李偉娟

[摘? 要]行政審批局改革模式是深化行政審批制度改革的一種全新嘗試，是加快政府職能轉(zhuǎn)變的有益探索，是推進(jìn)政府治理體制機(jī)制現(xiàn)代化的重大變革。黨的十八大以來，遼陽從本市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，積極推進(jìn)行政審批局模式改革，打造行政審批的“遼陽模式”，實(shí)現(xiàn)了改進(jìn)政府公共治理和提高公共服務(wù)效能以及增進(jìn)人民群眾獲得感的政府改革目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]行政審批;政府職能;服務(wù)型政府

[中圖分類號(hào)]D60? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2019）01-0031-06

行政審批制度改革是一場(chǎng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者關(guān)系的深刻變革，是政府加快轉(zhuǎn)變自身職能的自我革命。行政審批局改革模式是推進(jìn)行政審批制度改革進(jìn)入深水區(qū)的一種全新嘗試，將打破長期困擾行政審批制度改革的體制、機(jī)制障礙，從根本上改變行政審批的內(nèi)涵及運(yùn)行機(jī)制，是創(chuàng)新現(xiàn)代政府治理模式，建設(shè)服務(wù)型政府的有效途徑。2016年，遼陽市遵照國務(wù)院以及遼寧省關(guān)于深化行政審批制度改革的決策部署，結(jié)合本市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，積極推進(jìn)行政審批制度改革，成立了遼陽市行政審批局。遼陽行政審批局改革模式，從切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感出發(fā)，堅(jiān)持以集中、高效、便民和廉潔為原則，創(chuàng)新了行政審批的體制與機(jī)制，使遼陽市行政審批制度改革取得了顯著成效，受到了企業(yè)和群眾的廣泛好評(píng)。

一、行政審批局改革模式的合理性分析

行政審批局改革模式是通過設(shè)立行政審批局，將不同審批部門的多項(xiàng)審批權(quán)限集中轉(zhuǎn)移到行政審批局，原則上由行政審批局統(tǒng)一行使已接受的所有審批權(quán)力，涉及到的原行政審批部門的工作人員一并轉(zhuǎn)到行政審批局，重新組建自成一體的行政審批工作隊(duì)伍。行政審批局改革模式實(shí)現(xiàn)了行政審批權(quán)的相對(duì)集中，有利于消除“條塊分割”、“職責(zé)同構(gòu)”的壁壘，建立起事權(quán)獨(dú)立、權(quán)責(zé)明晰、相互協(xié)調(diào)的新型審批模式，使行政審批按照“精簡、協(xié)調(diào)、規(guī)范、效能”的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展，以期行政審批達(dá)到便民、利企、高效的良性狀態(tài)。通過行政審批局改革模式對(duì)行政審批制度改革的影響，可以分析行政審批局改革模式的合理性。

（一）實(shí)現(xiàn)審批模式的整體化轉(zhuǎn)型

行政審批局改革模式為行政審批制度的整體化改革提供了一種新思路，有利于扭轉(zhuǎn)行政審批制度改革離散割據(jù)的碎片化狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)審批模式的整體化轉(zhuǎn)型。自2001年開始，我國就全面開始了以精簡審批事項(xiàng)、規(guī)范審批流程為主要內(nèi)容的行政審批制度改革。黨的十八大之后，國務(wù)院以簡政放權(quán)為“突破口”深化行政審批制度改革，在削減和下放審批事項(xiàng)方面做出了突出成績，但距離簡政放權(quán)和人民滿意的目標(biāo)還有一定差距。經(jīng)過十余年的行政審批制度改革，改革已經(jīng)進(jìn)入到了深水區(qū)，有著諸多的體制機(jī)制層面的瓶頸障礙需要著力去突破，特別是行政審批制度離散割據(jù)的碎片化狀態(tài)一直是導(dǎo)致行政審批制度改革難以取得預(yù)期成效的重要根源。行政審批制度改革一直是以削減行政審批事項(xiàng)為主要內(nèi)容，下大力氣取消和下放審批項(xiàng)目是歷次改革的重點(diǎn)，但由于審批事項(xiàng)分屬于不同的政府職能部門，審批權(quán)力既縱橫交錯(cuò)又條塊分割，審批標(biāo)準(zhǔn)既有重復(fù)又有沖突，在部門利益與執(zhí)行走樣的困擾下，行政審批制度改革的整體設(shè)計(jì)和有效落實(shí)機(jī)制難以取得成效，行政審批制度改革的碎片化態(tài)勢(shì)使審批事項(xiàng)的“減”與“放”始終落實(shí)不到位。行政審批局改革模式從職能整合、層級(jí)融合與平臺(tái)聚合三個(gè)維度創(chuàng)新行政審批的體制機(jī)制，實(shí)施整體化改革，相對(duì)集中并重新分配和調(diào)整之前分屬于多個(gè)部門的行政審批權(quán)力，沖破固化的部門利益藩籬，切實(shí)解決行政審批制度改革的碎片化問題，實(shí)現(xiàn)審批模式的整體化轉(zhuǎn)型。

