張玉林

一、現(xiàn)實矛盾與研究誤區(qū)

進(jìn)入21 世紀(jì)以來,中國農(nóng)政(關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的理念、制度和政策)的積極轉(zhuǎn)向與三農(nóng)問題的深化是兩個同時并行的現(xiàn)象。 農(nóng)政的轉(zhuǎn)變表現(xiàn)為從城鄉(xiāng)分離(分割、分治)走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合,其間伴隨著一系列的“惠農(nóng)政策”。 三農(nóng)問題的轉(zhuǎn)變則由“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”[1]轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大和鄉(xiāng)村凋敝、鄉(xiāng)村社會生活難以為繼。 而大部分鄉(xiāng)村的活力銳減與大多數(shù)城市的畸形繁榮,令人想起20 世紀(jì)30 年代的“農(nóng)村偏枯與都市膨脹”[2]400-410,[3]的城鄉(xiāng)對立圖景。

但是,在涉農(nóng)研究領(lǐng)域,這一對照鮮明而且矛盾的問題很少受到認(rèn)真對待,大量論述偏重于強(qiáng)調(diào)惠農(nóng)政策的成效。 甚至僅僅依據(jù)政策變化就得出整體性的結(jié)論,從而造成明顯的誤判和誤導(dǎo)。比如,有人認(rèn)為,中國的城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)從“城市偏向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)村偏向”[4],還有人依據(jù)“基本制度設(shè)置的優(yōu)越性”和農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間的“可進(jìn)可退”,斷定城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)“正在由過去剝削性的變成保護(hù)性的”[5]12,[6]。

為了厘清這樣的誤判和誤區(qū),本文將從簡要梳理這兩個看似矛盾的現(xiàn)象入手,分析是哪些因素造成了這種矛盾及其具體表現(xiàn)。 考察的過程將以近二十年來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和推進(jìn)方式為主線,在簡要回顧中央政府關(guān)于三農(nóng)問題、城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識和舉措的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變之后,追蹤城鄉(xiāng)之間多種“要素”尤其是資金的流向,解釋這些流動對于理解21 世紀(jì)中國的城鄉(xiāng)關(guān)系所蘊(yùn)含的意義,抽離出城鄉(xiāng)關(guān)系的整體特征,最后結(jié)合對“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”有關(guān)文本的解讀,提示重塑城鄉(xiāng)關(guān)系對于鄉(xiāng)村振興可能性的影響。

二、農(nóng)政轉(zhuǎn)向與三農(nóng)問題深化

(一)農(nóng)政轉(zhuǎn)向:背景、進(jìn)程和未預(yù)期性

中國農(nóng)政的轉(zhuǎn)變以2001 年的農(nóng)村稅費(fèi)改革為序曲,正式揭幕于2002 年黨的十六大提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”。 人們都知道這一轉(zhuǎn)向的背景:到2000 年,中國已經(jīng)總體上實現(xiàn)了鄧小平當(dāng)年設(shè)定的按人均GDP 衡量的“小康”,但是城鄉(xiāng)居民的收入差距擴(kuò)大到2.8 倍,農(nóng)民家庭的恩格爾系數(shù)(49.1%)剛剛進(jìn)入聯(lián)合國定義的“溫飽”的門檻。 如果按照2010 年制定的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)(2 300 元,不變價)衡量,當(dāng)年的9 億多農(nóng)業(yè)人口中貧困人口有46 224 萬,貧困發(fā)生率高達(dá)49.8%①國家統(tǒng)計局:中國統(tǒng)計年鑒2017,表6 -35。。 與此同時,沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)讓大部分農(nóng)業(yè)區(qū)域的大多數(shù)農(nóng)民面臨困難,并由此引發(fā)了農(nóng)民與地方政府的緊張關(guān)系,成為世紀(jì)之交中國社會的尖銳矛盾。

按照陳錫文的解釋,“黨的十六大是我們向世界宣誓,進(jìn)入新世紀(jì),中國已經(jīng)實現(xiàn)了總體小康,下一步要實現(xiàn)全面小康,在全面小康建設(shè)的20 年時間中,我們要做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。 所以第一件事就是要解決基本公共服務(wù)均等化問題”[7]。 進(jìn)而,與許多人認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要解決城鄉(xiāng)分治及其加劇了的經(jīng)濟(jì)—社會不平等問題相對,陳錫文提醒我們關(guān)注這一新政的城鎮(zhèn)化指向:

江澤民總書記在十六大報告中清楚地指出:要用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的眼光解決中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。 其中,既要建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),也要進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,還要增加農(nóng)民的收入,而這些問題是不可能在農(nóng)村內(nèi)部加以解決的,而是應(yīng)當(dāng)和城市結(jié)合起來,包括加快推進(jìn)中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,使更多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市中去,從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的格局,從而為解決中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題找到一個新的途徑[8]。

沿著這樣的思路,在翌年初召開的中央農(nóng)村工作會議上,胡錦濤在強(qiáng)調(diào)“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展”的同時,呼吁“把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重”。 當(dāng)年的黨的十六屆三中全會把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)納入“科學(xué)發(fā)展觀”,并置于“五個統(tǒng)籌”(統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放)之首。 進(jìn)而,在2004 年黨的十六屆四中全會上,胡錦濤提出被廣為引用的“兩個趨向”理論:

縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程,在工業(yè)化初始階段,農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村,實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展,也是帶有普遍性的趨向。

