管志利

[摘? 要]“為官不為”是一種歷史現(xiàn)象?！盀楣俨粸椤钡纳蓹C理是多種因素共同作用的結(jié)果，吉爾伯特的責(zé)任框架理論為分析其生成機理提供了理論基礎(chǔ)?！皡f(xié)同治理的三維層次理論”為破解“為官不為”問題提供了理論源泉：要提高官員倫理道德修養(yǎng)和依法履責(zé)意識以強化治理基礎(chǔ)，加快構(gòu)建和完善制度體系以加強制度保障，持續(xù)推進體制機制創(chuàng)新以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]為官不為;理論探源;責(zé)任框架;協(xié)同治理

[中圖分類號]D26? [文獻標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）01-0047-06

一、引言

“為官不為”古已有之。唐朝時有口若懸河但毫無建樹的“模棱宰相”蘇味道，也有清正廉潔卻無所作為的“伴食宰相”盧懷慎;北宋時有不獻策略、唯上是從的“三旨宰相”王珪，有放蕩享樂、不理政務(wù)的“浪子宰相”李邦彥;明憲宗時有混日子的“紙糊三閣老”和“泥塑六尚書”;鴉片戰(zhàn)爭時有迷信占卜的“六不將軍”葉銘琛;如此等等，不一而足。歷史上這些為官不為者對國家和人民造成了巨大損失，其產(chǎn)生的負面效應(yīng)足以引起我們的深刻反思。

為官不為現(xiàn)象危害極大，具有敗壞干部作風(fēng)、損害黨群關(guān)系、侵蝕執(zhí)政肌體、危及中央權(quán)威、阻礙目標(biāo)實現(xiàn)等不良影響。黨的十八屆四中、五中全會提出“要堅決糾正、著力解決干部不作為、亂作為”。黨的十八大以來，中央一再強調(diào)：干部們應(yīng)該對“為官不為”感到羞恥，要為官一任、造福一方，要敢想、敢做、敢當(dāng)，要知曉為官做事的尺度，要克服本領(lǐng)恐慌等。在黨和國家的高度重視之下，治理“為官不為”的一系列政策措施紛紛出臺，全國各地不斷查處和曝光各類“為官不為”行為。新形勢下，挖掘治理“為官不為”問題的理論源泉就具有極其重要的理論價值和實踐價值。

二、理論認知的維度：“為官不為”及基本類型

（一）“為官不為”的多維認知

“為官不為”作為官僚體制的頑癥，它既是政治問題，也是社會問題?！盀楣俨粸椤保话阒腹賳T未能正常履行或不履職擔(dān)責(zé)，不能很好行使權(quán)力或者放棄使用權(quán)力，在本職崗位上無所作為的情形。例如扶貧領(lǐng)域的為官不為問題，表現(xiàn)為“對項目建設(shè)不履行監(jiān)督管理責(zé)任、對扶貧政策和工作進展情況掌握不夠、對惠農(nóng)政策宣傳不力、扶貧工作參與少、落實幫扶計劃和政策措施不到位”等典型問題?！盀楣俨粸椤钡谋举|(zhì)就是“領(lǐng)導(dǎo)干部在工作崗位上掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，負有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和義務(wù)，但不能及時、有效、準(zhǔn)確履行甚至不履行工作職責(zé)，導(dǎo)致工作延誤、效率低，損害黨和人民群眾的合法利益，影響了黨和國家的形象?！盵1]

國內(nèi)學(xué)界對于“為官不為”的研究呈“集中化發(fā)展”。有學(xué)者根據(jù)等報酬原理，從激勵行為報酬體系的改變、政府結(jié)構(gòu)職位設(shè)置的不合理、考核監(jiān)督主體的多元化等角度來理解“為官不為”現(xiàn)象。[2]有學(xué)者從行政責(zé)任理論視角，認為造成“為官不為”的主要原因在于干部管理機制的缺陷、權(quán)責(zé)界定模糊不清、問責(zé)懲戒力度軟化、自身素質(zhì)滑坡等，強調(diào)要進行內(nèi)外控制。[3]有學(xué)者從獨立行政人格的新視角，根據(jù)獨立行政人格“樂于作為、善于作為、勤于作為、勇于作為”四個方面的表現(xiàn)，提出從加強個人修養(yǎng)、構(gòu)建服務(wù)型政府、提供科學(xué)合理的制度、培育先進的行政文化方面加以構(gòu)建。[4]有學(xué)者運用系統(tǒng)分析框架，提出構(gòu)建一個五位一體的長效治理機制，即“敢于作為的容錯機制、能于作為的培訓(xùn)機制、甘于作為的保障機制、勇于作為的淘汰機制、樂于作為的道德機制”。[5]40-42“為官不為”問題獲得學(xué)界的普遍關(guān)注，他們從不同的理論視角對其進行了系統(tǒng)深入的研究，為認識和治理“為官不為”提供了富有啟發(fā)性的思路。

