǎng)的財(cái)政責(zé)任,也意味著國家開始承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的財(cái)政責(zé)任,這是我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中具有里程碑意義的事件,標(biāo)志著農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給已從農(nóng)村集體福利轉(zhuǎn)變?yōu)閲腋＠贫取?/p>

“十一五”時(shí)期,《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等文件要求積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè),逐步建立和完善“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的老年人社會福利服務(wù)體系。 居家養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老方式第一次出現(xiàn)在國家政策文本中。 2008 年,全國老齡委、發(fā)改委等十部委還出臺《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》,要求大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù),隨后,各地積極探索政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)供給模式,東部沿海的部分地區(qū)還率先將政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)延伸至農(nóng)村。 2011 年,我國頒布《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》,并制定了社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的首個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃——《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015)》,當(dāng)中提出構(gòu)建“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系。 2012年,《老年人權(quán)益保障法》作出修訂,“養(yǎng)老服務(wù)”第一次被寫入《老年人權(quán)益保障法》。 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在這些政策框架中加快體系化建設(shè),并從五保供養(yǎng)中分離出來,成為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域。

受城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、農(nóng)村年輕勞動力外遷的影響,留守農(nóng)村的空巢老人規(guī)模日趨龐大,從2000 年的1 800 萬[11]增加到2011 年的4 500 萬[12]。 傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式越來越難以滿足農(nóng)村留守、空巢等老年群體在生活照料、日常陪伴、醫(yī)療護(hù)理、精神關(guān)愛等方面的需求,“照料風(fēng)險(xiǎn)”在農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn),甚至助推了農(nóng)村老人的自殺行為[13-14]。 為此,部分地方結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐,發(fā)揮農(nóng)村集體、留守群體、老人協(xié)會以及志愿者隊(duì)伍的作用,探索出以互幫互助為基礎(chǔ)的養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制。例如,河北邯鄲的部分地區(qū)由農(nóng)村集體牽頭,探索出留守老人集中居住、互幫互助的養(yǎng)老機(jī)制;江蘇姜堰等部分農(nóng)村地區(qū)依托老人協(xié)會組建為老服務(wù)志愿隊(duì),定期為留守老人提供上門服務(wù)。

在這一階段,農(nóng)村稅費(fèi)改革推動國家開始承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給責(zé)任,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)也從農(nóng)村集體福利事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲腋＠贫取?養(yǎng)老服務(wù)體系的規(guī)劃建設(shè),明顯加快了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)開始從五保供養(yǎng)中獨(dú)立出來。 在對象群體上突破鰥寡老人這一單一對象,逐步覆蓋空巢、留守等老年群體。 社會福利社會化改革引導(dǎo)更多來自社會和市場的主體參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給,加之農(nóng)村內(nèi)部的探索創(chuàng)新,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制的市場化和社會化程度顯著提升,供給主體也出現(xiàn)明顯的擴(kuò)展,初步形成“國家-市場-社會”的多元供給格局。

(四)2013 年至今：深化改革期

在“十二五”和“十三五”時(shí)期,我國人口老齡化形勢進(jìn)一步加劇,從2011 年的13.7%增長到2015 年的16.1%,再到2018 年的17.9%①2018 年老年撫養(yǎng)比創(chuàng)新高,鼓勵(lì)生育等措施需盡快出臺,財(cái)經(jīng)網(wǎng),http：/ /economy. caijing. com. cn/20190322/4572362.shtml。。 持續(xù)劇烈的人口遷徙流動未見式微,2017 年全國農(nóng)民工規(guī)模高達(dá)2.87 億②國家統(tǒng)計(jì)局《中國住戶調(diào)查主要數(shù)據(jù)2018》。,大規(guī)模的人口遷徙流動繼續(xù)推動農(nóng)村留守老人規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大,傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式愈發(fā)難以發(fā)揮照顧老人的功能,尤其是高齡、空巢、失能等老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求與日俱增。 新一屆政府上任后,進(jìn)一步回應(yīng)農(nóng)村老年弱勢群體的養(yǎng)老服務(wù)需求。 例如,《關(guān)于建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人補(bǔ)貼制度的通知》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的意見》等政策要求促進(jìn)社會力量廣泛參與留守老人的關(guān)愛服務(wù),解決經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年群體的養(yǎng)老服務(wù)問題。 2019 年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》指出,在滿足當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下,重點(diǎn)為經(jīng)濟(jì)困難失能老人、計(jì)劃生育特殊家庭老人提供無償或低收費(fèi)托養(yǎng)服務(wù),各地農(nóng)村敬老院逐步改善設(shè)施條件,進(jìn)一步向有需要的老人開放。 可見,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)對象群體進(jìn)一步擴(kuò)大,由原來的孤寡老人拓展為留守、孤寡、獨(dú)居、貧困、殘疾等老年弱勢群體,體現(xiàn)出“以人民為中心”的理念。