這一論述表明,中共中央形成了具有重大意義的共識:中國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的歷史階段。 與之相伴,“多予、少取”成為激動人心的主張,一系列標(biāo)志性的政策陸續(xù)出臺:對農(nóng)民實施糧食種植的直接補(bǔ)貼;對農(nóng)村義務(wù)教育實施“兩免一補(bǔ)”;取消農(nóng)業(yè)稅②據(jù)說讓農(nóng)民省下了1 350 億元——它是稅費(fèi)改革前預(yù)估的農(nóng)民負(fù)擔(dān)額。 但陳錫文估計實際負(fù)擔(dān)更大。 見《農(nóng)村工作通訊》2017 年第14 期所載陳錫文的論述,參考文獻(xiàn)[7]。;推行新農(nóng)村建設(shè);在農(nóng)村實施最低生活保障制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。 到2007 年,黨的十七大提出更高的目標(biāo):“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”。 2012 年的十八大報告重申“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問題的根本途徑”,2013 年的十八屆三中全會決議形成了更完整的表述:“必須健全體制機(jī)制,形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。

這一過程及其實際成效以不同的方式得以呈現(xiàn)。 例如,在羅列了2003—2007 年中央財政支農(nóng)資金的增長數(shù)據(jù)之后,財政部下屬研究機(jī)構(gòu)的一位人士寫道:“社會各界公認(rèn),近5 年中央對三農(nóng)支持力度之強(qiáng)、投入規(guī)模之大、增加幅度之快,都是前所未有的”[9]。 陳錫文則在2013 年向媒體強(qiáng)調(diào),中央財政的三農(nóng)投入十年間增加了4 倍多,“這是個非常大的變化,如果沒有一整套強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策,農(nóng)村這些年的變化不會這么大”③新華社:讓廣大農(nóng)民共同分享現(xiàn)代化成果——中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文談城鄉(xiāng)發(fā)展一體化. 2013-11-18。。

事實當(dāng)然是存在的,但在一定程度上或被高估。 在涉及城鄉(xiāng)關(guān)系的評價中,另一個被忽略的事實是,伴隨著農(nóng)政轉(zhuǎn)向惠農(nóng)的是城鄉(xiāng)居民收入差距在高位上繼續(xù)擴(kuò)大:2002 年突破了3 倍,2003 年達(dá)到3.2 倍,2007—2009 年連續(xù)維持在3.3 倍,直到2013 年才回落到3 倍以下(圖1)。而這種回落在一定程度上是統(tǒng)計口徑調(diào)整,即將農(nóng)民人均純收入改為“可支配收入”的結(jié)果,如果按照原口徑計算,2013 年仍然是3 倍。 需要強(qiáng)調(diào)的是,2018 年的差距剛剛回落到農(nóng)政轉(zhuǎn)變起點時的倍數(shù)。

圖1 中國城鄉(xiāng)居民人均收入差距(倍數(shù))數(shù)據(jù)來源:《中國統(tǒng)計年鑒2018》《2018 年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

當(dāng)然,不能因此斷定是農(nóng)政的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大,因為完全也有做反向推論的可能性:如果沒有這種轉(zhuǎn)變,城鄉(xiāng)收入差距會更大。 更為穩(wěn)妥的判斷是:它沒有完全達(dá)到這方面的預(yù)期效果,沒有能夠徹底阻止城鄉(xiāng)關(guān)系整體上的失衡。 而失衡的加劇主要來自另一項戰(zhàn)略。 這就是城市化浪潮的沖擊,城市化浪潮本身又是多種力量推波助瀾的結(jié)果。

(二)城市化推進(jìn)與鄉(xiāng)村凋敝

圖2 呈現(xiàn)的趨勢顯示,中國城鎮(zhèn)人口的快速增長開始于1990 年代后期:從1995 年的35 174 萬增加到2000 年的45 906 萬,凈增加10 732 萬人,年均增加2 146 萬人;與之相應(yīng),城鎮(zhèn)化率從29%增加到36.2%,年均增速達(dá)1.4 個百分點。 這組數(shù)據(jù)曾經(jīng)讓許多人認(rèn)為,中國的城市化推進(jìn)是從1996 年開始的。

圖2 中國城鎮(zhèn)人口的增加(萬人)

但是,根據(jù)城市地理學(xué)家周一星的研究,上述期間的數(shù)據(jù)高漲主要是統(tǒng)計口徑調(diào)整的結(jié)果:“四普和五普城鎮(zhèn)人口新老統(tǒng)計口徑在2000 年出現(xiàn)了大約4.7 個百分點的差值。 為了前后的銜接,有關(guān)部門把4.7 個百分點的差值分?jǐn)傇?996—2000 的5 年里,導(dǎo)致了連續(xù)5 年的1.43 個百分點的超高速增長,其中66%即每年0.94 個百分點為口徑調(diào)整的因素。 同時,又重新整理和調(diào)整了原來1990—1995 年的四普數(shù)據(jù),形成5 年里每年0.52 個百分點的勻速增長。 加深了1990 年代后5 年超高速增長的印象”。 他據(jù)此認(rèn)為,中國的超高速城鎮(zhèn)化真正開始于21 世紀(jì),并進(jìn)而警告:“我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程一年提高0.6 ～0.8 個百分點是比較正常的,高于0.8 個百分點就是高速度的,個別年份達(dá)到1 個百分點是有可能的,連續(xù)多年超過1 個百分點是超高速的、有風(fēng)險的”[10]。