（二）“為官不為”的基本類型

“為官不為”有三種類型：一是能力不足而“不能為”，二是動力不足而“不想為”，三是擔(dān)當(dāng)不足而“不敢為”。此劃分方式具有抽象提煉的特征，國內(nèi)學(xué)者金太軍雖承認“假作為、亂作為、選擇性有所為有所不為”等形式的存在，但仍強調(diào)“不會為的怠政、不肯為的懶政、不敢為的怕政”為主要表現(xiàn)形式。[6]較有代表性的還有如下兩種：

1.根據(jù)為官不為者的行為表現(xiàn)劃分類型。因這種提法基于官員角色行動，而行動具有多變性和組合性，這種劃分一般傾向于多類型劃分。湖北省委書記李鴻忠概括出“四類先生”：“兩不先生”“南郭先生”“撞鐘先生”和“好好先生”;有研究者則歸納出四種類型：避事型（不想為、不會為）、譴責(zé)型（不想為、不敢為）、避難型（不想為、不會為）、避險型（不想為、不敢為、不會為）;[7]根據(jù)為官不為者的行為特質(zhì)，可以概括出“當(dāng)為不為、慵懶以為、為而不夠、利我必為、為所欲為”等五種類型，其中“為所欲為”為害最烈;[8]根據(jù)“為官不為者”的行為表現(xiàn)最終將體現(xiàn)在行政行為上，可以從法律界定的角度把行政不作為分為“行政立法、行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴”當(dāng)中的不作為。

2.根據(jù)制度職責(zé)與官員行為的關(guān)系劃分。從崗位職責(zé)視角，緊扣官員不作為的關(guān)節(jié)點，為官不為現(xiàn)象被分為三個梯類，即：現(xiàn)行考核制度可以觸及的基本職責(zé)不作為、現(xiàn)行考核制度難以觸及的彈性職責(zé)不作為、現(xiàn)行考核制度無法觸及的奉獻職責(zé)不作為。[5]40-42根據(jù)官員不同職務(wù)層次，又可劃分出三種類型：黨政正職干部在“決策部署、全局把握、隊伍建設(shè)、聯(lián)系基層”等方面表現(xiàn)出來的“為官不為”;副職干部在“工作方法、參與決策、分管工作、目標(biāo)定位”等方面表現(xiàn)出來的“為官不為”;中層以下干部在“承攬工作、正常履職、服務(wù)意識、責(zé)任意識”等方面表現(xiàn)出來的“為官不為”。

三、責(zé)任框架的關(guān)照：“為官不為”的生成機理

對于當(dāng)前“為官不為”現(xiàn)象表現(xiàn)突出，“對新要求的不適應(yīng)、自身工作和社會種種復(fù)雜因素的影響”為重要原因。概括起來，可以總結(jié)為兩個方面：一方面在于政治生態(tài)和公職人員的職業(yè)道德修養(yǎng)的非良性運行;另一方面在于行政責(zé)任的監(jiān)督和約束機制的低效與缺失，后者的影響更具根本性。

“為官不為”的生成機理是非常繁雜的，可依據(jù)“正式和非正式、內(nèi)部和外部”的四維理論框架，對其生成機理做一簡要整理，以為治理“為官不為”提供理論基礎(chǔ)（見表1）。