另外,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)一步加快,既有“自下而上”的機(jī)制創(chuàng)新,也有“自上而下”的機(jī)制改革。 在“自下而上”的機(jī)制創(chuàng)新方面,各地農(nóng)村自行整合基層黨組織、村委會、志愿者、留守群體、公益組織等主體,通過群眾自發(fā)、能人帶動、干部領(lǐng)導(dǎo)等方式探索出農(nóng)村幸福院、養(yǎng)老大院等各類互助養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制[15],有效地回應(yīng)了留守老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。 在“自上而下”的機(jī)制改革方面,越來越多的地方將政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制從城市延伸至農(nóng)村,為符合條件的農(nóng)村老人購買服務(wù)。 《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》等一系列政策要求深化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)“放管服”改革,全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場,進(jìn)一步推動社會力量和市場資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。 2018 年修訂的《老年人權(quán)益保障法》還取消了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可制度,進(jìn)一步簡化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)辦手續(xù),并要求地方各級人民政府對經(jīng)濟(jì)困難的老人給予養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼,以增強(qiáng)老人的養(yǎng)老服務(wù)購買能力。 在這些政策背景下,各地方政府加快農(nóng)村敬老院改革,積極探索國家與市場的公私伙伴關(guān)系(Public-Private Partnerships,PPP)。 除了公建民營、民營公助等常見機(jī)制之外,BOT、BOO、TOT 等新型機(jī)制也廣受地方政府的青睞,以實(shí)現(xiàn)政府與市場、社會在養(yǎng)老服務(wù)供給中的合作治理。 如廣東省云浮市郁南縣的敬老院改革,就實(shí)現(xiàn)了政府和社會資本的優(yōu)勢互補(bǔ),很好地滿足了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

這一時(shí)期,在“國家—社會—市場”多元供給格局的基礎(chǔ)上,不同主體在養(yǎng)老服務(wù)供給中的合作程度進(jìn)一步深化,形成類型多樣的合作治理機(jī)制,合作治理趨勢顯現(xiàn)。 此外,在“以人民為中心”的執(zhí)政理念下,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)容上已從過去的解決溫飽和維持基本生存轉(zhuǎn)變?yōu)楹w日常照顧和精神生活的多層次服務(wù),群體覆蓋面從過去的鰥寡老人擴(kuò)大到留守、孤寡、獨(dú)居、貧困、殘疾等老年弱勢群體。

二、70 年農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的變遷邏輯

70 年以來,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給變遷歷經(jīng)萌芽發(fā)育期、曲折發(fā)展期、快速推進(jìn)期、深化改革期四個(gè)階段。 雖然農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給變遷內(nèi)嵌于整個(gè)社會的轉(zhuǎn)型之中,但其是如何從一個(gè)階段演進(jìn)到另一個(gè)階段? 體現(xiàn)出何種邏輯路徑?