在留意20 世紀(jì)末年的超高速增長屬于虛增之后,21 世紀(jì)以來的超高速增長就顯得突?；蚱姘?截至2018 年,城鎮(zhèn)人口凈增加37 231 萬,年均增加2 068 萬;城鎮(zhèn)化率提高到59.6%,年均增加1.1 個百分點。 在這一過程中,鄉(xiāng)村的居民(常住人口)于2011 年開始成為相對少數(shù)。

從相對的增長率和絕對的增長數(shù)量兩方面來看,這種狀況堪稱猛烈的城市化運(yùn)動。 是什么樣的力量推動了這樣的高速運(yùn)動? 它來自下述三種既涉及政策和政治,也涉及經(jīng)濟(jì)、社會和文化的多種因素的交匯[11]。 這種交匯表明,在21 世紀(jì)的初年,在世界上最大的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民國家,城市化推進(jìn)的基礎(chǔ)已經(jīng)具備,而且動力巨大。

第一,它是國家政策轉(zhuǎn)變的結(jié)果。 這一轉(zhuǎn)變與1997 年的亞洲金融危機(jī)爆發(fā)、中國外貿(mào)出口受阻有關(guān),“變農(nóng)民為市民”成為拉動內(nèi)需、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要手段,如同周一星強(qiáng)調(diào)的那樣,“城鎮(zhèn)化到這時才成為輿論的中心”。 1998 年,中央政府正式提出城鎮(zhèn)化是解決三農(nóng)問題的重要途徑;繼而,2000 年中共中央《關(guān)于第十個五年計劃的建議》提出,“要走出一條大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的有中國特色的城鎮(zhèn)化道路”,隨后出臺的計劃首次把“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”作為國家的重點發(fā)展戰(zhàn)略之一。 更為重要的是,這一轉(zhuǎn)變尤其受到深陷雙重困境——既要應(yīng)對高速度高目標(biāo)的發(fā)展或增長,又要應(yīng)對“三農(nóng)問題”的期待。 既能帶來高速經(jīng)濟(jì)增長、又能“解決”三農(nóng)問題的城鎮(zhèn)化成了地方政府的“總抓手”。

第二,這種政策轉(zhuǎn)變也暗合農(nóng)民尤其是青年農(nóng)民的期待。 作為城鎮(zhèn)化所要“化”掉的客體或?qū)ο?他們原本是二元社會結(jié)構(gòu)中的受損者,他們理想中的“美好生活”主要是城市居民的生活,主流話語中的“賤農(nóng)主義”已經(jīng)被他們所內(nèi)化而認(rèn)同[12]103-125。 “城里人上學(xué)、醫(yī)療這些最基本的公共服務(wù)大多數(shù)由政府承擔(dān),農(nóng)民的事則需要農(nóng)民資金辦。 所以當(dāng)時農(nóng)民羨慕城里人,就是因為農(nóng)民沒有城里人享有的基本公共服務(wù)”[7]。

第三,它是全球化加速背景下國際資本涌入的結(jié)果。 在承諾大幅度降低農(nóng)業(yè)關(guān)稅保護(hù)之后,中國在2001 年加入世界貿(mào)易組織,并遠(yuǎn)超預(yù)期地引來了大量的境外資本,從而很快成為巨大的世界工廠。 境外資本首先進(jìn)入沿海城市地區(qū),助長了多種多樣的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園建設(shè),并以其旺盛的勞動力需求,帶動了新的更加迅猛的“民工潮”——外出務(wù)工經(jīng)商的鄉(xiāng)村勞動力從2000 年的8 399 萬猛增到2002 年10 470 萬,隨后以年均600 萬人的增速提高,2012 年達(dá)到16 336 萬[13]。 正是基于這樣的客觀要求,流入地政府開始撤銷限制農(nóng)民進(jìn)入的政策。

在城鎮(zhèn)化的勢能形成之后,作為政策實施者的地方政府就成了主導(dǎo)性力量。 它們最終決定著政策的實踐形態(tài)和結(jié)果。 那些不符合其利益的政策會被最小化、形式化,符合其利益的政策將被最大化。 選擇性執(zhí)行意味著政策的遞減和遞增效用:“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”到了有的地方那里就變成了“書記要做工業(yè)書記,市長要做城建市長”;解決三農(nóng)問題的“重要手段”變成了全部手段或唯一手段;文件中的城鎮(zhèn)化也變成了實踐中的城市化;“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”變成了“把城市做大做強(qiáng)”——提出“建設(shè)國際化大都市”的城市一度多達(dá)182 個。 這樣的氛圍催生了個別“消滅農(nóng)業(yè)、消滅農(nóng)村、消滅農(nóng)民”的極端主張。

我曾經(jīng)把20 世紀(jì)90 年代以來的針對城市的觀念稱之為“城市信仰”,它的總體特征是對城市和城市化等于“進(jìn)步”的執(zhí)念,核心在于大城市崇拜[14]。 在這種信仰和現(xiàn)實利益的驅(qū)動下,地方政府推進(jìn)城市化的手段就有了不可否認(rèn)的突出特征:逼農(nóng)進(jìn)城。 這里的“逼”并不是針對特定的個體農(nóng)民,而主要是通過各種行政規(guī)劃(從開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、大學(xué)城到政務(wù)新區(qū)和高鐵新城),以“發(fā)展”或“開發(fā)”(它們對應(yīng)的英文都是development)的名義征用一個或多個村莊的土地,讓成千上萬的農(nóng)民打包式地變成“市民”。 換句話說,它是總體性的政策強(qiáng)制,規(guī)劃要“化”掉的村莊和農(nóng)民沒有其他選擇,只有就補(bǔ)償數(shù)額討價還價。