（一）系統(tǒng)內(nèi)源性原因

主要從正式途徑的制度設(shè)置、體制機制方面，非正式途徑的官員個體思想認識方面進行深入分析。

1.制度設(shè)置不夠健全，激勵保健機制失效。第一，行政法律制度體系不健全。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要完善行政組織和行政程序法律制度。這必須通過科學(xué)立法來加以規(guī)范，但我國的行政問責(zé)法律規(guī)范仍有重大缺失，規(guī)范行政權(quán)力運行的《行政程序法》至今尚未出臺，《行政程序法》適用“行政決策、行政執(zhí)法、行政審批、行政規(guī)劃”的程序法定化，對于規(guī)范和激勵行政作為、約束行政不作為將起到有效的保障作用。第二，與官員利益密切相關(guān)的制度設(shè)置不科學(xué)不嚴(yán)密、政商交往界限不清晰，都可能成為壓抑干部動力與活力的沉重羈絆。馬克思說過，人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)。黨員干部既要講黨性，也要講物質(zhì)利益，既要講道德感召，又要講現(xiàn)實激勵。工資福利增長制度是否合理、職務(wù)晉升制度是否有偏差、績效考核制度是否公正、崗位權(quán)責(zé)設(shè)置是否清晰和對等，都是與黨政干部現(xiàn)實利益密切相關(guān)的制度激勵問題。第三，與官員考核評價和升遷退出等緊密聯(lián)系的激勵保健機制，由于缺乏科學(xué)性、可操作性及相關(guān)配套機制，嚴(yán)重影響了干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。部分單位的年終考核機制和干部選拔機制，考核標(biāo)準(zhǔn)重結(jié)果輕過程、重經(jīng)濟輕績效，評價業(yè)績和提拔干部時重主觀投票、輕業(yè)績展示，以“民主考核制”的形式簡單進行“優(yōu)秀-良好-合格”年終考核定級，少有定為不合格的公職人員，“為官不為者”甚至因為其“好人緣”常能在考核提拔中勝出，從而出現(xiàn)“逆淘汰”現(xiàn)象，使本來想有所為的干部產(chǎn)生“憤而不為”的行為反應(yīng)。

2.監(jiān)督問責(zé)制度軟化，干群關(guān)系出現(xiàn)塌陷。問責(zé)方式有同體問責(zé)和異體問責(zé)兩種。同體問責(zé)中，是系統(tǒng)內(nèi)部對黨員干部的問責(zé)，存在不同層次監(jiān)督的“遠、軟、難”問題，且問責(zé)主體不明確，重有錯追查、輕無為追責(zé);異體問責(zé)中，主要是人大監(jiān)督、社會監(jiān)督、黨際監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，但人大的問責(zé)職能尚未得到足夠重視，其他各種監(jiān)督也多是對于顯性“為官不為”責(zé)任的監(jiān)督，對于隱性“為官不為”責(zé)任監(jiān)督力度不足，被問責(zé)的官員經(jīng)常出現(xiàn)帶病復(fù)出或帶病提拔的情形。“為官清廉”喜做“老好人”的官員，被問責(zé)的概率很低。童名謙是黨的十八大后第一個因“玩忽職守”被雙開的高官，此類官員的問責(zé)被媒體稱為“非主流”，這嚴(yán)重破壞黨員干部及相關(guān)制度在群眾中的公信力，最終導(dǎo)致陷入“塔西佗陷阱”。

3.官員觀念越位錯位，黨性原則缺失弱化。第一，官員的宗旨意識、公仆意識和服務(wù)意識淡薄。習(xí)近平總書記強調(diào)，“當(dāng)共產(chǎn)黨的‘官，只有一個宗旨，就是造福于民。造福于民要大公無私?！睘楣俨粸檎咄ǔ樽非笠患核嚼活櫭癖娎?，喜好短期投機以求快速升遷，沒有處理好“公私關(guān)系”，只知當(dāng)官做老爺，心中無人民、無責(zé)任。這就完全喪失了“民本意識”和“公仆意識”。第二，黨性原則缺失與黨性修養(yǎng)弱化?！包h性是黨員干部立身、立業(yè)、立言的基石”。而個體黨性的標(biāo)準(zhǔn)涉及到很多方面，具有正確的世界觀是極其重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。但“為官不為者”通常奉行“金錢至上”和“權(quán)力至上”的世界觀，這直接影響到他們的人生觀、價值觀、事業(yè)觀、政績觀的正確性與科學(xué)性，進而影響到他們政治立場的堅定性、理想信念的崇高性、思想理論的科學(xué)性、為政用權(quán)的廉潔性、道德品行的高尚性，最終影響到他們工作態(tài)度的客觀性，從而出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象。