(一)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給變遷的階段演進(jìn)邏輯

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給變遷的四個(gè)階段經(jīng)歷三次演進(jìn),分別是萌芽發(fā)育期到曲折發(fā)展期、曲折發(fā)展期到快速推進(jìn)期以及快速推進(jìn)期到深化改革期。 每一次演進(jìn)都是由相應(yīng)的觸發(fā)事件所推動。

在萌芽發(fā)育期,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)屬于農(nóng)村集體福利事業(yè),在人民公社體制下依靠農(nóng)村集體實(shí)現(xiàn)村社自足。 但從20 世紀(jì)80 年代開始,隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,人民公社體制逐步解體,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊。 盡管農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在性質(zhì)上仍屬于農(nóng)村集體福利事業(yè),但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)難以維系養(yǎng)老服務(wù)的正常供給。 隨后,資金來源轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)統(tǒng)籌、村提留”,實(shí)際上,它主要是向農(nóng)民攤派費(fèi)用以維系各項(xiàng)福利事業(yè)的發(fā)展。 即便在20 世紀(jì)90 年代所開展的農(nóng)村敬老院社會化改革,其直接動因也是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和人民公社體制的解體所引發(fā)的籌資困難。 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給第一次演進(jìn)的觸發(fā)事件,這次演進(jìn)實(shí)質(zhì)上是由資金籌集而引發(fā)的。

20 世紀(jì)末21 世紀(jì)初,因“三農(nóng)”問題形勢嚴(yán)峻而推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給從曲折發(fā)展期進(jìn)入快速推進(jìn)期。 在農(nóng)村稅費(fèi)改革中,向農(nóng)民攤派各項(xiàng)福利事業(yè)費(fèi)用被視為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)而被取消,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的資金來源從“鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留”改為農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加,但政策執(zhí)行不到位導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)展艱難。 直到《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》在2006年作出修訂,國家開始承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的責(zé)任,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)從農(nóng)村集體福利事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲腋＠贫?也才有了后來的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃。 農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給第二次演進(jìn)的觸發(fā)事件,這次演進(jìn)同樣是由資金籌集而引發(fā)的。

從“十一五”期末開始,我國農(nóng)村人口老齡化、高齡化和空巢化形勢加劇,留守老人規(guī)模激增,由此帶來的養(yǎng)老服務(wù)需求迅速擴(kuò)大。 在“自上而下”和“自下而上”的各種供給機(jī)制創(chuàng)新下,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的對象群體不再是傳統(tǒng)的農(nóng)村鰥寡老人,而是面臨照料風(fēng)險(xiǎn)的留守、孤寡、獨(dú)居、貧困、殘疾等老年弱勢群體。 而且,服務(wù)內(nèi)容從原來的解決溫飽和維持基本生存擴(kuò)展為日間照料、醫(yī)療康復(fù)、情感關(guān)懷、文化娛樂、緊急援助、法律服務(wù)等多個(gè)項(xiàng)目的綜合服務(wù)。 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給出現(xiàn)第三次演進(jìn),從快速推進(jìn)期進(jìn)入到深化發(fā)展期。 這一次演進(jìn)的觸發(fā)事件是人口老齡化和農(nóng)村年輕勞動力遷徙流動所帶來的養(yǎng)老服務(wù)需求,是由服務(wù)需求誘導(dǎo)的。

總體上看,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給經(jīng)歷三次演進(jìn),其內(nèi)在邏輯都是觸發(fā)事件引起農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給出現(xiàn)“突變”與“穩(wěn)定”的交替,即“突變Ⅰ—穩(wěn)定Ⅰ—突變Ⅱ—穩(wěn)定Ⅱ—突變Ⅲ—穩(wěn)定Ⅲ”的演進(jìn)路徑。 其中,第一次和第二次演進(jìn)是由資金籌集主導(dǎo)的變遷,而第三次演進(jìn)則是由服務(wù)需求誘導(dǎo)的變遷。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給變遷的邏輯主線

經(jīng)過前面的階段演進(jìn)分析可以發(fā)現(xiàn),農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給變遷在70 年里沿著“供給主體—對象群體—服務(wù)類型—服務(wù)內(nèi)容—供給機(jī)制”的邏輯主線而展開。