需要簡單梳理兩種代表性手段的運(yùn)用及其戰(zhàn)果。 首先是土地的城鎮(zhèn)化,其次是學(xué)校的城鎮(zhèn)化。

土地的城鎮(zhèn)化可以參照城市的征地面積(圖3)。 它在2001 年驟然達(dá)到1 812 平方公里,是前一年的4 倍,2002 年則躍升到2 880 平方公里。 這種狀況在中央發(fā)出嚴(yán)控令之后有所收斂,但后來再度回升,截至2017 年,每年征用的土地都超過1 000 平方公里,17 年間總計征地28 785 平方公里。 與之相應(yīng),城市建成區(qū)面積增加了33 786 平方公里和151%,而每市的平均建成區(qū)面積達(dá)到85平方公里,是2000 年的2.5 倍。 與之呼應(yīng),縣城的建成區(qū)面積至2016 年增加了87%,縣城之外的建制鎮(zhèn)面積增加了118%,而全部城鎮(zhèn)的建成區(qū)從53 774 平方公里增加到113 501 平方公里,增加了近6 萬平方公里和111%(表1)。

圖3 全國城市征用土地面積(km2)

表1 全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積(km2)

再來看學(xué)校的城鎮(zhèn)化。 衡量它的反向指標(biāo)是鄉(xiāng)村學(xué)校的劇烈減少(表2):在21 世紀(jì)以來的17年間,小學(xué)減少了78%,初中減少了64%,而“農(nóng)村高中”則在絕大多數(shù)縣和縣級市已經(jīng)成為歷史——它們幾乎都被集中到縣城。

鄉(xiāng)村學(xué)校撤并最早開始于1990 年代中期,成為問題則是在2000 年以后。 作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要內(nèi)容,農(nóng)村辦學(xué)主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主改為“以縣為主”,學(xué)校的“布局調(diào)整”成為配套措施,但地方政府予以最大化利用:撤并學(xué)校的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于學(xué)齡期人口減少的幅度。 它先是為了削減財政支出壓力,理論上是提高辦學(xué)效率;繼而是為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化,理論上換成了確保城鄉(xiāng)教育均衡、促進(jìn)教育公平、讓農(nóng)村的孩子接受城市的優(yōu)質(zhì)教育。 在這背后,有所謂的“小手拉大手”邏輯:通過鄉(xiāng)村學(xué)校的撤并和學(xué)校進(jìn)城,帶動學(xué)生和家長進(jìn)城,提高城鎮(zhèn)化率,并為房地產(chǎn)市場注入活力[15]。

在這樣的格局中來理解中國的城市化,將發(fā)現(xiàn)它不只是或主要不是鄉(xiāng)村人民自動進(jìn)城的結(jié)果,不是自然而然的歷史進(jìn)程,而是由行政力量推動的過程。 這一過程把鄉(xiāng)村的人口、勞動力、土地和學(xué)校都單向地“統(tǒng)籌”到城市。 考慮到這些人和“物”都是維系鄉(xiāng)村穩(wěn)定、推動鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在要素(不只是經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的生產(chǎn)要素),這些要素的大量流失意味著中國的城市化不僅是巨大的增長機(jī)器,也是巨大的抽水機(jī),有著巨大的虹吸效應(yīng)。

當(dāng)然,不應(yīng)該忘記另一種要素,也就是資金。 讓我們詳細(xì)考察它的主要流向。

三、財政涉農(nóng)投入與城鄉(xiāng)資金流動

與多數(shù)論者強(qiáng)調(diào)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的惠農(nóng)效應(yīng)相反,楊斌和胡文駿的測算表明,直到2015 年,中國始終存在“逆向財政機(jī)制”,即農(nóng)村部門的稅收負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其獲得的財政利益:在2003—2015 年間,兩者的總額分別為30.4 萬億元和13.7 萬億元[16]。 在此之前,周振等人也曾計算出2003—2012 年間農(nóng)村資金的凈流出額:按照2012 年可比價格,通過財政系統(tǒng)流出56 381 億元、金融系統(tǒng)流出39 309 億元,兩項總計95 690 億元,年均凈流出近1 萬億元[18]。

這兩項研究都具有重要的參考價值,但得出的結(jié)論差異顯著①楊、胡二人給出的數(shù)據(jù)顯示,2012 年農(nóng)民廣義的稅收負(fù)擔(dān)和所獲財政利益分別32 063 億元和14 830 億元,凈流出17 233 億元,遠(yuǎn)大于周振等人測算的5 394 億元。,需要存疑。 基于數(shù)據(jù)的可獲得性,這里將結(jié)合官方數(shù)據(jù)和有關(guān)研究結(jié)論,從三個方面考察城鄉(xiāng)之間的資金流動。

(一)不同口徑的財政支農(nóng)資金

財政支農(nóng)資金首先有“國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出”。 這是截至2006 年的稱呼,它包括支農(nóng)支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項費(fèi)用、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)和“其他”項目,其中支農(nóng)支出又包括農(nóng)林水利和氣象支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出。 2007 年起改稱“農(nóng)林水事務(wù)支出”,包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村綜合改革支出。 如果忽略兩者的細(xì)微差異,從圖4 和表3 可以看出,雖然農(nóng)業(yè)支出不斷增長,但所占財政總支出的比例卻延續(xù)了十多年的下降趨勢,2010 年恢復(fù)到9%,但也從未超過10%。 而在2003—2017 年的15 年間,在150 萬億元的國家財政總支出中,農(nóng)業(yè)支出只有13.64 萬億元,占9.1%,低于1970 年代以來絕大多數(shù)年份的比例。