（二）系統(tǒng)外源性原因

主要是全面從嚴(yán)治黨帶來的高壓?！叭鎻膰?yán)治黨要真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長管長嚴(yán)”?！叭鎻膰?yán)治黨”體現(xiàn)出“全覆蓋、全方位、全過程、全周期，制度要嚴(yán)、機制要嚴(yán)、紀(jì)律要嚴(yán)、執(zhí)行要嚴(yán)，黨建與治病并重、治標(biāo)與治本相結(jié)合”等特點，契合了“不斷培厚良好政治生態(tài)的土壤”的目標(biāo)倡導(dǎo)。黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨的新實踐明確體現(xiàn)了這一指導(dǎo)思想：以懲治腐敗為重點，給貪腐官員造成傷筋動骨式的打擊，全面展示從嚴(yán)治黨決心;以教育實踐活動為抓手，推動“三嚴(yán)三實教育”和“群眾路線教育實踐活動”，全面落實治黨部署;以作風(fēng)建設(shè)為引領(lǐng)，堅決“反對四風(fēng)”，全面帶動黨風(fēng)政風(fēng)民風(fēng)的凈化;加強巡視工作和制度治黨，嚴(yán)格踐行“八項規(guī)定”“六項禁令”，不斷完善黨規(guī)黨法，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。對黨內(nèi)政治文化建設(shè)的高度重視和持續(xù)實踐，對“清正廉潔、公道正派、艱苦奮斗”等正向價值觀的倡導(dǎo)，使得關(guān)系學(xué)、厚黑學(xué)等庸俗腐朽的政治文化更難以獲得自己的生存空間。一些官員深感“官不聊生”，轉(zhuǎn)而明哲保身以求“安全著陸”，不求進取、但求無過，滋生“和稀泥”式的工作惰性，流行躲事躲責(zé)的官場哲學(xué)。

四、協(xié)同治理的演化：破除“為官不為”的對策

由于“為官不為”的危害性及其生成機理的復(fù)雜性，要求各級黨委要“不等不拖，辯證施策，盡快扭轉(zhuǎn)”，同時強調(diào)對干部“加強精準(zhǔn)化教育培訓(xùn)，把嚴(yán)格管理和熱情關(guān)心結(jié)合起來，要求切實做到三個‘區(qū)分開來”?；诖?，破解“為官不為”，打造有為政府和鍛造有為干部必須進行系統(tǒng)化綜合治理，而協(xié)同治理的三維層次理論，為實現(xiàn)這個目標(biāo)提供了很好的方向指引（見表2）。

（一）強化理念基礎(chǔ)：提高官員倫理道德修養(yǎng)和依法履責(zé)意識

1.在網(wǎng)絡(luò)治理上鍛造官員的行政倫理。首先，教育是基礎(chǔ)，要科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)機制。通過分期分批、富有針對性的對公職人員進行常態(tài)化、精準(zhǔn)化的行政倫理培訓(xùn)，使其形成行政責(zé)任道德意識和行政倫理觀，進而成為具有獨立行政人格的行政責(zé)任主體。其次，法治是保證，要重點加強行政道德立法和行政倫理制度建設(shè)。通過法律法規(guī)控制和黨紀(jì)黨規(guī)約束，遏制道德失范行為。再次，監(jiān)督是關(guān)鍵，要加強和改進對黨員干部的行政責(zé)任監(jiān)督，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動黨外監(jiān)督，打造一支勤勉履職、敢于擔(dān)當(dāng)、勇于創(chuàng)新、積極有為的干部隊伍。

2.從心理意識上強化干部的責(zé)任本色。好干部的五項標(biāo)準(zhǔn)：信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔。其中，信念堅定排在首位，是其他四項標(biāo)準(zhǔn)的前提;敢于擔(dān)當(dāng)排在清正廉潔前面，“為民服務(wù)、勤政務(wù)實”是敢于擔(dān)當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)形式。五項標(biāo)準(zhǔn)的核心還是“信念堅定、敢于擔(dān)當(dāng)”，“信念堅定”夯實“為官有為”的心理驅(qū)動機制，“敢于擔(dān)當(dāng)”展現(xiàn)好干部的責(zé)任本色。要通過理論教育、思想教育和行為調(diào)控，讓官員從心理上認同責(zé)任倫理，認識到“不作為”是一種貪腐、失德和恥辱，并努力克服“無為”的庸官哲學(xué)，從而徹底扭轉(zhuǎn)對道德、權(quán)力和責(zé)任關(guān)系的錯誤認知。

