程名望，何 洋

（同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092）

一、引 言

城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展客觀趨勢，也是國家現(xiàn)代化重要標(biāo)志（國家發(fā)改委，2014）。我國農(nóng)村人口眾多，推進(jìn)農(nóng)民工市民化是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化必然途徑。國家統(tǒng)計局調(diào)查顯示，2016年農(nóng)民工總量達(dá)28 171萬人，較上年增加424萬人，增長1.5%，外出農(nóng)民工16 934萬人，較上年增加50萬人，增長0.3%（國家統(tǒng)計局，2017）。上海市作為全國經(jīng)濟(jì)中心，吸引大量流動人口。2016年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)表明，上海市外來常住人口達(dá)980.2萬人，占總常住人口數(shù)40.5%，其中農(nóng)民工為重要組成部分。

二、文獻(xiàn)綜述與問題提出

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)“人口城市化”模型中，農(nóng)村人口身份非農(nóng)化同步于職業(yè)非農(nóng)化（張國勝，2009）。第一階段是農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)變，因城市發(fā)展需要大量勞動力，此階段順利實(shí)現(xiàn)。第二階段是農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變，該階段轉(zhuǎn)變艱難，導(dǎo)致大部分農(nóng)民工處于“半城市化”（王春光，2005）和“虛城市化”（陳豐，2007）狀態(tài)。相關(guān)學(xué)者分析其成因，陸銘（2009）認(rèn)為除戶籍制度，城鎮(zhèn)高昂住房成本、城市傾向性福利制度等制約農(nóng)民工市民化。王小茵（2015）研究表明，公共服務(wù)不均等為制約農(nóng)民工市民化最重要因素。其成因是市民化進(jìn)程緩慢，二者相互聯(lián)系、互為因果。此外，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民工市民化主要制約因素為成本問題。張國勝（2007）指出，農(nóng)民工市民化核心難題為巨額資金投入，是政府制度改革困難的根本原因。黃錕（2011）研究表明，農(nóng)民工市民化主要制約因素，一是城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)，二是農(nóng)民工市民化成本過高阻礙市民化發(fā)展進(jìn)程。

農(nóng)民工市民化不僅意味著農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變，還包括平等享受教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等權(quán)利保障和公共服務(wù)，此項(xiàng)改革成本高昂。根據(jù)美國地理學(xué)家諾瑟姆的“S”形城市化增長曲線，城鎮(zhèn)化水平從39%升至70%是城鎮(zhèn)化率上升最快階段（Northam，1979）。此階段突出特征是資金投入量大，而目前我國城鎮(zhèn)化率（58.52%）正處于此階段（國家統(tǒng)計局，2017）。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化及城鎮(zhèn)化進(jìn)程整體推進(jìn)，我國各級政府應(yīng)加大農(nóng)民工子女義務(wù)教育、社會保障等方面投入力度。因此，合理估算農(nóng)民工市民化成本有助于政府科學(xué)決策。

因測算對象、指標(biāo)、方法不同，農(nóng)民工市民化成本測算結(jié)果差異較大。中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院（2005）研究表明，超大城市平均每位農(nóng)民市民化成本約2萬元；張國勝（2008）測算上海、北京、南京、廣州等22個城市，結(jié)果顯示，東部沿海地區(qū)第一代與第二代農(nóng)民工市民化社會成本分別約為10萬元和9萬元，內(nèi)陸地區(qū)第一代與第二代農(nóng)民工市民化社會成本分別約6萬元和5萬元；侯云春等（2011）測算重慶、鄭州、武漢、嘉興四個城市，按2010年不變價格測算，每位農(nóng)民工市民化政府公共成本約8萬元。基于此，本研究選取農(nóng)民工流量大、基數(shù)大，所需政府投入力度大的上海市測算農(nóng)民工市民化公共成本。據(jù)此提出農(nóng)民工有序納入社會保障體系，建立健全農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等對策建議，以期為解決其他城市乃至全國農(nóng)民工市民化問題提供實(shí)證參考。

