陸繼霞 汪東升 吳麗娟

自由流動和遷移是任何國家與民族的人口應(yīng)該享有的基本權(quán)利。 然而,何時從何地遷移或流動到另一個地方,除了遷移或流動的家庭/個人的選擇因素以外,不可避免地會受到相關(guān)國家或地區(qū)的人口遷移和流動的政策、制度、經(jīng)濟發(fā)展水平等宏觀因素的影響。 這一點在中國也不例外。 回顧和梳理人口遷移和流動政策,對我們更好地理解中國社會的人口變遷、社會結(jié)構(gòu)變遷具有重要意義。

由于戶籍制度的存在,中國出現(xiàn)了人口遷移和人口流動,遷移人口和流動人口這兩對概念的劃分,而國際上一般只有“人口遷移”“遷移人口”概念[1]。 其中按照國家法律規(guī)定實現(xiàn)了居住地合法轉(zhuǎn)移的人口被稱作遷移人口,人口是一種戶口遷移,屬于一個法定的概念[2],這種戶口遷移是與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的,反映的是計劃經(jīng)濟體系下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動力配置的需求。 與這種計劃控制內(nèi)的遷移相對應(yīng)的便是人口流動,人口流動不涉及戶口的移動[3]。 但是隨著改革開放后計劃經(jīng)濟體制的解體,這兩種概念出現(xiàn)了交叉。 農(nóng)民工出于經(jīng)濟原因進城務(wù)工則逐漸成為人口流動的主流,而這部分流動人口的行為特征與遷移無本質(zhì)區(qū)別[4]。 但是,相對于人口遷移有著明確的戶口變動作為標(biāo)志,人口流動則是一個模糊的動態(tài)概念,除了流動人口的常住戶口不變之外,還需要一個遷移的時間和空間標(biāo)準(zhǔn)。 歷次的人口普查將流動人口的范圍從“跨縣”“一年以上”變?yōu)椤翱玎l(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)”“半年以上”,同時進一步從中排除“市內(nèi)人戶分離”的人口,從而確定了流動人口的三種類型：縣(市)內(nèi)流動人口,省內(nèi)跨縣(市)流動人口,跨省流動人口[4]75。

新中國成立后,原有國民政府的戶口登記辦法被廢除,繼而按照先城市后農(nóng)村的順序建立起新中國的戶籍制度。 這種城鄉(xiāng)分割的戶籍制度與隨后的城市福利保障制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度一同形塑和強化了中國的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)[5]。 這種二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)差距的擴大同時也催生了農(nóng)村居民向城市流動的意愿。 在計劃經(jīng)濟時期,這種遷移沖擊了政府所確立的優(yōu)先發(fā)展城市和重工業(yè)的策略,同時,由于城市自身承載能力的有限性,最終使得這一時期形成了對于人口流動的嚴(yán)格控制,同時出現(xiàn)了兩次政策主導(dǎo)下的人口逆向遷移的運動。 改革開放后,對于人口流動的控制逐漸放開,農(nóng)村向城市流動的人口大量增加,由此產(chǎn)生的對于城市基礎(chǔ)設(shè)施的巨大壓力使得政府在1990 年代采取了一系列的管制措施,限制人口的盲目流動[6]。 進入21 世紀(jì),隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和戶籍制度改革的逐漸深入,農(nóng)民工向城市流動的結(jié)構(gòu)性障礙也逐步消除,農(nóng)民工流動走向了共享發(fā)展的“公平流動”[7]。

一、人口自由遷徙與政府有計劃遷移并存：1949—1958 年

新中國成立初期,國家建立戶籍制度的目的在于通過對人口進行管理而重新建立社會秩序。1950 年,《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法(草案)》和《城市戶口管理暫行規(guī)定》的出臺,是中國戶籍管理制度的起點,其目的便是“搞好社會治安,保障安全”,并建立城市公共秩序,恢復(fù)城市經(jīng)濟建設(shè)[8]。 隨后,1951 年7 月,公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》,確定由公安部門執(zhí)行人口出生、死亡、遷出、遷入、社會變動等戶口管理工作[9]。 這一系列政策實際上是在城市初步建立了全國統(tǒng)一的戶口管理制度。 農(nóng)村戶口登記制度的建立則晚于城市地區(qū)。 1953 年4 月,國務(wù)院發(fā)布了《為準(zhǔn)備普選進行全國人口調(diào)查登記的指示》和《全國人口調(diào)查登記辦法》,這是中國在農(nóng)村建立戶口登記制度的開始。 其目的是為了摸清全國準(zhǔn)確的人口數(shù)字以及做好各級人民代表大會的選舉工作[10]。 1955 年6 月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》,其目的是掌握全國的人口數(shù)據(jù)及其變化情況,從而服務(wù)于國家的計劃經(jīng)濟體制。 這標(biāo)志著全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度的建立,戶籍管理制度進入了一個新的階段[11]。