農(nóng)業(yè)支出之外,有投向農(nóng)村和農(nóng)民的資金,三者可總稱“三農(nóng)財政支出”。 這些資金出自各級政府的眾多部門,缺少系統(tǒng)的歷年數(shù)據(jù),財政部只給出2002—2013 年中央財政的支出額(表3),以及2010 年、2011 年的全國支出額:24 214 億元和29 727 億元,分別占財政總支出的26.9% 和27.2%。 不過,這兩個數(shù)據(jù)的細(xì)目與國家統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)存在沖突。 財政部報告的三農(nóng)支出中,中央財政支出分別為8 580 億元和10 498 億元,其中“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出”分別為3 427 億元和4 090 億元;而在《中國統(tǒng)計年鑒2012》提供的農(nóng)業(yè)支出3 949 億元和4 291 億元中,中央財政支出分別只有388 億元和417 億元,其余的都由地方財政支出。 這意味著,財政部報告的中央財政支出額有很多項目、很大部分并非直接支出,而是通過地方的轉(zhuǎn)移支付。 進(jìn)而,無論農(nóng)業(yè)支出還是三農(nóng)支出,許多項目并非僅用于三農(nóng),或者并不是投向三農(nóng),如水利資金、植樹造林、南水北調(diào)資金、氣象事業(yè)費(fèi),以及用于縣鄉(xiāng)政府運(yùn)營的轉(zhuǎn)移支付。

圖4 國家財政農(nóng)業(yè)支出占財政總支出的比例(%)

數(shù)據(jù)的稀缺和不一致造成無法精確了解國家財政真正用于三農(nóng)的金額,但有兩項研究可以參考。 一是周應(yīng)恒、胡凌嘯的研究[18],基于多部門的財政決算數(shù)據(jù),他們剔除了其中與三農(nóng)無關(guān)的部分,得出2010—2015 年國家財政用于三農(nóng)的數(shù)額(表3)。 另一項是前述楊斌和胡文駿的研究,給出1998—2015 年農(nóng)民獲得的“全部財政利益”——也即國家財政三農(nóng)支出。

表3 國家財政三農(nóng)支出(億元,%)

不清楚楊、胡二人所得數(shù)據(jù)的具體來源,但在周、胡二人呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)細(xì)目中,所采用的農(nóng)村教育投入數(shù)據(jù)只包括“化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)”和“農(nóng)村中小學(xué)校舍及教學(xué)設(shè)施”支出,而忽略了預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)。 依據(jù)教育部等部門聯(lián)署的歷年《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》中的數(shù)據(jù),我測算出相應(yīng)年度的兩項費(fèi)用,加入周、胡所計算出的數(shù)額,得出口徑更全的國家財政三農(nóng)支出額(表4):6 年間合計近11.8 萬億元,占同期財政總支出的14.9%。 值得強(qiáng)調(diào)的是,其中2010、2011 年的數(shù)額都只相當(dāng)于財政部報告數(shù)的55%,占相應(yīng)年度財政總支出的比例也低于財政部報告數(shù)12 個百分點。

表4 全口徑國家財政三農(nóng)支出(億元,%)

就此可以得出結(jié)論:在2010 年開始國家財政加大了投入之后,各級財政支出中投向三農(nóng)領(lǐng)域的比重大概是15%左右。 即便不考慮這些經(jīng)費(fèi)存在的截留嚴(yán)重、管理問題、效率低下而沒有全部落地,也仍然可以斷定:這與農(nóng)業(yè)所占的基礎(chǔ)地位和鄉(xiāng)村人口依然占全國人口的相當(dāng)比例不對稱。

(二)城鄉(xiāng)建設(shè)財政資金和土地財政收益投向

國家財政用于城鄉(xiāng)建設(shè)的投入更直觀地反映統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的力度。 鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)原本很少有財政投入,幾乎完全依靠農(nóng)民的集資。 推行新農(nóng)村建設(shè)之后有,狀況有所轉(zhuǎn)變,2006 年的《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》顯示,當(dāng)年城鄉(xiāng)建設(shè)財政性資金的投向是:鄉(xiāng)為83 億元,縣城之外的建制鎮(zhèn)為483 億元,縣城是497 億元,城市是3 350 億元,也即代表農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所獲數(shù)額不足城市和縣城所獲的零頭。

表5 給出數(shù)據(jù)完整的2013—2016 年間的投入差距。 在全部財政性建設(shè)-維護(hù)資金中,657 個城市(2016 年,下同)獲得了總額的70%,1 537 個縣城獲得17%,縣城以外的18 099 個建制鎮(zhèn)獲得6.5%,10 883 個鄉(xiāng)和261.7 萬個自然村獲得的份額合計也是6.5%。

表5 城鄉(xiāng)建設(shè)財政性資金投入(億元,%)