三、數(shù)據(jù)來源與測算方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于2016年上海市統(tǒng)計局調(diào)查總隊(duì)農(nóng)民工市民化監(jiān)測數(shù)據(jù)，調(diào)查對象為上海市郊區(qū)和市區(qū)農(nóng)民工。問卷分為九部分，包括農(nóng)民工及隨遷家屬基本情況，就業(yè)、健康與醫(yī)療、居住條件、社會融合狀況，未隨遷家屬基本情況，子女教育情況，農(nóng)民工及共同居住家庭成員收支情況以及農(nóng)民工城鎮(zhèn)定居意愿。本調(diào)查共收集有效樣本2 220份。

同時，本文補(bǔ)充性宏觀數(shù)據(jù)來源：一是統(tǒng)計年鑒，包括《上海市統(tǒng)計年鑒》《上海市教育年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》；二是上海市民政局、上海市人力資源與社會保障局等官方發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

（二）測算方法

指標(biāo)選取借鑒已有文獻(xiàn)。張國勝（2008）認(rèn)為，農(nóng)民工市民化指現(xiàn)有農(nóng)民工身份、地位、價值觀、社會權(quán)利以及生產(chǎn)、生活方式等轉(zhuǎn)變，此過程所需最低資金量即農(nóng)民工市民化社會成本，應(yīng)包含政府投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境管理及公共管理成本。馮虹等（2017）測算北京市農(nóng)民工市民化成本時，選取固定資產(chǎn)投資、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、教育支出和公共管理六個層面代表性指標(biāo)。楊輊波（2007）利用成本—收益綜合指數(shù)分析法研究江西省農(nóng)民工市民化成本結(jié)構(gòu)，認(rèn)為成本—收益綜合指數(shù)應(yīng)包括基礎(chǔ)、生活、空間及智力成本指數(shù)。諶新民等（2013）強(qiáng)調(diào)機(jī)會成本和心理成本的存在。綜上所述，本文選取四方面指標(biāo)研究農(nóng)民工市民化公共成本：一是隨遷子女義務(wù)教育成本；二是社會保障成本，包括醫(yī)療、養(yǎng)老保險及最低生活保障成本；三是住房保障成本；四是城市管理成本。

由于農(nóng)民工個體在性別、教育程度、子女情況等方面存在異質(zhì)性。本研究借鑒國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2011）假設(shè)條件計算：（1）代表性農(nóng)民工年齡為33歲（根據(jù)樣本計算結(jié)果，男性勞動人口平均年齡為32.9歲，女性為32.8歲）；（2）退休年齡設(shè)定為男職工60周歲，女職工55周歲；（3）農(nóng)民工壽命設(shè)為全國平均人口壽命74.83歲（根據(jù)第6次人口普查結(jié)果），計算時設(shè)定為75歲；（4）養(yǎng)老金個人賬戶記賬利率按上海市人力資源和社會保障局發(fā)布的2010、2012、2013及2015年平均水平（2.875%）計算。

四、上海市農(nóng)民工市民化成本測算

（一）子女教育成本

農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出，主要測算農(nóng)民工隨遷子女享受城鎮(zhèn)義務(wù)教育所需成本。根據(jù)《義務(wù)教育法》等相關(guān)規(guī)定及上海市實(shí)際情況，將6～10歲外省市農(nóng)村戶籍人數(shù)作為農(nóng)民工隨遷子女接受小學(xué)教育人數(shù)，將11～14歲外省市農(nóng)村戶籍人數(shù)作為農(nóng)民工隨遷子女接受初中教育人數(shù)。

本文結(jié)合2016年上海市農(nóng)民工市民化監(jiān)測調(diào)查及《上海市教育年鑒》統(tǒng)計分析，推算上海市每年用于市民化農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育成本（見表1）。

表1 農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育成本

（二）養(yǎng)老保險成本

1.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險成本

按社保養(yǎng)老金計算方法，養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，計算公式為：

基礎(chǔ)養(yǎng)老金=（上一年度上海市職工月平均工資+本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資）÷2×繳費(fèi)年限×1%（1）