盡管新中國成立初期,一系列對城市和鄉(xiāng)村人口進行管理的政策不斷出臺,但具體而言,1949—1957 年間,人們?nèi)匀豢梢宰园l(fā)進行遷移。 與此同時,國家也開展了一些有計劃的人口遷移,可以說,這個階段是國家計劃性地進行人口遷移與人們自發(fā)遷移相并存的一個時期。 一方面,盡管戶籍制度管理已經(jīng)被納入國家第一個五年計劃(1953—1957 年),但在“一五”計劃期間并未嚴(yán)格執(zhí)行這一制度,1954 年的憲法中仍然規(guī)定公民享有居住和遷徙的自由。 城市職工的人數(shù)從1952年的1 603 萬增加到1957 年底的3 101 萬人[1]23。 另一方面,國家在實施“一五”計劃過程中,有計劃地組織了不同地區(qū)間人口的遷移,東三省由于原有的工業(yè)基礎(chǔ)以及地理上靠近蘇聯(lián)的原因,成為了當(dāng)時主要的人口遷移目的地,在“一五”計劃期間,吉林、遼寧和黑龍江三省累計凈流入人口為243.1 萬人[12]。 可以說,這一時期是新中國成立后戶口遷移最頻繁的時期。

然而,出于發(fā)展經(jīng)濟的需求,政府確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的道路并基于這一戰(zhàn)略選擇制定了一系列派生的制度。 由于國內(nèi)外客觀條件的限制,在沒有外來資本的條件下,發(fā)展工業(yè)只能選擇從農(nóng)業(yè)中獲取剩余,通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”來為重工業(yè)的發(fā)展積累資金。 因而需要維持一個較低的農(nóng)產(chǎn)品價格和一個較高的工業(yè)制成品價格,同時,還需要一個較低的工資水平,從而實現(xiàn)工業(yè)部門資金的積累。 對農(nóng)產(chǎn)品價格的控制通過統(tǒng)購統(tǒng)銷政策實現(xiàn),而工人的低工資則通過政府財政提供的福利政策維持。 1955 年8 月,國務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》和《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》,規(guī)定了國家按照糧食統(tǒng)購價格向農(nóng)戶統(tǒng)購其余糧,而當(dāng)農(nóng)戶需要購買糧食時則需要按糧食統(tǒng)銷價格進行。 同時期,城鎮(zhèn)人口的糧食供應(yīng)則憑城鎮(zhèn)戶口按人定量供應(yīng)。 由此,戶口和糧食的供應(yīng)相掛鉤,農(nóng)民需要依靠自身獲得口糧,而城鎮(zhèn)職工的糧食則由政府供應(yīng)。

城鎮(zhèn)較好福利水平的現(xiàn)實無疑讓大量農(nóng)民產(chǎn)生了向城市遷移的意愿,但由于重工業(yè)吸收勞動力的能力和政府財政能夠支撐的城市工人數(shù)量的有限性,因此國家需要將農(nóng)民留在土地上。1953—1957 年,國務(wù)院多次發(fā)布關(guān)于防止農(nóng)民盲目流入城市的指示,其中1955 年11 月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》,由此按照農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口對中國人口進行了劃分管理,而初步形成了城鄉(xiāng)二元的戶口管理制度。 1958 年1 月,《中華人民共和國戶口登記條例》正式頒布。 其中正式確立了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度。 這一條例首次以法規(guī)形式限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn),限制農(nóng)民進城的二元戶籍制度至此以立法形式正式確定下來[13]。 戶口登記條例出臺后,政府還先后制定了一系列輔助性的行政措施,包括城市人口“定量商品糧供給制度”“勞動就業(yè)制度”“醫(yī)療保健制度”[14],等等。 1958 年9 月,中央出臺了《關(guān)于精簡和減少城鎮(zhèn)人口工作中幾個問題的通知》,指出要嚴(yán)格控制農(nóng)村縣鎮(zhèn)遷往大中城市的人口。 這一系列政策的出臺,實際上標(biāo)志著人口遷移進入了嚴(yán)格控制的階段。