（二）切實(shí)提高行政審批效率

行政審批局改革模式將分屬于不同部門的審批權(quán)力合理歸并與劃轉(zhuǎn)到行政審批局，充分整合了政府職能，切實(shí)提高了行政審批效率。整合模式的行政審批職能實(shí)施效果要明顯優(yōu)于職能分散模式，特別是需要多個(gè)不同部門進(jìn)行聯(lián)合審批的行政審批事項(xiàng)。當(dāng)行政審批權(quán)限分屬于不同的職能部門時(shí)，各職能部門之間由于缺少順暢有效的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，再加之審批標(biāo)準(zhǔn)不一，審批程序不規(guī)范，往往會(huì)導(dǎo)致審批時(shí)限的延長，這對(duì)于行政相對(duì)人來說不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，增加了辦事成本，更是降低了行政效率。為了解決這些問題，最初各地開始探索的是行政服務(wù)中心模式，即推行“一站式服務(wù)”，把多部門集中起來辦理審批的相關(guān)事宜，發(fā)揮多個(gè)審批部門的平臺(tái)聚合功能。行政服務(wù)中心模式在一定程度上提高了行政審批效率，但并沒有從根本上改變審批職能的分散模式，雖然實(shí)現(xiàn)了不同審批事項(xiàng)的同一地點(diǎn)集中審批，但是并沒有觸及到原審批權(quán)力的配備與運(yùn)行機(jī)制，審批權(quán)限仍然屬于不同的政府職能部門，審批事項(xiàng)依然需要返回到原部門來完成。所以，行政服務(wù)中心模式這種集中聯(lián)合辦公只是使行政服務(wù)中心成為各職能部門的“收發(fā)室”或“傳達(dá)室”，沒有從根本上解決問題。行政審批局改革模式，統(tǒng)一整合行政審批職能，創(chuàng)新“一個(gè)公章管審批”的審批運(yùn)行機(jī)制，在同一部門與同一地點(diǎn)的有限時(shí)間內(nèi)進(jìn)行審批，將切實(shí)有效地提高審批效率，降低行政成本。

（三）營造良好的行政生態(tài)環(huán)境

行政審批局改革模式把大多數(shù)行政審批職能統(tǒng)一整合到行政審批局，有力于規(guī)范、完善、創(chuàng)新行政審批的工作機(jī)制，改變傳統(tǒng)的行政審批管理模式，突破傳統(tǒng)行政生態(tài)的困局，營造出新的良好行政生態(tài)環(huán)境。行政審批局在同一標(biāo)準(zhǔn)下行使行政審批職能，規(guī)范化管理行政審批行為，避免“政出多門”“九龍治水”的弊端。同時(shí)，在行政審批局的統(tǒng)一管理下，有利于橫向比較多項(xiàng)行政審批行為存在的共性與個(gè)性問題，不斷完善與創(chuàng)新行政審批的運(yùn)作機(jī)制。以前各個(gè)職能部門僅承擔(dān)部分行政審批職能，僅負(fù)責(zé)與自身相關(guān)的審批活動(dòng)，因此其出發(fā)點(diǎn)也是著眼自身部門職責(zé)，難以橫向比較不同部門的審批行為發(fā)現(xiàn)新問題，并逐步完善、創(chuàng)新。行政審批局改革模式對(duì)多部門行政審批事項(xiàng)進(jìn)行重新整合與調(diào)配，審批權(quán)力實(shí)現(xiàn)了由分散到集中，由串聯(lián)到并聯(lián)的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步再造了行政審批流程，推動(dòng)并確保體制創(chuàng)新的有效落實(shí)。行政審批局改革模式直接觸及了政府機(jī)構(gòu)改革，有助于打破“條塊分割”與“職責(zé)同構(gòu)”的傳統(tǒng)行政管理格局，提高了審批服務(wù)效能，加快政府職能從管理型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，營造新的行政生態(tài)環(huán)境，為全面深化改革增添新的活力。