（二）優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)：持續(xù)推進體制機制創(chuàng)新構(gòu)建長效治理機制

1.全面強化法治保障機制。第一，完善規(guī)范權(quán)力運行的法治體系。首先，完善公務(wù)員管理法律。加快行政立法、執(zhí)法、司法領(lǐng)域的法治建設(shè)步伐，推動立法的民主化與科學(xué)化，將行政立法不作為違法納入國家賠償范疇;其次，堅決推進政務(wù)信息公開法治化，嚴(yán)格落實權(quán)力清單、負面清單、責(zé)任清單制度，規(guī)范工作流程、明確崗位職責(zé)和服務(wù)規(guī)范。第二，要推進績效管理的法治化?！盀楣俨粸椤钡膶嵸|(zhì)就是權(quán)力異化，與腐敗問題屬于同質(zhì)問題，其治理的根本措施就是績效管理法治化。從績效預(yù)算的法定化、績效審計的全覆蓋、第三方評估的優(yōu)化與完善、績效信息的公開透明化，干部任用和考核獎懲的掛鉤、公眾參與的問責(zé)機制、激勵機制的構(gòu)建等七個方面，在法治化的軌道上，通過綜合治理的方式來解決“為官不為”的可持續(xù)治理問題。第三，要實現(xiàn)政商關(guān)系的法治化。重點是明確權(quán)責(zé)界限，要明確政企關(guān)系的邊界，避免權(quán)責(zé)關(guān)系出現(xiàn)失衡，澄清工作交往合法與非法的模糊區(qū)域，保障政商之間敢于交往且坦誠無憂。擅長處理政商關(guān)系的企業(yè)家們，更強調(diào)與所辦事情靠近，而非與某個特定官員走得過近，保持適當(dāng)?shù)挠H密距離。這需要以法人之間的政企關(guān)系逐漸取代私人之間的官商關(guān)系，逐漸淡化官員與企業(yè)家之間的人情關(guān)系，推動建立“親、清”新型政商關(guān)系，從而實現(xiàn)政商合作，避免失職瀆職行為。

2.改革完善考核評價機制。改進和完善考核評價體系，對領(lǐng)導(dǎo)干部的作為情勢做更詳盡、更透明、更公正的考察。一要調(diào)整考核導(dǎo)向，從主要考核“經(jīng)濟GDP”的單一化考核向“民生GDP、生態(tài)GDP、法治GDP、黨建GDP”等綜合考核轉(zhuǎn)變，推動官員追求“全面有為”;二要完善考核方法，從“唯票論”等“過于單一主觀、權(quán)力易于恣肆”的平面化考核方式，向“群眾口碑、實績展示、領(lǐng)導(dǎo)評價、專家考評”等更為公正客觀的立體化考核方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“平時-專項-年終”考核相結(jié)合，促使考核更加科學(xué)合理;三要優(yōu)化考核過程，實施差別化考核，把考核結(jié)果與考核對象的利益緊密掛鉤，激發(fā)官員干事熱情。

3.嚴(yán)格落實官員問責(zé)機制。治理“為官不為”問題，要辯證施策、依法依規(guī)，實現(xiàn)懲罰與教育并舉、治標(biāo)和治本有機結(jié)合，用好問責(zé)利劍，推動實現(xiàn)“不作為政治”向“責(zé)任政治”轉(zhuǎn)變，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。一方面，要堅持問題導(dǎo)向，重點糾正和治理當(dāng)前群眾反映強烈的最突出的為官不為問題，促進社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督與問責(zé)過程相結(jié)合。一方面，各級黨委、政府和紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要落實好管黨治黨的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。從“為官不為”行為的“識別、認定、糾正、懲戒、通報”等環(huán)節(jié)入手，在加強領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上構(gòu)建干部多元問責(zé)長效機制。