1. 供給主體從單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w

在萌芽發(fā)育期和曲折發(fā)展期的半個(gè)多世紀(jì)里,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)都屬于農(nóng)村集體福利事業(yè),只由農(nóng)村集體負(fù)責(zé)供給。 隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)和《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的修訂,國家開始承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供養(yǎng)責(zé)任,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)也從農(nóng)村集體福利事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲腋＠贫取?在快速推進(jìn)期和深化改革期,基層黨組織、志愿者隊(duì)伍、留守群體、社會組織等主體開始自發(fā)探索農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制,加之在社會福利社會化改革的導(dǎo)向下,市場力量也越來越多地參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。 可以說,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體已從過去的農(nóng)村集體一元供給轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣摇鐣袌觥钡亩嘣┙o。

2. 對象群體從傳統(tǒng)的鰥寡老人擴(kuò)展至老年弱勢群體

從新中國成立至21 世紀(jì)初期,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的對象群體只局限于鰥寡老人,在實(shí)際操作層面就是農(nóng)村“五保”老人。 然而,在農(nóng)村青壯年外流、孝道文化衰落、城市化進(jìn)程加快等因素的疊加效應(yīng)下,農(nóng)村留守老人規(guī)模日趨擴(kuò)大,部分地方自行探索出為空巢、失能、貧困等老年弱勢群體提供養(yǎng)老服務(wù)的模式。 《關(guān)于建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人補(bǔ)貼制度的通知》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》等政策要求除了傳統(tǒng)的“五?！崩先酥?將空巢、獨(dú)居、失能、留守等老年困難群體逐步納入養(yǎng)老服務(wù)對象群體當(dāng)中。 與過去相比,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的對象群體不再局限于傳統(tǒng)的“五?！崩先?空巢、獨(dú)居、失能、貧困等老年弱勢群體開始被納入到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的對象群體中來,即農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的對象群體出現(xiàn)擴(kuò)展,覆蓋面逐步擴(kuò)大,體現(xiàn)“以人民為中心”的執(zhí)政理念。

3. 服務(wù)類型從機(jī)構(gòu)集中照料為主轉(zhuǎn)向居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)多種類型服務(wù)共同發(fā)展

新中國成立之后,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)依附五保供養(yǎng)而發(fā)展起來。 在人民公社體制確立后,它以農(nóng)村敬老院的集中照料為主。 直到21 世紀(jì),居家養(yǎng)老服務(wù)作為一種新型養(yǎng)老服務(wù)而出現(xiàn),并從城市逐步延伸至農(nóng)村。 隨著農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心和老年活動設(shè)施的建設(shè)與完善,農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的空白被逐漸彌補(bǔ)起來,加上原有的農(nóng)村敬老院,農(nóng)村地區(qū)有著居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等多種類型的養(yǎng)老服務(wù)。 “居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系在農(nóng)村地區(qū)逐漸健全起來。 可以說,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)類型從過去的機(jī)構(gòu)集中照料為主,向居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)多種類型服務(wù)共同發(fā)展轉(zhuǎn)變。

4. 服務(wù)內(nèi)容從維持基本生存升級到滿足多層次需要

自1949 年至20 世紀(jì)末,限于當(dāng)時(shí)不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)條件,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)容上主要偏重于解決老人的溫飽和基本生存問題,集中在生活救助層面,用于保障農(nóng)村老人的基本生活。 隨著農(nóng)村各類互助養(yǎng)老和政府購買養(yǎng)老服務(wù)的推行,越來越多的老年弱勢群體可以獲得生活照料、日常陪伴、文體娛樂、醫(yī)療護(hù)理、情感關(guān)愛等服務(wù)內(nèi)容。 而且,“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)霞光計(jì)劃”等項(xiàng)目直接促進(jìn)了農(nóng)村敬老院、老年活動場所的硬件設(shè)施建設(shè),為豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容提供物質(zhì)基礎(chǔ)。 總體上看,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)已不再停留在基本生存、生活救助等低層次內(nèi)容,逐漸從單一的生活救助上升到滿足日間照料、醫(yī)療康復(fù)、情感關(guān)懷、文化娛樂、緊急援助、法律服務(wù)等多層次需要的綜合服務(wù),特別是在新時(shí)代背景下,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)逐步滿足農(nóng)村老人的美好生活需要。