二、遼陽行政審批局改革模式的實(shí)踐探索

遼陽市持續(xù)深化行政審批制度改革，在全省率先開展相對(duì)集中的行政許可權(quán)改革工作，2016年9月遼陽市行政審批局正式掛牌成立。行政審批局為市政府工作部門，正處級(jí)建制，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)18個(gè)，共有行政編制76名，其中由其他部門劃轉(zhuǎn)行政編制70名，增加行政編制6名。遼陽市行政審批局成立后，將全市24個(gè)部門和3個(gè)事業(yè)單位涉及審批性質(zhì)的219項(xiàng)職權(quán)全部劃入，把原來涉及到的40多枚印章合并“歸一”，全面采用“一個(gè)窗口受理、集約審批、并聯(lián)式審批、一站式辦結(jié)”的審批方式和“一枚印章”管審批的集中審批模式。截至目前，市行政審批局共辦理各類審批業(yè)務(wù)近萬件，網(wǎng)上審批率達(dá)到75%，審批要件全部實(shí)行電子化管理?？梢哉f，自行政審批變“局”以來，創(chuàng)新了行政審批體制機(jī)制，提高了行政審批效率，以“規(guī)范、高效、廉潔、便民”的審批服務(wù)極大方便了百姓和企業(yè)，為營造親商、便民、利企的審批環(huán)境，注入了新的發(fā)展動(dòng)力。

（一）主要做法與成效

1.創(chuàng)新機(jī)制，打造“遼陽審批模式”。遼陽市行政審批局不斷創(chuàng)新行政審批機(jī)制，具有遼陽特色、符合遼陽經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的“遼陽審批模式”已經(jīng)取得了顯著成效，并逐步向行政審批制度改革的深水區(qū)推進(jìn)，其探索創(chuàng)新精神與改革成果值得其他城市學(xué)習(xí)借鑒。

“遼陽審批模式”是“一個(gè)公開、兩個(gè)一律、三個(gè)分離、分級(jí)審批、五軸聯(lián)動(dòng)、六大體系”的運(yùn)行機(jī)制。[1]即公開審批流程及時(shí)限，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督;一律取消無法律依據(jù)的審批要件和前置條件，盡量減少審批環(huán)節(jié)，降低行政成本;實(shí)行批管、批驗(yàn)、批辦“三個(gè)分離”，切斷權(quán)力尋租的利益鏈條;按照局長、副局長、科長、科員的四級(jí)權(quán)限進(jìn)行分級(jí)審批，最大限度地壓縮審批時(shí)限;做好審批業(yè)務(wù)的“五軸聯(lián)動(dòng)”，向上對(duì)接好省直各廳局、橫向銜接好市直各委辦局、向內(nèi)服務(wù)好駐廳單位的審批業(yè)務(wù)、向外連接好分中心的審批工作、向下指導(dǎo)好各縣（市）區(qū)審批業(yè)務(wù)的開展;構(gòu)建起“六大體系”，科學(xué)的部門職責(zé)體系、便民的審批服務(wù)體系、有效的監(jiān)管考評(píng)體系、完善的信息網(wǎng)絡(luò)體系、協(xié)調(diào)的工作運(yùn)行體系、“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”主動(dòng)幫服體系?！斑|陽審批模式”以精簡為重點(diǎn)將審批集中辦理，減少審批環(huán)節(jié)，破除“公章圍城”，再造審批流程，縮短“審批旅途”，念好“服務(wù)經(jīng)”，切實(shí)為企業(yè)和行政相對(duì)人減壓、減負(fù)。