4.建立完善容錯糾錯機制?！凹裙膭顒?chuàng)新，表揚先進，也允許試錯、寬容失敗”，這是國家領(lǐng)導(dǎo)人對治理為官不為的重要提法，也是為扭轉(zhuǎn)官員“不敢為”問題保駕護航。容錯糾錯機制是針對官員“不敢為”的重要措施，但也可能遭遇實踐困境，甚至為機會主義行動和庇護式腐敗留下空間，從而背離容錯機制的原初功能定位。因此，要在“容錯邊界認定、容錯主體選擇”等方面，構(gòu)建更具操作性、更具實踐理性的容錯糾錯機制。

（三）加強制度保障：加快完善治理“為官不為”的制度體系

要有效治理為官不為，實現(xiàn)“為官有為”的善治目標(biāo)，最緊要的是以良好的制度整合作保證。當(dāng)前，創(chuàng)造良好的政治生態(tài)，尤其是理順各種政策和制度之間的矛盾沖突，是全面深化改革的關(guān)鍵，更是政策和制度環(huán)境上保護廣大敢于擔(dān)當(dāng)?shù)狞h政干部的關(guān)鍵。

1.關(guān)鍵在于改革完善人事薪酬和崗位責(zé)任制度。第一，實行干部職務(wù)和職級薪酬并行融合發(fā)展的制度?；鶎勇殑?wù)數(shù)量的有限性和基層工作的繁重性，使得那些難以實現(xiàn)職務(wù)晉升的公職人員容易產(chǎn)生倦怠心理，如果職級也能與薪酬增長掛鉤，就能大大激發(fā)他們的積極性。第二，實行能上能下的干部人事制度。貫徹落實《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，加強對公職人員的行政職業(yè)道德和行政人格的考察，堅持“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取钡母刹窟x任原則;堅決反對“唯票、唯分、唯GDP、唯年齡”取人偏向，在“領(lǐng)導(dǎo)看好、組織培養(yǎng)、空降用人”等垂直化、常規(guī)化的選人用人方式的基礎(chǔ)上，增加平級、下級和群眾舉薦的方式，任前公示增加“工作實績”內(nèi)容。第三，完善崗位責(zé)任制度和輪崗掛職制度。建立主體職能明晰、責(zé)任劃分明確、工作量化精準(zhǔn)的崗位責(zé)任制，為有效問責(zé)夯實基礎(chǔ);實行單位內(nèi)部輪崗、跨部門輪崗和掛職，消除倦怠和懶散心理，激發(fā)官員干事創(chuàng)業(yè)的新動力。

2.重點在于完善“為官不為”的問責(zé)監(jiān)督制度。一是完善問責(zé)制度。出臺治理“為官不為”的實施辦法和實施細則，明確“為官不為”的概念內(nèi)涵、適用對象范圍和治理總方針，分類頒布可以認定為“為官不為”的適用情形、處理方式和調(diào)查處理程序等，對“不作為”現(xiàn)象進行重點監(jiān)督，形成全方位監(jiān)督格局，形成對“太平官”的點名通報機制。二是推動公眾參與監(jiān)督。搭建線上線下相結(jié)合的公眾參與監(jiān)督平臺，尤其要加強對拍腦袋決策的監(jiān)督。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，把“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定”作為重大決策的“必經(jīng)程序”，2014年，黨的十八屆四中全會公報將“必經(jīng)程序”上升為“法定程序”。其中公眾參與被置于行政決策程序的五要素之首，它既能匯集民眾智慧、尋求決策認同，又能協(xié)調(diào)多元主體利益、監(jiān)督行政權(quán)不作為和亂作為，更能起到增強公民的政治責(zé)任感和培育公民精神的作用。

3.基礎(chǔ)在于構(gòu)建“為官不為”治理評價制度。為了使治理為官不為的相關(guān)立法和制度措施更加有效和更具操作性，可嘗試用五大理念做評價維度，即以創(chuàng)新性（治理體制的進步性和治理措施的創(chuàng)造性）、協(xié)調(diào)性（對各主體的激勵-保健作用）、綠色性（節(jié)約成本和政治生態(tài)的凈化）、開放性（與其他法律法規(guī)政策的銜接程度）、共享性（治理成果對全社會帶來的正效應(yīng)）等來評價治理體系的客觀性和有效性，避免為官不為治理上的盲目和低效。

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