但是,這種控制農(nóng)村人口遷移的制度卻受到了“大躍進”運動的沖擊。 為了完成生產(chǎn)任務(wù),各城鎮(zhèn)單位開始爭搶農(nóng)村勞動力,同時,由于勞動力管理權(quán)的下放,地方招工無需再經(jīng)由中央審批,于是城鎮(zhèn)職工人數(shù)從1958 年開始快速增加。 僅1958 年,全國職工人數(shù)就增長了85%,全民所有制單位職工猛增至4 532 萬人[15],城鎮(zhèn)人口由1957 年的9 949 萬猛增到1960 年的1.3 億多人,3 年增加的3 124 萬人口中,2 000 萬來自農(nóng)村[16]。 迅速增加的城鎮(zhèn)人口一方面加大了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和就業(yè)的壓力,另一方面也帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門勞動力的嚴(yán)重不足,產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食供應(yīng)的危機。

二、嚴(yán)格控制自由遷移與政府主導(dǎo)的城市人口下放：1959—1983 年

為了克服上述危機,中央在20 世紀(jì)60 年代初期開始開展精簡下放運動。 1959 年1 月,中央發(fā)布《關(guān)于立即停止招收新職工和固定臨時工的通知》,規(guī)定各省市自治區(qū)的招工計劃需報批中央并待其批準(zhǔn)后才能實施。 這一通知的實質(zhì)是又收回了下放給地方的勞動力管理權(quán)限[17]。 在限制了地方城鎮(zhèn)人口的繼續(xù)膨脹后,1961 年,中共中央又發(fā)布了《關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧銷量的九條辦法》,進一步對已有的城鎮(zhèn)人口進行精簡。 該《辦法》規(guī)定,三年內(nèi)城鎮(zhèn)人口必須要減少2 000 萬以上,其中1961 年至少要減少1 000 萬。 從此,中國開始了由行政命令支配的第一次反城市化運動[8]125。 此后,精簡下放工作全面展開,1961 年實際減少職工870 萬、城鎮(zhèn)人口1 000 萬,到1962 年上半年,全國共下放城鎮(zhèn)人口2 600 多萬,其中約有1 000 多萬為新近流入城市的農(nóng)村人口[18]。 其中職工2 000 多萬,干部100 多萬。 1963 年6 月,全國繼續(xù)減少職工160 萬、城鎮(zhèn)人口800 萬的任務(wù)基本完成,同年7 月,中央批轉(zhuǎn)的《關(guān)于精減任務(wù)完成情況和結(jié)束精減工作意見的報告》的發(fā)布,標(biāo)志著全國性精減工作基本結(jié)束[17]25。

大躍進和精簡下放運動時期的人口遷移數(shù)量龐大,1960 年,人口遷移的數(shù)量達到6 515 萬人[19],但大部分屬于無效的往返流動。 1957—1961 年,有2 604 萬人遷入城鎮(zhèn),城鎮(zhèn)人口比重由1957 年的15.4%快速上升至1960 年的19.8%[20],而在1961—1963 年,則有2 117 萬人遷出城鎮(zhèn),這部分遷移基本屬于省內(nèi)遷移[19]77。 即原本在大躍進被招工進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民在精簡下放的運動中重新被下放回農(nóng)村。 此外,這一時期還存在出于經(jīng)濟和國防建設(shè)目的的移民,如在1958—1959 年,大型水庫移民達到349.1 萬人,新疆建設(shè)兵團人數(shù)也從1956 年的29.8 萬人增加到1962 年的86.2萬人,1959 年新疆年凈遷入人口達到51.12 萬人[21]。 除了遷移人口外,在困難時期,還有大規(guī)模的人口外出逃荒的現(xiàn)象,1957—1963 年間,中國有1 000 萬人次以上的農(nóng)民成為流動人口,在人口流動高峰期的1960 年,全國約有600 萬的流動人口[22]。

綜上,從1958—1983 年,中央對于城鄉(xiāng)之間人口的遷移始終施行嚴(yán)格限制的政策,個體層面的自由遷移基本被限制,政府政策成為主導(dǎo)人口遷移的主要力量。 1962 年12 月,公安部頒布《關(guān)于加強戶口管理工作的意見》,指出要嚴(yán)格控制農(nóng)村遷往城市的人口,但對城市遷往農(nóng)村和同一級別的城市之間的遷移(除由中小城市遷往大城市的),則一律準(zhǔn)許落戶。 該《意見》中還專門強調(diào)了,要對遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等大城市的人口實行特別控制。 1964 年8 月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于戶口遷移政策規(guī)定》,進一步對農(nóng)村人口向城市遷移進行嚴(yán)格的控制。 該《規(guī)定》由此封堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門,這同時也標(biāo)志著新中國戶口遷移制度的最后確立,1975 年,憲法中也正式取消了公民遷徙自由的條款[15]25。 1977 年12 月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》,并指出要嚴(yán)格控制由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口,以及從其他城市遷往北京、天津、上海三市的人口遷移活動。 這一規(guī)定首次提出了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的概念,從此,隔斷城市間、城鄉(xiāng)間自由遷移的中國特色的戶籍管理制度完全形成[23]。 此后,公安部進一步規(guī)定了每年批準(zhǔn)從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口職工家屬人數(shù),不得超過非農(nóng)業(yè)人口數(shù)的1.5‰[5]25。 上述政策基本勾勒出這一時期國家所鼓勵的人口遷移方向,即鼓勵從大城市向中小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的由高到低的垂直流動和水平流動,而控制與之相反的由低到高的人口流動方向。 其實質(zhì)上是形成了一種缺乏雙向流動機制的戶籍管理制度[24]。