2.強(qiáng)化監(jiān)督，構(gòu)建“遼陽監(jiān)督模式”。在打造高效“遼陽審批模式”基礎(chǔ)上，強(qiáng)化監(jiān)督創(chuàng)新出“遼陽監(jiān)督模式”，變高效審批為廉潔審批，通過“一個(gè)全面”“兩個(gè)并舉”“三個(gè)責(zé)任”“四個(gè)凡是”“五項(xiàng)措施”和“六個(gè)不準(zhǔn)”來塑造一支廉潔的審批隊(duì)伍，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。全面從嚴(yán)監(jiān)督，對(duì)審批流程、審批服務(wù)、審批措施的全面從嚴(yán)監(jiān)督;堅(jiān)持“兩個(gè)并舉”，一方面積極提高行政審批的效能，另一方面更要保證審批過程的廉潔公正;落實(shí)“三個(gè)責(zé)任”，認(rèn)真落實(shí)局黨組主體責(zé)任，紀(jì)檢組監(jiān)督責(zé)任與班子成員“一崗雙責(zé)”;執(zhí)行“四個(gè)凡是”，凡是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的審批門檻一律破除，凡是做出承諾時(shí)限的審批事項(xiàng)必須按諾兌現(xiàn)，凡是服務(wù)對(duì)象的舉報(bào)投訴必須在3個(gè)工作日內(nèi)書面答復(fù)，凡是違反優(yōu)化營商環(huán)境條例的行為一律問責(zé)，嚴(yán)肅處理，公開通報(bào)。采取“五項(xiàng)措施”，抓好警示教育，做好防范預(yù)防，扣緊廉政風(fēng)險(xiǎn)源頭總開關(guān);公開審批流程，把權(quán)力暴露在“陽光”之下;建立封閉制度，把權(quán)力裝進(jìn)制度的“籠子”;建立網(wǎng)上審批監(jiān)察系統(tǒng)，實(shí)行審批超時(shí)“紅牌”問責(zé);建立審批事項(xiàng)回訪巡察機(jī)制，實(shí)行審批責(zé)任終身追究。明確“六個(gè)不準(zhǔn)”，不準(zhǔn)服務(wù)對(duì)象有問不答;不準(zhǔn)服務(wù)態(tài)度生冷硬頂;不準(zhǔn)參加審批相對(duì)人吃請(qǐng);不準(zhǔn)收受服務(wù)對(duì)象錢物;不準(zhǔn)充當(dāng)“紅頂中介”推手;不準(zhǔn)違規(guī)違法辦理審批?！斑|陽監(jiān)督模式”通過新思維、新機(jī)制、新模式不斷創(chuàng)新審批隊(duì)伍的黨風(fēng)廉政建設(shè)，取得全面從嚴(yán)監(jiān)督新成效，交上一份讓黨和人民滿意的答卷，為優(yōu)化營商環(huán)境與審批服務(wù)環(huán)境，加速推進(jìn)“四個(gè)遼陽”建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。

3.網(wǎng)絡(luò)便民，搭建“智慧審批平臺(tái)”。遼陽市行政審批局在建設(shè)“智慧遼陽”總體目標(biāo)的指引下，推進(jìn)“智慧審批”建設(shè)，努力打造“一窗受理，內(nèi)部流轉(zhuǎn)，網(wǎng)上傳輸，集約審批，一站辦結(jié)”的“智慧審批平臺(tái)”?！爸腔蹖徟脚_(tái)”借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)一步加強(qiáng)了業(yè)務(wù)集中，實(shí)現(xiàn)了部門間的協(xié)同合作，聯(lián)合運(yùn)行實(shí)體與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，逐步拓寬和完善“智慧審批平臺(tái)”的范圍和功能，強(qiáng)化審批服務(wù)的集約化辦理，“智慧審批平臺(tái)”是遼陽行政審批局改革模式的優(yōu)化創(chuàng)新之舉，達(dá)成了改革便民惠民的根本目的。遼陽市審批局將劃轉(zhuǎn)的165項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，全部納入行政審批政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、手機(jī)APP審批客戶終端、微信審批平臺(tái)，基本上實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上查詢等遠(yuǎn)程服務(wù)。建立審批基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)上審批綜合管理云平臺(tái)，開發(fā)網(wǎng)上審批和并聯(lián)審批系統(tǒng)，人員管理績效考評(píng)和自動(dòng)查詢系統(tǒng)，搭建批管互動(dòng)交流和權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上在線預(yù)審、辦件簽批流轉(zhuǎn)、并聯(lián)審批、統(tǒng)計(jì)查詢、行政收費(fèi)管理、審管信息互動(dòng)交流、行政權(quán)力電子監(jiān)管、審批決策數(shù)據(jù)分析、人員信息管理、審批中介管理和績效考核等功能。同時(shí)，搭建批管互動(dòng)交流和權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)全流程陽光審批，確保審批環(huán)節(jié)全流程公開透明、可查詢、可追溯，真正把審批服務(wù)裝進(jìn)市民的口袋?！爸腔蹖徟脚_(tái)”開通了“審批綠色通道”，實(shí)現(xiàn)了“一次都不用跑”的“不見面審批”，極大地方便了企業(yè)和辦事群眾，使企業(yè)和群眾能夠體驗(yàn)到一體化、規(guī)范化的審批服務(wù)，有效提高了行政審批效率，縮短了審批時(shí)限，在改善營商軟環(huán)境建設(shè)方面取得了新進(jìn)展。目前，遼陽“智慧審批平臺(tái)”對(duì)外公開各類審批事項(xiàng)基礎(chǔ)信息6784項(xiàng)，通過網(wǎng)上審批平臺(tái)辦理各類審批業(yè)務(wù)5000多件，網(wǎng)上審批率達(dá)到75%，審批要件材料全部實(shí)行電子化管理，實(shí)現(xiàn)審批流程全部透明，真正做到了讓信息多跑路，群眾少跑腿。