個人賬戶養(yǎng)老金=個人賬戶儲存額/計發(fā)月數(shù) （2）

農(nóng)民工相較本地職工而言，收入較低故采用最低繳費(fèi)基數(shù)，即按上海市職工平均工資60%計算。首先計算個人賬戶養(yǎng)老金，33歲女性職工55歲退休，其養(yǎng)老金繳納年限為22年，結(jié)合2.875%記賬利率可計算女性職工退休時個人賬戶儲存額為38 759元，單位繳納總額為77 885元。將職工賬戶儲存額折現(xiàn)，并按繳費(fèi)年限均攤，則2006年該職工年均賬戶儲存額為944元，該金額即該職工2006年個人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金；按基礎(chǔ)養(yǎng)老金公式計算該職工最終可領(lǐng)取總額并折現(xiàn)均攤，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金加總，即可計算該職工折現(xiàn)至2006年可領(lǐng)取養(yǎng)老金總額。

根據(jù)養(yǎng)老金繳納總額和發(fā)放額，可差額計算人均公共成本，據(jù)此可計算政府每年需支付城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險公共總成本（見表2）。

表2 每年政府負(fù)擔(dān)的職工養(yǎng)老保險成本 （萬元）

2.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險

農(nóng)民工工資水平較低，假設(shè)農(nóng)民工按500元/年最低標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老金，則政府需補(bǔ)貼200元/年，結(jié)合養(yǎng)老金領(lǐng)取程序分別計算男女職工養(yǎng)老成本：（1）基礎(chǔ)養(yǎng)老金。假定農(nóng)民工年齡為33歲，距其退休還需繳納22年（女性）、27年（男性）養(yǎng)老保險，則男職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金為67元/月，女職工為62元/月。（2）退休年個人賬戶總額。個人賬戶記賬利率設(shè)為2.875%，此部分金額包括：個人繳費(fèi)額（500元/年），政府補(bǔ)貼額（200元/年），男職工退休年個人賬戶總額為5 437元，女職工為2 727元，折現(xiàn)至起始年份分別為2 529元、1 462元。（3）領(lǐng)取養(yǎng)老金總額。上述個人賬戶總額按繳納年份均攤，男職工年均個人賬戶額為94元，女職工為66元，結(jié)合基礎(chǔ)養(yǎng)老金計算結(jié)果，男職工每年領(lǐng)取養(yǎng)老金為1 928元，女職工為1 541元。（4）養(yǎng)老金財政負(fù)擔(dān)。假定農(nóng)民工個人每年繳納養(yǎng)老金500元，其余養(yǎng)老金缺口均由財政負(fù)擔(dān)，再加上政府每年為農(nóng)民工補(bǔ)貼200元，男職工財政負(fù)擔(dān)為1 928-500+200=1 628元/人，女職工為1 241元/人。（5）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險總成本。假定農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，根據(jù)2016上海市農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)民工參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險比例分別為男性61.88%，女性58.56%，可計算每年政府負(fù)擔(dān)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險總成本（見表3）。

表3 每年政府負(fù)擔(dān)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險總成本

（三）醫(yī)療保險成本

1.城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險成本

根據(jù)上海市人力資源和社會保障局（2017）發(fā)布的《2016年度本市社會保險基本情況》，2016年末上海市職工基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達(dá)1 404萬人，職工基本醫(yī)療保險基金收入867.59億元（含財政補(bǔ)貼收入3.72億元），則可計算政府平均財政補(bǔ)貼額約為26元/人。據(jù)2016年上海市農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，773個樣本參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，占比34.82%，可估算每年參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數(shù)，進(jìn)而估算政府財政補(bǔ)貼總額（見表4）。

表4 政府對農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的財政補(bǔ)貼總額

2.城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險成本

假定農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，2016年上海市城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險統(tǒng)籌數(shù)見表5。

表5 2016年上海市城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險統(tǒng)籌數(shù)