5. 供給機(jī)制從單一的村社自足走向多樣化合作治理

在萌芽發(fā)育期,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)依靠村社自足的機(jī)制完成供給。 到了曲折發(fā)展期,因?yàn)榛I資問題,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在村社自足的基礎(chǔ)上開展社會化改革的探索,形成一定的社會化供給機(jī)制。 在快速推進(jìn)期,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)開始形成“國家—社會—市場”多元供給格局,而供給機(jī)制在深化改革期愈發(fā)多樣化,既有“自上而下”的供給機(jī)制改革,又有“自下而上”的供給機(jī)制創(chuàng)新。 “自上而下”的供給機(jī)制改革主要體現(xiàn)在社會福利社會化改革當(dāng)中,國家注重引導(dǎo)社會力量和市場資本參與養(yǎng)老服務(wù)供給。 自《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機(jī)構(gòu)的意見》《民政部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》等一系列政策實(shí)施后,公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)等多種機(jī)制被應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)的合作治理。 “自下而上”的供給機(jī)制創(chuàng)新主要體現(xiàn)在各種主體之間的合作治理,如各地方的公益組織、志愿性力量、留守群體通過互助養(yǎng)老、抱團(tuán)養(yǎng)老等機(jī)制實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的合作治理。 可以說,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在供給機(jī)制上從單一的村社自足走向“國家—社會—市場”的合作治理。

綜上所述,可以將新中國成立70 年來農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的變遷邏輯歸納如表1 所示。

表1 新中國成立70 年來農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的變遷邏輯

三、新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的反思與展望

黨的十九大指出,中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。 在新時(shí)代之下,我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)同樣存在發(fā)展不平衡不充分的難題,在充分肯定成績的同時(shí),還要理性反思當(dāng)前面臨的困難與挑戰(zhàn),展望今后的改革重點(diǎn)。

(一)當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的反思

1. 服務(wù)供給總量不足

雖然農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)獲得很大程度的發(fā)展,但與龐大的老齡人口及其服務(wù)需求相比,服務(wù)供給總量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。 長期以來,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)因歷史欠賬較多,當(dāng)前還面臨財(cái)政投入不足、民間資本投資少等突出問題。 而且,養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在“重城市輕農(nóng)村”的傾向,有研究顯示,城市社區(qū)養(yǎng)老院的覆蓋率為21.22%,而農(nóng)村僅為10.33%;城市社區(qū)老年活動室覆蓋率為80.58%,農(nóng)村僅為39.13%;而在托老所/老年日間照料中心方面,農(nóng)村與城市相差高達(dá)4.66 倍[16]。 截至2017 年底,社區(qū)服務(wù)中心在城市有1.5 萬個(gè),農(nóng)村只有1 萬個(gè),城市社區(qū)服務(wù)中心(站)覆蓋率達(dá)到78.6%,而農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心(站)覆蓋率僅為15.3%①《2017 年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,民政部網(wǎng)站,http：/ /www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf。,考慮到農(nóng)村老齡人口規(guī)模更大,人均水平其實(shí)更低。農(nóng)村已建成的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還存在日常生活設(shè)施簡陋,醫(yī)療、文化、娛樂配套輔助設(shè)施缺乏等諸多問題[17]。 盡管部分地方探索出集中居住、養(yǎng)老大院、志愿者服務(wù)等服務(wù)供給方式,但也處于零星化、碎片化供給狀態(tài),與農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求相比,顯得杯水車薪。 城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)供給差距懸殊,養(yǎng)老服務(wù)的城鄉(xiāng)二元特征明顯,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給整體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。 因此,加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給總量、推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)均等化是我國當(dāng)前和未來一段時(shí)期內(nèi)亟待破解的重大問題。