4.初見實(shí)效，持續(xù)鞏固改革成果。遼陽市行政審批局改革模式持續(xù)深化改革創(chuàng)新審批模式，推動(dòng)“多窗式”審批向“一窗式”審批轉(zhuǎn)變，把26個(gè)窗口整合為4個(gè)綜合受理窗口，變串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，在精兵簡政、縮短審批時(shí)限、減少審批要件上進(jìn)行了卓有成效的探索。遼陽行政審批局改革模式通過改革將之前分屬于20個(gè)委辦局的165項(xiàng)審批事項(xiàng)，相對(duì)集中到市行政審批局，審批科室由原來的91個(gè)精簡到15個(gè)，精簡了76個(gè)，精簡率達(dá)到83.52%。審批人員由原來的287人精簡到62人，精簡了225人，精簡率達(dá)到78.40%，實(shí)現(xiàn)了“精兵簡政”的改革目標(biāo)。減少審批環(huán)節(jié)、壓縮審批時(shí)限、提高審批效率的有效措施就是最大限度地增加當(dāng)日“即辦件”，為此，遼陽市行政審批局創(chuàng)新了行政審批的工作機(jī)制，采用“橄欖型”的工作模式，將層層審批變?yōu)榉旨?jí)審批，即在165項(xiàng)審批事項(xiàng)中，科員即辦件占20%以上，科長審批件占30%以上，副局長審批件占30%以下，局長審批件占20%以下。經(jīng)再造審批流程之后，科員當(dāng)日即辦件已經(jīng)可以達(dá)到64項(xiàng)，當(dāng)日即辦率接近39%，盡可能地做到審批“只跑一次”，減少了204項(xiàng)審批環(huán)節(jié)，平均縮短審批時(shí)限達(dá)到71.23%，有效提高了行政審批效率，達(dá)到了“簡政放權(quán)”的改革目的。[2]“審批要件”明顯減少，通過梳理清理審批要件，凡是無法律依據(jù)的審批要件一律取消，原來的1294項(xiàng)審批要件減少至1169項(xiàng)，取消了125項(xiàng)，取消率達(dá)到了10.7%，審批要件的減少，簡化了審批程序，節(jié)約了企業(yè)和行政相對(duì)人的時(shí)間成本。

（二）改革中的難點(diǎn)問題

遼陽行政審批局改革模式通過設(shè)立行政審批局實(shí)現(xiàn)了審批權(quán)的相對(duì)集中，有助于推動(dòng)行政審批制度改革按照“精簡、規(guī)范、廉潔、效能”的軌道發(fā)展，從而使行政審批達(dá)到有序、便民、高效的改革目標(biāo)。行政審批局改革模式有效地解決了行政審批權(quán)過于分散，審批環(huán)節(jié)過多、審批流程不規(guī)范等問題，逐步實(shí)現(xiàn)了行政審批權(quán)的內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一。隨著改革創(chuàng)新的不斷深入，行政審批局改革模式在相對(duì)集中審批權(quán)改革和創(chuàng)新審批方式方法等方面進(jìn)行了積極有益的探索，未來行政審批局改革模式能否取得預(yù)期的改革成效還有賴于突破其創(chuàng)新中的難點(diǎn)問題。