根據(jù)2016年上海市農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)，70歲以上農(nóng)民工占總?cè)藬?shù)0.05%，60～69歲占2.48%，19～59歲占83.83%，19歲以下占13.65%，根據(jù)財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合農(nóng)民工人數(shù)，可計算政府財政補(bǔ)貼總額（見表6）。

表6 每年政府醫(yī)療保險財政補(bǔ)貼總額

（四）最低生活保障成本

上海市民政局（2018）多次上調(diào)城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，目前已調(diào)至1 070元，據(jù)此計算農(nóng)民工市民化年低保成本，如2016年數(shù)據(jù)計算步驟如下：由上海市民政局城鄉(xiāng)低保數(shù)可知，2016年上海市領(lǐng)取低保人數(shù)全年累計為2 069 732人次，總金額為153 357.75萬元，則人均每月低保支出為740.95元，領(lǐng)取率為0.71%，農(nóng)民工年低保成本=人均每月低保支出×12×農(nóng)民工總量×低保領(lǐng)取率=740.95×12×778.28×0.71%=49 132萬元。因此，計算2010～2016年低保成本（見表7）。

表7 上海市每年為農(nóng)民工負(fù)擔(dān)的最低生活保障總成本

（五）住房保障成本

該指標(biāo)主要衡量農(nóng)民工城市生活工作，政府為滿足其住房需求所付成本。首先利用2006～2016年人均住房保障支出及外來農(nóng)民工數(shù)量計算年均住房保障成本（見表8）。

表8 上海市農(nóng)民工住房保障總成本

（六）城市管理成本

農(nóng)民工進(jìn)入城市導(dǎo)致城市人口增加，城市管理成本加大，如基礎(chǔ)設(shè)施投資費(fèi)用等。城市管理費(fèi)用借鑒國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2011）測算方案，首先根據(jù)統(tǒng)計年鑒計算人均城市管理費(fèi)用支出（剔除公共安全等與人口關(guān)系較少項(xiàng)目及教育支出等已測算項(xiàng)目），再乘以邊際成本與平均成本比值。據(jù)此計算2006～2016年上海市城市管理成本（見表9）。

表9 上海市農(nóng)民工城市管理總成本

（七）上海市農(nóng)民工市民化成本測算結(jié)果

根據(jù)上述市民化成本計算項(xiàng)目與計算方法，測算上海市農(nóng)民工市民化成本（見表10）。

由表10可知，2006～2016年，上海市農(nóng)民工市民化公共成本逐年增加，從204.97億元增至1 231.68億元，增長速度及增長規(guī)模不容小覷。從短期看，農(nóng)民工市民化成本主要支出項(xiàng)為城市管理、子女義務(wù)教育，即政府為來滬工作農(nóng)民工生活及其子女義務(wù)教育所提供的城市建設(shè)、管理、教育成本支出。從長期看，農(nóng)民工養(yǎng)老保險成本占比高達(dá)43.44%，是市民化公共成本重要組成部分。其他社會福利保障，如醫(yī)療、低保、住房保障等支出將持續(xù)至終生，此部分支出約占17.41%。

表10 上海市農(nóng)民工市民化總成本

五、結(jié)論與對策建議

綜上所述，上海市農(nóng)民工市民化公共成本逐年增加，其中養(yǎng)老保險、教育和城市管理成本為主要組成部分，且公共成本增加導(dǎo)致公共財政壓力加大。為合理有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化，提出如下對策建議。

（一）教育成本方面：建立健全農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

解決農(nóng)民工子女教育問題不僅是教育公平理念的貫徹與實(shí)施，也可解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)后顧之憂。由測算結(jié)果可知，農(nóng)民工子女義務(wù)教育支出占總支出13.07%，地方政府財政負(fù)擔(dān)過大，政府資金缺口是制約農(nóng)民工子女義務(wù)教育重要因素。崔慧玉等（2017）指出，2011～2017年地方政府義務(wù)教育投入占全國義務(wù)教育公共財政經(jīng)費(fèi)比例均超80%，而中央政府義務(wù)教育支出占全國義務(wù)教育公共財政經(jīng)費(fèi)比例持續(xù)降低。因此，應(yīng)加大農(nóng)民工子女義務(wù)教育投入力度，減輕地方各級政府財政壓力。