這意味著,所有的鄉(xiāng)村獲得的資金剛剛抵得上建制鎮(zhèn),所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村獲得的沒有縣城多,所有的縣城加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒有城市多。 也就是說,不僅在宏觀的城鄉(xiāng)關(guān)系中城市是絕對的投入重點,而且在微觀區(qū)域的城鄉(xiāng)關(guān)系中,一縣的縣城所獲資金超過了其轄區(qū)內(nèi)所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村所得總額;在城與非城層面的投入格局是59 320:8 850 億元,在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村層面的投入格局是63 740:4 430 億元——相差14.4 倍①另據(jù)魏后凱報告,以2013 年人均市政公用設(shè)施建設(shè)投資為基準(zhǔn),鄉(xiāng)是村的2 倍,建制鎮(zhèn)為3.8 倍,縣城為10.7倍,城市為16.1 倍。 參見文獻(xiàn)[13]。。 也正因如此,盡管21 世紀(jì)的兩次農(nóng)業(yè)普查顯示鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改進(jìn)較大,但是直到2016 年末,全國近60 萬個行政村中仍有31%的村沒有集中供水、35%的村未對生活垃圾進(jìn)行處理、80%的村未對生活污水進(jìn)行處理。

衡量統(tǒng)籌狀況的另一項指標(biāo)是土地財政收益的流向。 眾所周知,源于農(nóng)村集體土地的“土地財政”,既是地方政府收入的重要來源——2018 年高達(dá)65 096 億元,在迄今為止的20 年間總額超過40 萬億元①劉展超.近三年土地出讓收支詳情未公開,去年超6 萬億的收入花哪了.第一財經(jīng)2019-03-20,https:∥www.yicai.com/news/100143803.html。,也因此成為其“做大做強(qiáng)”城市的動力來源。 而針對土地財政“取之于鄉(xiāng),用之于城”[19]的問題,中央政府曾經(jīng)在2008 年強(qiáng)調(diào)要從中提取10%用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè),原國務(wù)院總理溫家寶也曾呼吁:“我們不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利,降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本,有必要也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”[20]。

但事實上用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出的比例還在下降。 表6 顯示,2008—2014 年間真正投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的不足1.2 萬億元②國家審計署的審計發(fā)現(xiàn),在2008—2013 年間,土地出讓金支出中用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、對外出借、修建樓堂館所等向的資金就達(dá)7 807.46 億元。 參見劉展超.近三年土地出讓收支詳情未公開,去年超6 萬億的收入花哪了.第一財經(jīng)2019 03 20,https:∥www.yicai.com/news/100143803.html。,僅占土地財政總支出的6.1%,相當(dāng)于所列城市建設(shè)支出額的39%。 如果考慮到成本支出中已經(jīng)包含了投向城鎮(zhèn)建設(shè)的大量資金(比如用于“N 通一平”的資金),實際的城市建設(shè)支出將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過表中所列數(shù)額,可能是其2 倍甚至更多。

表6 全國土地出讓金支出(億元,%)

在呈現(xiàn)了國家財政的三農(nóng)支出狀況和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度有限之后,為了更系統(tǒng)地認(rèn)識21 世紀(jì)中國城鄉(xiāng)關(guān)系的走向和總體特征,下文將考察全社會固定資產(chǎn)投資的去向,以及農(nóng)民工、農(nóng)民的個人資金流向。 這種流向受到政府和“市場”的雙重驅(qū)動,其中,作為市場主體的企業(yè)和個體農(nóng)民的偏好又受到政府偏好的影響。

(三)固定資產(chǎn)投資和個人匯款、購房

關(guān)于全社會固定資產(chǎn)投資的歷年數(shù)據(jù)顯示,投向城鎮(zhèn)的比例在2000 年之前已接近80%,隨后逐年上升,2007 年超過85%,2010 年達(dá)到97%,隨后一直保持在98%而居高不下。 就2003—2018年間的整體狀況而言,在總額高達(dá)521 萬億元的投資中,500 萬億元(95.9%)投向了城鎮(zhèn),而農(nóng)業(yè)農(nóng)村只獲得一個零頭。 其中投向農(nóng)林牧漁業(yè)的截至2017 年總計為15.4 萬億,占3.4%,剛剛多于2017 年一年的房地產(chǎn)投資額(14.6 萬億),而同期房地產(chǎn)業(yè)投資總額達(dá)111.5 萬億元,占比24.4%——最低年份為22%,最高年份為26.6%。

圖5 全社會固定資產(chǎn)投資中城鎮(zhèn)投資所占份額(%)

城鄉(xiāng)之間個人層面的資金流動主要有兩種形式,一是外出農(nóng)民工帶回、寄回家鄉(xiāng)的資金,二是由農(nóng)民(工)在城鎮(zhèn)購房表現(xiàn)出的資金流出。

農(nóng)民工回饋家鄉(xiāng)的資金沒有確切統(tǒng)計。 但早期的一項調(diào)查推測,在2004 年介于1 690 億元到3 000 億元之間①金融時報.2005-10-27。。 基于國家統(tǒng)計局2009、2013 年的《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》提供的有關(guān)數(shù)據(jù),我推算出這兩年的款項分別為9 691 億元和24 513 億元②2009 年外出農(nóng)民工14 533 萬人,其中1980 年以后出生的新生代8 487 萬人,人均帶回寄回金額5 564 元,推算總額為4 722 億元;老一代農(nóng)民工6 046 萬,人均帶回寄回的金額為8 218 元,總額為4 969 億元;2013 年新生代農(nóng)民工10 661 萬人,人均帶回寄回金額12 802 元(比老一代農(nóng)民工少29.6%),總額13 648.2 億元;老一代農(nóng)民工6 549 萬人,人均帶回寄回金額16 591 元,總計為10 864.7 億元。。