1.職能整合與專業(yè)分工不均衡。如何均衡職能整合與專業(yè)分工的關(guān)系是行政審批局改革模式需要突破的一個(gè)難點(diǎn)問題。遼陽行政審批局自運(yùn)行以來，在均衡職能整合與專業(yè)分工的關(guān)系方面存在一定的問題，首先，一些需要入駐審批局的審批事項(xiàng)尚未入駐;其次，中介機(jī)構(gòu)的某些服務(wù)事項(xiàng)尚未入駐。再次，一些已劃入的審批事項(xiàng)，由于專業(yè)審批人員缺乏，不能滿足項(xiàng)目審批的專業(yè)化需要。例如，在投資項(xiàng)目審批方面，由于遼陽市國土局派駐的審批人員過少，滿足不了現(xiàn)有的需要。行政審批局改革模式是相對(duì)集中審批權(quán)改革，不能盲目地一刀切把審批權(quán)全部集中到行政審批局，要解決好職能整合與專業(yè)分工的關(guān)系。相對(duì)集中審批權(quán)是為了通過集中，整合政府職能，打破固化的部門利益藩籬，解決好職能交叉、職能重疊的痼疾，化繁為簡，在行政審批局內(nèi)部形成高效、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的行政審批權(quán)管理體系，既方便了審批權(quán)的管理，又能更好地為企業(yè)和群眾提供便利。在審批權(quán)劃轉(zhuǎn)的過程中，應(yīng)認(rèn)真梳理，謹(jǐn)慎選擇，充分考慮是否適合劃入行政審批局進(jìn)行統(tǒng)一管理，并非全部的審批權(quán)都適宜劃到審批局。對(duì)于一些專業(yè)性較強(qiáng)、技術(shù)要求較高的審批事項(xiàng)來說，還是歸原職能部門來進(jìn)行審批更為適宜。這類審批事項(xiàng)劃入后，由于審批局的工作人員不具備相應(yīng)的資質(zhì)與專業(yè)水平，不能提供相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)支持，所以審批過程中的一些評(píng)定、認(rèn)定環(huán)節(jié)仍需返回到原職能部門進(jìn)行，這樣不僅沒能簡化程序，減輕企業(yè)和辦事群眾的負(fù)擔(dān)，反而需要企業(yè)和辦事群眾在審批局與原職能部門之間重復(fù)往返，增加了企業(yè)和辦事群眾的負(fù)擔(dān)。

2.縱向與橫向業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)難度大?？v向與橫向業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)難度大是行政審批局改革模式遇到的難點(diǎn)之一。行政審批局改革模式將各職能部門的行政審批權(quán)劃轉(zhuǎn)到行政審批局統(tǒng)一行使，打破了縱向政府間職責(zé)同構(gòu)的格局，突破了傳統(tǒng)行政審批方式的缺陷與不足，對(duì)政府各部門之間的橫向關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整。但是，在行政審批局的實(shí)際運(yùn)行中，縱向與橫向的業(yè)務(wù)銜接尚不順暢。在縱向上，市與縣（市）區(qū)行政審批局之間在事項(xiàng)、要件、時(shí)限、流程、標(biāo)準(zhǔn)方面尚未形成統(tǒng)一規(guī)范，沒有同一性，導(dǎo)致同級(jí)立項(xiàng)、不同級(jí)審批，行政相對(duì)人需在市區(qū)之間“兩頭跑”的問題。在橫向上，目前，由于部分省級(jí)廳直部門對(duì)市級(jí)行政審批局的支持指導(dǎo)存在不到位的情況，部分市直部門之間在協(xié)同配合方面存在著信息不暢與銜接不及時(shí)等問題。行政審批局的實(shí)際運(yùn)作中，在業(yè)務(wù)上仍需與原職能部門發(fā)生聯(lián)系，但受傳統(tǒng)的上下級(jí)政府工作模式制約，市直部門之間的這種橫向業(yè)務(wù)溝通與協(xié)調(diào)難度卻較大。行政審批局改革模式的縱向與橫向業(yè)務(wù)銜接不暢會(huì)增加“條塊分割”現(xiàn)象的出現(xiàn)，部分職能部門封閉運(yùn)作其自身的審批監(jiān)管系統(tǒng)，致使出現(xiàn)“信息孤島”，審批信息難以共享，不能充分發(fā)揮出行政審批局的自身優(yōu)勢(shì)。