2. 補(bǔ)缺型模式的局限性

盡管從21 世紀(jì)開始,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的對象群體逐步擴(kuò)展,但從總體上看,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)仍集中在老年弱勢群體,具有高度的選擇性,屬于兜底保障,帶有濃厚的救助色彩。 至今為止,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給仍未脫離補(bǔ)缺型模式,即國家干預(yù)的重點(diǎn)放在問題家庭與失去家庭依托的老年弱勢群體上面。 在人口老齡化加速、生育率持續(xù)走低、農(nóng)村人口流遷加劇和生活方式劇變等眾多因素的疊加效應(yīng)下,當(dāng)前的政策安排不僅缺少對非問題家庭普遍而多樣的支持,還在一定程度上忽略了家庭脆弱性增強(qiáng)的事實(shí)[18],擁有家庭的人難以甚至基本上得不到政策的直接支持[19]。 大多數(shù)農(nóng)村留守老人的成年子女常年不在身邊,但因其有法定的贍養(yǎng)人而難以被納入到當(dāng)前政策規(guī)定的救助群體,無法獲得來自國家的養(yǎng)老服務(wù)供給與支持。 絕大多數(shù)的農(nóng)村普通老人游離于養(yǎng)老服務(wù)體系的邊緣,其養(yǎng)老服務(wù)長期處于缺乏的狀態(tài),從而造成“照顧赤字”[20]現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)普遍而長期的存在。

3. 供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)除了供給總量不足之外,還存在突出的供需結(jié)構(gòu)性矛盾。 一是不同層次服務(wù)的結(jié)構(gòu)性矛盾。 雖然“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系在我國城市地區(qū)逐漸健全,但其在農(nóng)村地區(qū)還未完全建立起來。 研究已表明,農(nóng)村老人偏向于居家養(yǎng)老而非機(jī)構(gòu)養(yǎng)老[21]。 然而,當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給偏重于發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu),且以普通床位為主,缺乏針對高齡、失能老人長期照護(hù)需求的護(hù)理型床位,由此造成明顯的空床現(xiàn)象,而農(nóng)村老人的居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求卻得不到滿足。 即居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等不同層次的養(yǎng)老服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)存在結(jié)構(gòu)性矛盾。 二是不同服務(wù)內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性矛盾。 盡管農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容項(xiàng)目有所豐富,但醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等服務(wù)依然供給不足。 目前,除了東部沿海的少數(shù)農(nóng)村地區(qū),我國大部分地區(qū)尤其是中西部的農(nóng)村地區(qū)基本還停留在簡單的生活料理層面,尚未形成涵蓋日間照料、康復(fù)護(hù)理、助餐助行、文化娛樂、精神慰藉等內(nèi)容的綜合服務(wù)。 特別是農(nóng)村留守老人的規(guī)模不斷擴(kuò)大,其心理和精神問題尤為突出,由此引發(fā)的老人自殺、家庭倫理等問題已受到學(xué)者和媒體的關(guān)注①農(nóng)村老人自殺的媒體報(bào)道可參見“一農(nóng)村老人自殺的平靜與慘烈”,搜狐網(wǎng),http：/ /www. sohu. com/a/220069097_401596。 相關(guān)研究可參見武漢大學(xué)劉燕舞博士發(fā)表的農(nóng)村老人自殺研究論文。。