在這種嚴(yán)格控制人口遷移等政策的規(guī)定下,知識青年上山下鄉(xiāng)運動基本構(gòu)成了20 世紀(jì)60—70 年代城市向農(nóng)村人口遷移的主體。 將城市青年下放到農(nóng)村始于1955 年,當(dāng)年毛澤東提出,“農(nóng)村是一個廣闊的天地,在那里是可以大有作為的”。 這一時期的上山下鄉(xiāng)運動主要受到經(jīng)濟因素的驅(qū)動,“升學(xué)難”是直接原因,而城市“就業(yè)難”則是根本原因[25]。 1955—1961 年,下放的人數(shù)累計不到20 萬人[26]。 此后,受到政府精簡城市人口需求的影響,1962—1966 年,共有約129.3 萬人被下放[25]155。 文革開始后,這一運動被暫時中斷,直到1968 年,毛澤東發(fā)出了“知識青年到農(nóng)村去,接受貧下中農(nóng)再教育,很有必要”的號召,此后,該運動再次恢復(fù)實行,但其規(guī)模更大,其性質(zhì)也由經(jīng)濟動因基礎(chǔ)上的意識形態(tài)動員轉(zhuǎn)換為以意識形態(tài)為目標(biāo)的政治動員[27]。 此后直到1980 年,約有1 700 萬知青被下放到農(nóng)村[25]155。

此外,同一時期,農(nóng)村向城市的遷移主要通過招工、招生、征兵等途徑進行,1962 年以來下鄉(xiāng)的1 700 余萬人中約有1 000 萬通過這些途徑又調(diào)離農(nóng)村回到城市,這一時期返回或新進入城市的人口總計達2 000 余萬人[18]174。

三、控制人口遷移政策松動與人口流動管制：1984—1991 年

國家對農(nóng)村人口向城市遷移的嚴(yán)格限制在1984 年開始松動,同年10 月,中共中央國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》,其中規(guī)定在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬可以辦理常住戶口并發(fā)給《自理口糧戶口簿》①國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知.2016 10 20/2019 07 15.http：/ /www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/20/content-5122291.htm。。 隨后,1985 年7 月,公安部又出臺了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的規(guī)定》,該《規(guī)定》要求,擬在城市和集鎮(zhèn)暫住時間超過三個月的十六周歲以上的人需要申領(lǐng)暫住證,這使得農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)中長期居住具有了一定的合法性。

隨著人口遷移相關(guān)政策限制的放開,以及同時期城市經(jīng)濟體系改革帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展,從1984 年開始,農(nóng)村人口開始大量流入中小城鎮(zhèn)打工獲取收入,由于這一過程中戶籍制度依然存在,從而形成了具有中國特色的“農(nóng)民工”這一特殊群體。 換句話說,這些農(nóng)村人口雖然人在城鎮(zhèn)地區(qū)從事非農(nóng)生產(chǎn)活動,但其身份按照戶籍管理制度而言仍然是農(nóng)民。 這些農(nóng)民工群體的存在,形成了其年輕時候外出打工掙錢,年齡大了以后回家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)、務(wù)工或經(jīng)商的特殊生命周期[28]。 在這個過程中大量的人口從農(nóng)村流動到城鎮(zhèn)地區(qū)并沒有帶來其戶口的遷移。 這一時期,全國的流動人口數(shù)量從1980 年代初的不足200 萬人[29]驟增到1987 年的2 479 萬人[30]。 但這一時期的人口流動主要發(fā)生在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū),包括黑龍江、河南、山東、江蘇和安徽等地。 當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口主要是進入當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè),而城市由于其自身沉重的就業(yè)壓力,并沒有向農(nóng)民開放。 簡言之,這一時期的農(nóng)民工主要是通過經(jīng)營家庭副業(yè)和進入當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的方式實現(xiàn)就地就近轉(zhuǎn)移[31],呈現(xiàn)的是“離土不離鄉(xiāng)”的人口流動特點。