3.監(jiān)督與制約機(jī)制尚需完善。如何加強(qiáng)和完善監(jiān)督與制約機(jī)制，從而更好確保行政審批權(quán)的正確行使是行政審批局改革模式所需要解決的難點(diǎn)問題之一。行政審批局改革模式通過設(shè)立行政審批局將分散的審批權(quán)集中統(tǒng)一行使，如此高度的權(quán)力集中使如何加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制衡與監(jiān)督以確保權(quán)力的正確行使就顯得尤為重要了。權(quán)限過大、權(quán)力“尋租”與難以制約是行政審批局進(jìn)行“集權(quán)審批”所要面對(duì)的突出問題。因此，在行政審批局改革模式推進(jìn)的過程中，必須不斷加強(qiáng)與完善權(quán)力的監(jiān)督與制約機(jī)制，謹(jǐn)防對(duì)權(quán)力的制衡留有“空白”。切實(shí)把審批權(quán)關(guān)進(jìn)監(jiān)督制約的“籠子”中，是審批權(quán)高效集中行使的可靠保障。行政審批局改革模式在運(yùn)作過程中實(shí)現(xiàn)了“審管分離”，讓原職能部門來行使監(jiān)督權(quán)，借此希望改變以往一些職能部門“重審批，輕監(jiān)管”等后續(xù)監(jiān)管不到位的問題，但是審批與監(jiān)管的分離，在具體操作中就需要加強(qiáng)行政審批局與原職能部門的協(xié)同配合，防止出現(xiàn)監(jiān)管空白。但是，受傳統(tǒng)上下級(jí)行政管理體制的影響，行政審批局與原職能部門之間這種橫向的監(jiān)督與制約往往流于形式，缺少硬措施，不能切實(shí)有效的發(fā)揮其應(yīng)有的作用。自遼陽行政審批局改革模式運(yùn)行以來，關(guān)于強(qiáng)化外部監(jiān)督方面做出了許多制度安排，如聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員，開展“找病”活動(dòng)，加強(qiáng)紀(jì)委等對(duì)部分審批項(xiàng)目的抽查。然而，由于行政審批信息公開不夠、自由裁量權(quán)濫用與監(jiān)管所需專業(yè)技術(shù)要求較高等多方面問題，使外部監(jiān)督“孤掌難鳴”，因而加強(qiáng)行政審批的內(nèi)部監(jiān)管更加重要了。如何加強(qiáng)行政審批的內(nèi)部監(jiān)管是行政審批局改革模式推進(jìn)的一個(gè)難題。就目前的調(diào)研情況來看，行政審批局內(nèi)部還沒有建立起強(qiáng)有力的內(nèi)部監(jiān)督體系，在總體上行政審批內(nèi)部監(jiān)管還存在很多缺陷，在確保實(shí)現(xiàn)高效廉潔審批和打造廉潔自律的審批隊(duì)伍方面，還需要不斷完善監(jiān)督與制約機(jī)制。

三、行政審批局改革模式的創(chuàng)新與完善

遼陽行政審批局改革模式的制度與機(jī)制創(chuàng)新在結(jié)合中央、遼寧省政策要求的基礎(chǔ)上，融入了遼陽市政府的新理念、新技術(shù)、新流程，實(shí)現(xiàn)了改進(jìn)政府公共治理和提高公共服務(wù)效能以及增進(jìn)人民群眾獲得感的政府改革目標(biāo)。從改革中遇到的難點(diǎn)和可持續(xù)性出發(fā)，可以考慮從以下三點(diǎn)來完善與創(chuàng)新行政審批局改革模式。

（一）增強(qiáng)改革的整體化設(shè)計(jì)

推進(jìn)行政審批局改革模式因?yàn)樯婕暗綑C(jī)構(gòu)改革，不僅僅是簡單的設(shè)立行政審批局，而是加快轉(zhuǎn)變政府職能系統(tǒng)改革中一個(gè)關(guān)節(jié)，是一項(xiàng)全面的、系統(tǒng)的、整體性的公共組織改革過程。行政審批局改革模式的推進(jìn)并不是行政審批局一個(gè)部門的“單兵作戰(zhàn)”，而是應(yīng)該與其他部門和相關(guān)制度的改革協(xié)同推進(jìn)，只有增強(qiáng)改革的整體化設(shè)計(jì)，才能真正彌補(bǔ)改革的缺陷與不足。當(dāng)前推進(jìn)行政審批局改革模式，應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)的角度增強(qiáng)改革的整體性，要把行政審批局的改革與加快轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政體制改革進(jìn)行配套，尤其是要結(jié)合當(dāng)前的地方機(jī)構(gòu)改革，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。今后，繼續(xù)深化行政審批局改革模式要結(jié)合黨的十九大以來的新一輪行政體制改革精神，推行地方機(jī)構(gòu)改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，制定好本市行政審批局改革的長期與近期規(guī)劃，分步實(shí)施，逐漸建立起推進(jìn)行政審批局改革模式的長效機(jī)制。在改革實(shí)踐中，要有全局觀念、總體意識(shí)，將行政審批局改革與大部制度改革和相關(guān)配套制度的改革同步推進(jìn)，避免從本位主義出發(fā)思考問題，防止“單兵”推進(jìn)改革出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、機(jī)構(gòu)調(diào)整不順、縱向與橫向權(quán)力銜接不暢等問題。增強(qiáng)行政審批局改革模式的整體化設(shè)計(jì)更有助于避免改革在實(shí)踐中蛻變?yōu)椤斑\(yùn)動(dòng)式”改革，避免大量短期行為的出現(xiàn)。