4. 服務(wù)質(zhì)量明顯偏低

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給相對弱勢,這不僅體現(xiàn)在硬件設(shè)施建設(shè)上,更體現(xiàn)在服務(wù)質(zhì)量上。 隨著農(nóng)村居民收入的持續(xù)增長和社會保障制度的健全,農(nóng)村老人對美好生活有新的期待,因此,養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量至關(guān)重要。 《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》等系列政策雖已實(shí)施,但當(dāng)前的政策比較重視養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般化的物質(zhì)建設(shè),忽視了服務(wù)質(zhì)量的提升。 而且,農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位建設(shè)主要集中在難度較低的一般性養(yǎng)老床位,而不是市場需求較大的護(hù)理型養(yǎng)老床位,加之管理粗放,難以談得上護(hù)理質(zhì)量。 農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍缺乏高級護(hù)理人員。 護(hù)理人員以4 050 人員為主,專業(yè)化水平和整體素質(zhì)偏低,他們往往因缺乏專業(yè)技能而只能提供簡單的日常照料服務(wù),難以提供心理疏導(dǎo)、情感慰藉等個(gè)性化服務(wù)。 與此同時(shí),農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施投入不足且居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展滯后,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)遑論服務(wù)質(zhì)量。 而農(nóng)村內(nèi)部的志愿性服務(wù)以及互助養(yǎng)老機(jī)制,因其志愿性、自發(fā)性和互助性等特點(diǎn),服務(wù)主要停留在日常照料,難言服務(wù)質(zhì)量。 即使部分志愿者或社會組織人員掌握一定的專業(yè)技巧,也難以從源頭上提升服務(wù)質(zhì)量。 總體上看,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給缺乏專業(yè)人才、體制機(jī)制的保障,服務(wù)質(zhì)量難以在短期內(nèi)獲得顯著提升。

(二)新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的展望

1. 建立健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)投入機(jī)制,擴(kuò)大服務(wù)供給總量

一是建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。 農(nóng)村地區(qū)雖然涌現(xiàn)互助養(yǎng)老、農(nóng)村幸福院、抱團(tuán)養(yǎng)老等模式,但這些模式本質(zhì)上只是單純地依靠農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的志愿性力量,其本身甚至存在難以持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。 不能因?yàn)檫@些養(yǎng)老服務(wù)模式的存在就可以減少政府的責(zé)任,相反,國家應(yīng)該對其給予政策和資金上的扶持。 在財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、養(yǎng)老服務(wù)事權(quán)相適應(yīng)的基礎(chǔ)上,明確中央和地方各級政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的財(cái)政責(zé)任,支持各類養(yǎng)老服務(wù)供給模式的持續(xù)發(fā)展。 建立基本養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,加大中央財(cái)政對中西部地區(qū)建設(shè)農(nóng)村老人活動室、社區(qū)服務(wù)中心(站)等場所的轉(zhuǎn)移支付力度,支持中西部農(nóng)村地區(qū)建設(shè)各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

二是探索全面將政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度延伸至農(nóng)村地區(qū)。 政府購買養(yǎng)老服務(wù)已在各城市地區(qū)普遍實(shí)施,但該制度在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋率還不高。 從公民權(quán)利的角度看,養(yǎng)老服務(wù)作為基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容,每一位老人都有均等地享受基本養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利。 養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該轉(zhuǎn)變“重城市輕農(nóng)村”的觀念,堅(jiān)持城市包容鄉(xiāng)村的理念,統(tǒng)籌推進(jìn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)在城鄉(xiāng)地區(qū)的全覆蓋。 東部沿海地區(qū)力爭在2 ～3 年內(nèi)全面將政府購買養(yǎng)老服務(wù)延伸至農(nóng)村地區(qū),中西部地區(qū)計(jì)劃在3 ～5 年內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的全覆蓋。

三是運(yùn)用PPP 機(jī)制吸引社會力量和市場資本參與養(yǎng)老服務(wù)供給。 基于福利多元主義的思路,落實(shí)土地、融資、稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、人才培養(yǎng)等政策,運(yùn)用PPP 機(jī)制撬動民間資本和社會力量,深化國家、社會組織、志愿力量、市場等多元主體的合作治理,發(fā)展各類“政府扶得起、村里辦得起、農(nóng)民用得上、能持續(xù)發(fā)展”的養(yǎng)老服務(wù)模式,擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給總量。

2. 逐步將服務(wù)擴(kuò)展至全體農(nóng)村老人,提供適度普惠型養(yǎng)老服務(wù)