此后,隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展,流動人口的數(shù)量進一步增加,且其主要流向是北京、上海、廣東及東南沿海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)[32]。 1989 年,南下珠三角尋求就業(yè)機會的農(nóng)民工形成了第一次民工潮。 次年,流動人口的數(shù)量達到3 750 萬人[29]31。 為了應(yīng)對快速增加的農(nóng)民工給當(dāng)?shù)爻鞘袔淼臉O大壓力,政府在1989 年開始,重新對流動人口進行管制。 1989 年3 月,國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》,同年4 月,公安部、民政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步做好控制民工盲目外流的通知》,要求各地人民政府要堅決貫徹國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格控制民工盲目外出的緊急通知精神并采取有效措施嚴(yán)格控制當(dāng)?shù)孛窆っつ客獬觥?1990 年4 月,國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于做好勞動就業(yè)工作的通知》,提出要建立臨時務(wù)工許可證和就業(yè)登記制度,對農(nóng)村進城務(wù)工實行嚴(yán)格管理并清退計劃外用工。 1991 年2 月,國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于勸阻民工盲目去廣東的通知》;1991 年7 月,國務(wù)院發(fā)布《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》,規(guī)定企業(yè)必須在國家下達的勞動工資計劃之內(nèi)招用農(nóng)民工。 這一系列的政策重新回歸到了計劃經(jīng)濟時期對“盲流”的控制,重新收緊了1980 年代初開始松動的對人口流動的限制。 從1988—1991 年,約有1 000 多萬農(nóng)民工被壓縮回農(nóng)村[33]。

四、從人口流動管制向引導(dǎo)人口流動轉(zhuǎn)變：1992—1999 年

1992 年,鄧小平視察南方談話和中共十四大的召開,標(biāo)志著中國開始建立社會主義市場經(jīng)濟體制,并由此推動城市經(jīng)濟體制改革的進一步開展。 城市對農(nóng)村勞動力的拉力開始真正大規(guī)模地顯示出來[34]。 政府對人口自由流動的認(rèn)識也逐漸由管制轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭詈鸵龑?dǎo),農(nóng)村剩余勞動力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和地區(qū)內(nèi)自由流動[35]。 這段時期,國家對人口流動的政策開始出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)折點。1994 年11 月,勞動部發(fā)布了《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》,旨在加強農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動就業(yè)的管理,規(guī)范用人單位用人、農(nóng)村勞動者就業(yè)和各類服務(wù)組織從事有關(guān)服務(wù)活動的行為,引導(dǎo)農(nóng)村勞動力跨地區(qū)有序地進行流動。 1995 年9 月,中央發(fā)布了《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強流動人口管理工作的意見》,其中確立了“因勢利導(dǎo),宏觀控制,加強管理,興利除弊”作為管理農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)思想,同時,從促進農(nóng)村剩余勞動力就地就近轉(zhuǎn)移、加強對農(nóng)村剩余勞動力跨地區(qū)流動就業(yè)的調(diào)控和管理、實行統(tǒng)一的流動人口就業(yè)證和暫住證制度、整頓勞動力市場、改進和加強收容遣送工作等方面完善流動人口的管理政策。

在強大的經(jīng)濟驅(qū)動力下,農(nóng)民工進城務(wù)工的人數(shù)快速增長,1989—1995 年,流動人口數(shù)量增長年均保持在10% 以上[32]454,到1995 年全國流動人口已經(jīng)達到7 073 萬人,占全國總?cè)丝诘?.86%[29]31。 此后在2000 年第五次全國人口普查時,全國的流動人口數(shù)量已經(jīng)達到1.21 億[36],其中,離土離鄉(xiāng)進入城鎮(zhèn)在第二、第三產(chǎn)業(yè)單位就業(yè)的農(nóng)民工約為8 000 萬人[37]。 這一時期,流動人口進一步向沿海地區(qū)尤其是珠三角和長三角地區(qū)集中,如2000 年廣東省作為流入地集中了全國流動人口的20.87%,而浙江、上海和江蘇三省市的流動人口數(shù)量占比為16.87%。

隨著以農(nóng)民工為代表的流動人口的快速增加,這部分人群在流入地的福利待遇問題引發(fā)學(xué)界和政府的關(guān)注。 2000 年后,中央對于流動人口的政策進一步轉(zhuǎn)向,由賦予農(nóng)民工平等權(quán)利到提供和完善農(nóng)民工所需的各項社會服務(wù)和保障,再到推進轉(zhuǎn)移人口市民化。 該階段呈現(xiàn)出的是不斷推動流動人口與城市相融合,實現(xiàn)和諧發(fā)展的態(tài)勢。 直至2008 年發(fā)生的全球金融危機,帶來的后果之一是農(nóng)民工返鄉(xiāng)的趨勢有所增強,在這一背景下,中央又先后出臺了多項推動農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的政策措施,一方面鼓勵這部分流動人口返鄉(xiāng),另一方面則是推動整個農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展,最終與全面建設(shè)小康社會,實現(xiàn)共同富裕相銜接。