關(guān)于農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房的狀況也沒有確切的統(tǒng)計。 但案例顯示,農(nóng)民購房早在1990 年代房地產(chǎn)熱潮興起后就出現(xiàn)在長江三角洲地區(qū),進(jìn)入21 世紀(jì)之后開始向內(nèi)陸較富裕的農(nóng)村蔓延[21-22]。 2010 年之后的多地調(diào)查顯示,它在許多地區(qū)已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象[23]。 而在2015 年中央政府提出化解房地產(chǎn)庫存、加快農(nóng)民工市民化、擴(kuò)大有效需求之后,房地產(chǎn)去庫存變成了重要任務(wù),各地紛紛出臺鼓勵農(nóng)民買房的政策,農(nóng)民工購房成為庫存量顯著的三、四線城市的最大新需求③紀(jì)睿坤.房地產(chǎn)去庫存背后:1 300 萬農(nóng)民工如何落戶成市民.21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道,2016-02-29。。 在河南省,農(nóng)民(工)購房占到省轄市房屋銷售的20%左右、一些縣城和縣級市高達(dá)60%至80%;至于全國的狀況,有報告說,一些中小城市農(nóng)民工的購房占購房總量的30%左右,在縣城占到50%④崔書文.河南房地產(chǎn)去庫存調(diào)查.經(jīng)濟(jì)日報,2016-01-04;陳政高. 農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購房潛力是很大的, http:∥www.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/15/c_135189304.htm。。

關(guān)于農(nóng)民購房的資金規(guī)模,在微觀層面上因費(fèi)孝通先生的調(diào)查而聞名的“江村”(現(xiàn)蘇州市吳江區(qū)開弦弓村)的數(shù)據(jù),據(jù)該村姚富坤先生截至2015 年11 月的統(tǒng)計,747 戶村民中,戶口依然在村的農(nóng)家有164 戶到城鎮(zhèn)購買了房屋,總計花費(fèi)約1.8 億元;在中觀層面有四川省眉山市的短期數(shù)據(jù):由于“政策支持使農(nóng)民購房成為市場主力”,2016 年5—12 月全市商品房成交41 662 套、151.3億元,其中農(nóng)民購房占68.3%⑤于德清.農(nóng)民買房去庫存:“眉山經(jīng)驗”能廣泛復(fù)制嗎? 新京報,2016-03-25。,按套數(shù)計算為28 455 套,按金額計算在100 億元左右;更宏觀的信息則有《2016 年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》提到的數(shù)據(jù):在全國進(jìn)城農(nóng)民工(13 585 萬人,占全部外出農(nóng)民工16 934 萬人的80.2%)中已購房的比例達(dá)17.8%。 由此可以推算的結(jié)果是:截至當(dāng)年已有2 418.13萬進(jìn)城農(nóng)民工購房,以套均購房款30 萬元計算得出的總額是72 544 億元。 而如果加上農(nóng)民工之外的一般農(nóng)民的購房金額,總金額可能會翻倍。

上述信息和估算結(jié)果提醒我們,大致從2010 年甚至更早開始,農(nóng)民(工)購房已經(jīng)成為農(nóng)村資金流出的最大途徑,而流向城鎮(zhèn)的金額可能已經(jīng)超過由外出農(nóng)民工貢獻(xiàn)給其老家的數(shù)額。 這是一個決定性的變化,需要解讀其中的深意。

已有的調(diào)查和研究表明,除了少數(shù)人是為了投資之外,農(nóng)民購房的主要動機(jī)是供子女結(jié)婚,以及讓子女到城鎮(zhèn)“接受更好的教育”。 這種集體性動機(jī)受到年輕人的“城市夢”的影響,這種夢想造成了兩種轉(zhuǎn)向。 一是新生代農(nóng)民工進(jìn)城的主要目的就是成為城市居民,這促使他們把收入的絕大部分用于所在城市的消費(fèi),而不是像其父輩那樣主要是為了支撐起老家的生計。 二是年輕的鄉(xiāng)村女性(通常也已經(jīng)進(jìn)城)已經(jīng)將男方在城鎮(zhèn)購房當(dāng)作結(jié)婚的前提條件。 進(jìn)一步的問題在于,年輕的男性農(nóng)民(工)靠其自身的收入無法滿足自己或未來配偶的“剛性需求”,需要借助于其父母的力量(至少“首付”是這樣)。 但他們的父母通常缺少相應(yīng)的財力,很有可能要去借貸,要去為這一剛性支出而打工。