此外，教育外部性及公益性決定教育經(jīng)費(fèi)保障的政府責(zé)任，應(yīng)落實(shí)相關(guān)教育保障機(jī)制，如公共教育經(jīng)費(fèi)保障和農(nóng)民工子女就讀專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。張?zhí)睿?014）提出借鑒國外教育券制度設(shè)想，解決流動人口子女異地接受教育財政資金投入責(zé)任分配問題。

（二）養(yǎng)老保險成本方面：將農(nóng)民工有序納入社會保障體系。

大多數(shù)農(nóng)民工參加需政府財政補(bǔ)貼的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，這是除城市管理費(fèi)用外占總公共成本最高的部分。程名望等（2018）指出，消除城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)壁壘，對于全國范圍內(nèi)農(nóng)民工市民化有序推進(jìn)具有重要政策意義。由于農(nóng)民工流動性很高，其收費(fèi)、繳費(fèi)、報銷及管理復(fù)雜。存在多地參保、重復(fù)享受問題，需要頂層設(shè)計，對參保人員實(shí)行全國聯(lián)網(wǎng)管理。對于工作穩(wěn)定、市民化意愿較強(qiáng)的農(nóng)民工，可同本地居民采用相同社會保險管理辦法，而對于流動性較強(qiáng)的農(nóng)民工，則可實(shí)行如新型農(nóng)村合作醫(yī)療等實(shí)用性強(qiáng)的社會保險。

為緩解政府社會保障支出壓力，可借鑒發(fā)達(dá)國家社會保障基金運(yùn)營管理辦法。目前，我國社保投資渠道僅限于存款和國債，相較于發(fā)達(dá)國家渠道狹窄（敖璟薈，2014）。社會保障資金投資渠道應(yīng)趨于多元化，且政府投資方式必須兼顧安全性，如美國等發(fā)達(dá)國家社會保障基金投資渠道多元化、豐富化，除較保守的政府債券、存款、不動產(chǎn)方式，股票、企業(yè)債券占比較大。我國社會保障基金可借鑒此類經(jīng)驗(yàn)，但須在評估風(fēng)險后謹(jǐn)慎實(shí)施。

（三）城市管理成本方面：積極引導(dǎo)農(nóng)民工回流

對于無市民化意愿的外來務(wù)工人員，應(yīng)積極引導(dǎo)其回流。測算結(jié)果表明，農(nóng)民工市民化公共成本中，城市管理成本占比最高，是市民化公共成本主要支出項(xiàng)目。此外，引導(dǎo)農(nóng)民工回流無論是對農(nóng)村還是城市，均會產(chǎn)生正效應(yīng)。一是農(nóng)民工回流可改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村生活方式方法或通過創(chuàng)業(yè)促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展，使得城市文化、文明向農(nóng)村擴(kuò)散，有利于農(nóng)村城市化（李強(qiáng)，2004）。二是可緩解城市發(fā)展壓力（馬紅梅等，2009），城市承載力有限，超負(fù)荷流動人口對城市生態(tài)環(huán)境、公共資源均產(chǎn)生負(fù)面影響，政府城市管理資金投入也為政府財政帶來較大壓力，引導(dǎo)農(nóng)民工回流可緩解此現(xiàn)象。

對于北上廣深特大城市而言，需要合理控制人口規(guī)模，不建議實(shí)行農(nóng)民工長期定居或全面放開市民化政策，應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)，帶動農(nóng)村發(fā)展，但養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險對接工作須相應(yīng)落實(shí)。對于二三線城市而言，人口負(fù)擔(dān)相對較重，且本地農(nóng)民工居多，因此可放開市民化政策，并加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，推動二三線城市城鎮(zhèn)化發(fā)展。只有一二三線城市聯(lián)動，方可實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的農(nóng)民工市民化發(fā)展。