五、21 世紀(jì)推動城鄉(xiāng)融合的流動人口政策

2000 年6 月,中共中央、國務(wù)院共同發(fā)布了《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》,其中規(guī)定了從2000 年起允許我國中小城鎮(zhèn)對有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民給予城鎮(zhèn)戶口,并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面給予城鎮(zhèn)居民同等待遇。 隨后,中央出臺了一系列政策,試圖從多方面保障流動人口的合法權(quán)益。 2003 年,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》、《工傷保險條例》和《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》,提出要取消對農(nóng)民工進城的不合理限制,解決農(nóng)民工的工資拖欠克扣和子女入學(xué)問題,并建立健全農(nóng)民工的工傷保險和醫(yī)療保險制度。 2006 年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》,提出從工資發(fā)放、勞動管理、就業(yè)培訓(xùn)、社會保障、公共服務(wù)、民主權(quán)益和就近就業(yè)等方面解決農(nóng)民工當(dāng)前面臨的問題。 可以看出,政府的政策設(shè)置從管控取向發(fā)展為服務(wù)取向,將農(nóng)民工納入到越來越多的公共服務(wù)項目中,且服務(wù)形式更加人性化[38]。 隨后,中央綜合治理委員會在2007 年出臺了《關(guān)于進一步加強流動人口服務(wù)和管理工作的意見》,其中明確要求逐步實行居住證制度,并要求各地政府流動人口服務(wù)和管理工作納入本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃和年度計劃,逐步建立和完善覆蓋流動人口的公共服務(wù)體系。 2012 年中共十八大提出了要推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、戶籍制度改革和基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋,在這一政策指導(dǎo)下,2014 年7 月,國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》,同年11 月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020 年)》,2016 年,國務(wù)院先后印發(fā)了《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》、《關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》以及《推動1 億非戶籍人口在城市落戶方案》等文件,力圖促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化,建立完善的公共服務(wù)體系,并推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

除此之外,國家對于農(nóng)民工返鄉(xiāng)問題的關(guān)注首次出現(xiàn)在2007 年的一號文件中,其中提出要鼓勵外出務(wù)工農(nóng)民帶技術(shù)、帶資金回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。 此后連續(xù)數(shù)年的一號文件對于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的問題都有涉及,并進一步提出要為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供政策扶持,給予補助和貸款支持。 2015 年,中央提出要落實定向減稅和普遍性降費政策,降低農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的負(fù)擔(dān)。 同年,國務(wù)院出臺了《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》,提出要提升返鄉(xiāng)農(nóng)民工的人力資本和社會資本,并整合完善相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)資源和扶持政策,優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境,從而激發(fā)農(nóng)民工的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱情,推動其與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新熱潮相結(jié)合。 2016 年,國務(wù)院辦公廳又出臺了《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》,從簡化市場準(zhǔn)入、改善金融服務(wù)、加大財政支持力度、落實用地用電支持措施、開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、完善社會保障政策、強化信息技術(shù)支撐、創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)園區(qū)(基地)八個方面對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)活動提供支持,并具體指明了負(fù)責(zé)相應(yīng)各方面的部委。 2018 年,中央發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022 年)》,其中強調(diào)要全面深化農(nóng)村改革,推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè),提升鄉(xiāng)村發(fā)展整體水平。