我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給依然沒有擺脫補(bǔ)缺型模式的窠臼,養(yǎng)老服務(wù)主要保障老年弱勢群體,普通老人難以獲得基本的社會養(yǎng)老服務(wù)。 在新時(shí)代,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給應(yīng)秉持“以人民為中心”的理念,需要在發(fā)展導(dǎo)向上實(shí)現(xiàn)整體轉(zhuǎn)型,即需要把服務(wù)群體由重點(diǎn)保障對象逐漸擴(kuò)展到全體老人,逐步從針對特殊困難老人的補(bǔ)缺型服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛩欣先说倪m度普惠型服務(wù)。 鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先行先試,率先將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)對象擴(kuò)展到全體老人,提供適度普惠型養(yǎng)老服務(wù),為今后我國全面實(shí)現(xiàn)適度普惠型養(yǎng)老服務(wù)供給提供經(jīng)驗(yàn)。

3. 推進(jìn)供給側(cè)改革,優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)

針對當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需的結(jié)構(gòu)性矛盾,應(yīng)建立以滿足老人需要為中心的方針,加快養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革,推動養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不斷地優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。

一是在服務(wù)類型結(jié)構(gòu)上,優(yōu)化居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三類服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)。 基于農(nóng)村老人的需求調(diào)查,從偏重發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老向優(yōu)先發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變,滿足農(nóng)村老人對美好生活的需要。 二是在養(yǎng)老床位結(jié)構(gòu)上,加大護(hù)理型床位建設(shè)力度。 既要滿足普通老人的一般需求,更要滿足高齡、失能等群體的護(hù)理需求,突出護(hù)理型床位的建設(shè),并適當(dāng)推動已有的普通養(yǎng)老床位轉(zhuǎn)化為護(hù)理型養(yǎng)老床位。 推進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立簽約服務(wù)關(guān)系,促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。 三是在服務(wù)內(nèi)容結(jié)構(gòu)上,應(yīng)在目前一般性的生活照料、家政服務(wù)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步突出醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、助餐助行、應(yīng)急服務(wù)、心理疏導(dǎo)等服務(wù)內(nèi)容。 借助“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù),進(jìn)一步整合農(nóng)村集體、社會組織、志愿性力量、留守群體、企業(yè)等主體,鏈接更多的資金、技術(shù)、人力等資源融入到當(dāng)前的服務(wù)供給機(jī)制當(dāng)中,更好地滿足農(nóng)村老人的服務(wù)需求。

4. 加強(qiáng)質(zhì)量保障建設(shè),提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

由于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)總體發(fā)展滯后,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平亟待提高,重點(diǎn)要從設(shè)施、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、人員等方面推動養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)提升,逐步實(shí)現(xiàn)從老有所養(yǎng)向老有頤養(yǎng)的轉(zhuǎn)變。

一是升級改造養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施。 積極發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用,充分調(diào)動社會資源,運(yùn)用各類PPP 機(jī)制,對農(nóng)村敬老院開展改造提升工程,改造升級照護(hù)型床位,開辟失能老人照護(hù)單元,為提升服務(wù)質(zhì)量提供物質(zhì)保障。 二是加快制定養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。 目前,北京、上海等多個(gè)省市已制定老齡服務(wù)業(yè)的地方標(biāo)準(zhǔn),但國家層面統(tǒng)一的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)仍發(fā)展滯后,不利于養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的統(tǒng)一監(jiān)管。 應(yīng)明確養(yǎng)老服務(wù)的分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑、設(shè)立原則、實(shí)施途徑等內(nèi)容,加快制定適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。 三是加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍建設(shè)。 強(qiáng)化各類機(jī)構(gòu)養(yǎng)老護(hù)理人員的技能培訓(xùn),使其掌握養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),提升高級別養(yǎng)老護(hù)理人員的持證比例。 同時(shí),在養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍中配備社會工作者、營養(yǎng)師、心理咨詢師、康復(fù)師等專業(yè)人員,提升養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍的專業(yè)性。