（二）明確改革的“服務(wù)”導(dǎo)向

推進(jìn)行政審批局改革模式要明確改革的主旨在于行政審批要讓企業(yè)和群眾更便利，提升人民群眾的獲得感。推進(jìn)該項(xiàng)改革的初衷在于解決以往行政審批環(huán)節(jié)多、手續(xù)多，企業(yè)和群眾不勝其煩;審批程序不規(guī)范、流程不公開，容易產(chǎn)生權(quán)力“尋租”等給社會(huì)生活帶來極大不便，影響市場(chǎng)和社會(huì)活力激發(fā)的突出癥結(jié)。面對(duì)這些長期積累的癥結(jié)，推進(jìn)行政審批局改革模式不能停留于機(jī)構(gòu)改革與流程再造的層面，而是要結(jié)合新時(shí)代的新形勢(shì)要求，解放思想、轉(zhuǎn)換思維，全面創(chuàng)新改革，以發(fā)展中的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問題為切入點(diǎn)，提升行政審批的服務(wù)能力，打通利企、便民的“最后一公里”，讓行政審批局改革的創(chuàng)新實(shí)踐取得重要的階段性成果。在實(shí)踐的過程中，行政審批局在實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)相對(duì)集中的同時(shí)也會(huì)帶來一些風(fēng)險(xiǎn)，一些地方政府以偏概全，盲目追求“做大做全”行政審批局，使行政審批局異化為審批權(quán)力的巨無霸。因此，繼續(xù)推進(jìn)行政審批局改革模式一定要明確改革的服務(wù)導(dǎo)向，謹(jǐn)防行政審批局異化，從“做小做優(yōu)”上下功夫來實(shí)現(xiàn)行政審批局的可持續(xù)發(fā)展，以增強(qiáng)企業(yè)和群眾的獲得感為目標(biāo)，提升審批的綜合服務(wù)能力，減少審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化服務(wù)流程、提高服務(wù)質(zhì)量，打造精細(xì)化的審批服務(wù)。

（三）堅(jiān)持制度與技術(shù)創(chuàng)新

推進(jìn)行政審批局改革模式要突破長期以來積累的體制機(jī)制障礙，攻克關(guān)鍵堵點(diǎn)還必須從制度與技術(shù)兩端發(fā)力，堅(jiān)持制度與技術(shù)創(chuàng)新，以完善的制度和革新的技術(shù)來推動(dòng)改革取得積極成效。一方面，要不斷完善制度創(chuàng)新。目前，行政審批局改革模式的推進(jìn)已經(jīng)進(jìn)入“攻堅(jiān)期”，行政審批改革難啃的“硬骨頭”，例如，中介服務(wù)的規(guī)范管理，審批信息孤島和信息煙囪的存在，市與縣（市）區(qū)審批缺乏同一性、簡政放權(quán)的基層承接不力、審批業(yè)務(wù)縱向與橫向銜接不暢等制度層面的難題，都需要狠抓制度創(chuàng)新，以完善的制度來解決行政審批改革中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)問題，使行政審批局改革模式在常態(tài)化治理的軌道上前行，最大程度地激發(fā)社會(huì)和企業(yè)的活力。另一方面，要不斷推進(jìn)技術(shù)革新。從行政審批局改革模式的推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來看，“互聯(lián)網(wǎng)+”、政務(wù)信息平臺(tái)、規(guī)范化運(yùn)行等技術(shù)層面上的革新方式是很多地方行政審批局改革模式的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)。技術(shù)革新能夠帶來審批環(huán)節(jié)的簡化、審批流程的優(yōu)化，為此，在不斷完善制度創(chuàng)新的同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持技術(shù)革新，以技術(shù)革新來優(yōu)化運(yùn)行流程，打造標(biāo)準(zhǔn)化，無差別的審批服務(wù)，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。

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