2000 年后,在上述相關(guān)政策和市場經(jīng)濟發(fā)展的進一步推動下,流動人口數(shù)量進一步增加(如圖1 所示),至2010 年,流動人口的總數(shù)已經(jīng)突破2 億人。 這一時期,流動原因及流動人口的構(gòu)成逐漸趨向多元化,社會型、發(fā)展型和宜居型流動增加;老年人口和兒童的規(guī)模快速增加,少數(shù)民族人口的流動參與率也有所提升①段成榮,謝東虹,呂利丹.中國人口流動的若干趨勢.2019 07 15/2019 07 19. http：/ /www. cssn. cn/shx/201907/t20190715_4933962.shtml。。 這一時期,隨著內(nèi)地省份經(jīng)濟的發(fā)展,流動人口向珠三角、長三角集聚的趨勢卻有所放緩,相關(guān)數(shù)據(jù)表明,2010 年廣東省外來流動人口占總流動人口的比例下降到了14.1%,而中部省份作為流動人口流入地所占比例則較2000 年普遍上升②數(shù)據(jù)來源于全國第五、六次人口普查。,流動人口流向的地域分布變得更加均勻。 此外,2008 年金融危機后,農(nóng)民工在城市就業(yè)受到了很大影響,返鄉(xiāng)農(nóng)民工數(shù)量也快速增加,因而呈現(xiàn)出進城和返鄉(xiāng)并存的局面。 農(nóng)業(yè)部2009 年1 月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,提前返鄉(xiāng)農(nóng)民工數(shù)量約2 000 萬人以上,大約占農(nóng)民工就業(yè)總量的15%[39]。 此后,農(nóng)民工數(shù)量的增長也開始趨緩,2013—2018 年,全國農(nóng)民工數(shù)量的增長率均保持在2%以下,在2015 年,流動人口數(shù)量則首次出現(xiàn)下降,在2018 年,農(nóng)民工數(shù)量為2.88 億人,較上一年僅增加了0.6%,其中,在鄉(xiāng)內(nèi)就地就近就業(yè)農(nóng)民工增長為0.9%,而外出進城的農(nóng)民工則減少204 萬人,下降1.5%③國家統(tǒng)計局.2018 年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告.2019 04 29/2019 07 15.http：/ /www.stats.gov.cn/ztjc/qjd/tjdt/201904/t20190429.1662313.html。。

圖1 2000 年來的流動人口數(shù)量

六、結(jié)束語

新中國成立70 年來,我國人口的遷移和流動經(jīng)歷了一個從以遷移為主轉(zhuǎn)為以流動為主的過程,其變遷的速度、規(guī)模和方向深受國家對人口遷移和人口流動政策調(diào)整的影響。 20 世紀(jì)80 年代之前,以政策主導(dǎo)下的人口遷移為主,此后,則轉(zhuǎn)向以個體為主導(dǎo)的人口流動為主。

過去70 年,中央關(guān)于人口遷移和流動的政策也經(jīng)歷了多次變遷與轉(zhuǎn)折。 這些政策最初依賴于戶籍制度而存在和生效。 戶籍制度最初建立的目的是為了對人口進行管理進而重新建立秩序。 但在經(jīng)濟建設(shè)的需求下,戶籍制度便被賦予了更多的政治功能,城鄉(xiāng)戶口的差異逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)和福利等方面的不平等。 這種不平等后來進一步推動了建國后的農(nóng)村人口向城市遷移的潮流,但是這種遷移一方面減少了農(nóng)業(yè)人口,另一方面也加重了城市的負(fù)擔(dān)。 這與國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略是相違背的,于是在20 世紀(jì)50 年代后期,政府又開始對人口遷移進行嚴(yán)格限制,這種嚴(yán)格限制的政策一直到1984 年才有所松動。 因而在這一時期,個體的自由流動較少,而國家有計劃的人口遷移占據(jù)了主導(dǎo),主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)間的遷移和區(qū)域間的遷移。 精簡下放運動和農(nóng)村知青上山下鄉(xiāng)運動則構(gòu)成了城鄉(xiāng)間遷移的主體。 精簡下放運動是為了應(yīng)對“大躍進”運動中城鎮(zhèn)職工快速膨脹所造成的危機,其選擇的策略是削減城市人口的數(shù)量。 而上山下鄉(xiāng)運動存在著經(jīng)濟和政治兩方面的動因。 盡管這兩個運動中個體具體的遷入遷出地存在跨越不同省市的現(xiàn)象,但其根本上都屬于城市向農(nóng)村的人口遷移。 而區(qū)域間的遷移則主要是出于經(jīng)濟和國防建設(shè)的要求,是一種跨區(qū)域的勞動力調(diào)配,如第一個五年計劃期間向東北的移民,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的發(fā)展和三線建設(shè)運動等。