這種新一代農(nóng)民與其父輩的關(guān)系,已經(jīng)取代了傳統(tǒng)的雙向哺育關(guān)系,被賀雪峰稱為“代際剝削”:子代在城鎮(zhèn)安家后,父母則被遺忘在農(nóng)村,是農(nóng)村代際剝削的新形式①賀雪峰.謹(jǐn)防城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的代際剝削.學(xué)習(xí)時報,2010-04-13; 中國農(nóng)村的代際間“剝削”. 中國社會科學(xué)報,2011-08-02。。 當(dāng)然,不應(yīng)將這種剝削看作單純的個體性的自私。 鑒于年輕人的城市夢是長期的二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物,并且由外部引導(dǎo)、由強(qiáng)制性的城市化-房地產(chǎn)政策所驅(qū)動②除了提倡、鼓勵農(nóng)民(工)到城鎮(zhèn)購房之外,許多地區(qū)還限制農(nóng)民建房。 賀雪峰曾強(qiáng)調(diào)(中國農(nóng)村的代際間“剝削”,《中國社會科學(xué)報》2011 08 02),他在河南調(diào)查的四個村“幾乎沒有例外,年輕人都在鎮(zhèn)上或市里買房結(jié)婚”,原因除女方要求之外,還有政府“一般不批準(zhǔn)在村里建房,理由是推進(jìn)城鎮(zhèn)化”。 江西省政府則公然要求省內(nèi)媒體宣傳“農(nóng)民在城市購房是升值,在農(nóng)村建房是貶值”,參見《南昌日報》2016-03-06。,更應(yīng)該把它看作制度性的社會文化現(xiàn)象,把握其蘊(yùn)含的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)意義:通常在家庭層面思考的代際關(guān)系已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出家庭,新的農(nóng)村代際關(guān)系已經(jīng)在很大程度上被城鄉(xiāng)關(guān)系所塑造,并且反過來加劇城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡。 這說明學(xué)者提出的“保護(hù)性”城鄉(xiāng)關(guān)系需要重新審視。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)關(guān)系重塑

在上述脈絡(luò)中面對近期提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,將會更切實地理解它的必要性和意義,進(jìn)而認(rèn)識到它的艱巨性和可能性。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既是新農(nóng)村建設(shè)實施12 年之后的升級版,也意味著對城鄉(xiāng)關(guān)系的重塑。 它被賦予很高的地位:是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù),是新時代三農(nóng)工作的總抓手。 按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、農(nóng)民富?！钡目傮w要求,它描繪了振奮人心的藍(lán)圖:讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè),讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè),讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現(xiàn)了執(zhí)政黨和國家的整體意志,寫進(jìn)了新修訂的黨章,納入了立法議程,被期冀“為全球解決鄉(xiāng)村問題貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案”。

通讀《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》,有以下四個方面令人印象深刻。

第一,它對現(xiàn)狀有著清醒而全面的把握。 認(rèn)識到“發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出”,列舉的五大問題(對應(yīng)于全面振興目標(biāo)包含的五項內(nèi)容)中包括:農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域欠賬較多,農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題突出;國家支農(nóng)體系相對薄弱,城鄉(xiāng)之間要素合理流動機(jī)制亟待健全;鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強(qiáng)化。

第二,它強(qiáng)調(diào)了七項具有現(xiàn)實針對性的基本原則,其中有四項與本論的主題高度契合:堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,在要素配置上優(yōu)先滿足,在資金投入上優(yōu)先保障,在公共服務(wù)上優(yōu)先安排,加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板;堅持農(nóng)民主體地位,充分尊重農(nóng)民意愿,把維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、促進(jìn)農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點;堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,堅決破除體制機(jī)制弊端,使市場在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換,加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系;堅持因地制宜、循序漸進(jìn),科學(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征,做好頂層設(shè)計、規(guī)劃先行、分類施策,既盡力而為,又量力而行,不搞一刀切和形式主義。

第三,它清晰地勾畫了三個階段的目標(biāo):到2020 年取得重要進(jìn)展,制度框架和政策體系基本形成;到2035 年取得決定性進(jìn)展,農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn);到2050 年鄉(xiāng)村全面振興,農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。

第四,它把現(xiàn)有的村莊分為四種類型,從而為實踐提示了方向:集聚提升類村莊(是重點,也是難點);城郊融合類村莊;特色保護(hù)類村莊;搬遷撤并類村莊。 這意味著“全面振興”并不是指目前存在的所有村莊,其中的一部分或被融合。

如果上述原則能夠全部得到遵守,相關(guān)措施有力且能落實,將會扭轉(zhuǎn)21 世紀(jì)以來城市和鄉(xiāng)村向著兩個極端演化的趨勢。 鑒于前文考察所見的城鄉(xiāng)關(guān)系中城市偏向的慣性力量,以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn),有三個相互關(guān)聯(lián)的核心問題值得關(guān)注。

一是如何確?！皥猿洲r(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”,尤其是資金上的優(yōu)先。 能否實現(xiàn)公共財政優(yōu)先向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民傾斜,使其投入比例由目前的15%左右提高到20%甚至更多?

二是如何確保鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化形成真正的“雙輪驅(qū)動”。 城市化浪潮的沖擊是客觀現(xiàn)象——這在世界范圍內(nèi)都是如此,兩個輪子之間原本有著內(nèi)在沖突,該如何防止一個輪子飛轉(zhuǎn)而另一個不轉(zhuǎn)或者原地空轉(zhuǎn)? 主張“市場在資源配置中起決定性作用”,可能忽視了市場的內(nèi)在趨利性,果真如此的話,可能會加劇以人為主體的各種資源要素向城鎮(zhèn)尤其是大城市的單向流動,造成城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)一步失衡。

三是如何確保農(nóng)民的主體性。 這有賴于如何解決整個治理體系的問題。 新農(nóng)村建設(shè)之所以在許多地方未能達(dá)到目標(biāo),根源之一在于農(nóng)民往往對政策的制定和施行缺少實質(zhì)性的影響力。

總之,在更加清醒、全面地認(rèn)識城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史慣性和復(fù)雜性之后,如何避免“新型城鎮(zhèn)化”進(jìn)程中消解鄉(xiāng)村的可能性,還需要更有針對性的制度建設(shè)。