限制個體從農(nóng)村向城市的流動在1984 年開始松動,改革開放后計劃經(jīng)濟體制的改革推動了國家逐步允許農(nóng)民落戶小城鎮(zhèn),并且對進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工發(fā)放暫住證。 而此時,計劃經(jīng)濟體制改革的重心也逐步由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市,城市和農(nóng)村的差距進一步拉大,出于經(jīng)濟原因,大量的農(nóng)民工開始涌入城市,構(gòu)成了改革開放至今人口流動的主體,其規(guī)模迅速超過了改革開放前這種城鄉(xiāng)間的人口流動,且至今仍是我國人口流動的主流。 農(nóng)民工向城市流動經(jīng)歷了一個由向臨近小城鎮(zhèn)遷移變?yōu)橄蜓睾４蟪鞘屑械倪^程。 這種集中的流動沖擊了城市的基礎(chǔ)設(shè)施和社會秩序,由此帶來了20 世紀(jì)80 年代末90 年代初對于農(nóng)民工流動的管制,這種管制與1950 年代對農(nóng)村“盲流”的控制類似,但其后并不是對農(nóng)民工流動的進一步嚴(yán)格限制。 1992 年,建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革展開,使得國家對于農(nóng)民工的政策態(tài)度逐漸從控制轉(zhuǎn)向引導(dǎo)。 這一時期,流動人口的數(shù)量保持高速增長,而相應(yīng)的管理政策也逐漸完善。 進入21 世紀(jì),流動人口的數(shù)量已經(jīng)破億,城市的經(jīng)濟和基礎(chǔ)設(shè)施也在十?dāng)?shù)年間經(jīng)歷了快速地發(fā)展,而整個國家社會主義現(xiàn)代化建設(shè)也進入了新的階段。 由此,中央政策開始轉(zhuǎn)向于推動進城農(nóng)民工與城市居民享受同等待遇,推動其市民化。 此后,流動人口的數(shù)量繼續(xù)保持增長,總量逐漸突破2 億人,但其增速在2010 年后有所放緩,截至2017 年,流動人口數(shù)量達到2.44 億人①中國新聞網(wǎng).報告：中國流動人口總量達2.44 億 連續(xù)三年下降,2018 12 22. 參見：http：/ /www.chinanews.com/sh/2018/12-2218709965.shtml。。 流動人口數(shù)量增長放緩的原因較多,一方面是農(nóng)民工在所處的較低的工資水平和較高的生活成本的落差,另一方面則是中央對于推動農(nóng)村發(fā)展的政策增強了農(nóng)村對于農(nóng)民工的吸引力。 由此使得一部外流的農(nóng)村人口開始回流,返鄉(xiāng)現(xiàn)象開始增加,2008 年金融危機的爆發(fā)加速了這一現(xiàn)象的普遍化,政府也隨之出臺了相應(yīng)推動農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的政策,旨在推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

過去70 年里,中國關(guān)于人口遷移流動的政策經(jīng)歷了嚴(yán)格限制、松動放開、管制、引導(dǎo)、完善服務(wù)等不同階段,與此同時,我國人口的流動遷移經(jīng)歷了一個從遷移為主轉(zhuǎn)向流動為主的過程。 但實際上農(nóng)民遷往城市的意愿始終是強烈的,在改革開放前這種意愿被壓制了,其后被釋放出來,形成了改革開放后人口流動的大潮。 體現(xiàn)了個體與國家之間在自由流動方面所存在的張力。 個體的流動主要出于自身和家庭生計的考量,由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,進入城市對于農(nóng)民家庭而言意味著獲得更高收入的機會,因而進入城市成為農(nóng)民個體的優(yōu)先選擇。 而從國家的角度出發(fā),對于流動人口的管理政策并不是獨立存在的。 新中國成立初期,優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略要求農(nóng)民留在農(nóng)村,于是政策轉(zhuǎn)向嚴(yán)格限制農(nóng)民進城。 有計劃的區(qū)域人口遷移則賦予各類經(jīng)濟和國防建設(shè)活動。 20 世紀(jì)60 年代城市的就業(yè)壓力推動了城市人口下放的運動。 改革開放后,城市經(jīng)濟發(fā)展對勞動力的需求使得農(nóng)民工進城限制被放開。 而民工潮帶來的壓力則形成了新一輪的管制,管制之后的政策引導(dǎo)和服務(wù)完善則適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟的需求,對返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)的扶持也符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要。

過去70 年國家關(guān)于人口遷移和人口流動政策的不斷變化,實際上反映了其作為一種公共政策始終嵌入于國家的整體發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中,同時,這一公共政策始終沒有占據(jù)主導(dǎo)性的地位,而是作為一種工具性的手段存在。 個體流動意愿與流動政策之間的分歧和統(tǒng)一實際上體現(xiàn)的是不同階段國家對于其中的個體行為的要求與利益取舍。 然而,這些政策在不同階段的變化趨勢一定程度上表明了中國政府作為發(fā)展型政府在過去70 年不同歷史發(fā)展階段對城市與鄉(xiāng)村抑或差別對待、抑或協(xié)同或包容性發(fā)展的政治態(tài)度,并呈現(xiàn)出中國社會日益開放、社會流動體系日趨完善的發(fā)展態(tài)勢。 未來在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下,中國政府將如何制定關(guān)于國內(nèi)甚至跨國人口遷移與人口流動的政策,將是下一步可探討的重要議題。