劉秀玲，謝富紀(jì)，王?；?/p>

(1.上海大學(xué)管理學(xué)院，上海 200444；2.上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200030)

2017年，黨的十九大報(bào)告首次正式提出要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。報(bào)告明確提出 “實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制?！痹趧?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略新時代背景下，從國家層面進(jìn)一步提出區(qū)域協(xié)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展的政策需求。

中央政府層面的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策對區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮著引導(dǎo)、支撐、促進(jìn)、協(xié)調(diào)等重要作用；同時對平衡區(qū)域間發(fā)展，縮小區(qū)域間發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。隨著國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，各區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動能力差異逐步擴(kuò)大，需要國家層面的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策統(tǒng)籌引領(lǐng)。因此，亟需加強(qiáng)對現(xiàn)有中央政府層面的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策的科學(xué)分析。

1 文獻(xiàn)回顧

1.1 區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策研究角度

目前區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策文本內(nèi)容的研究主要有兩類：一是從區(qū)域政策內(nèi)容、區(qū)域特點(diǎn)與區(qū)域創(chuàng)新政策選擇等角度對區(qū)域創(chuàng)新政策進(jìn)行研究。李柏洲[1]和曲世友[2]結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和區(qū)域創(chuàng)新體系特點(diǎn)對區(qū)域創(chuàng)新政策進(jìn)行了分析，提出對欠發(fā)達(dá)地區(qū)、老工業(yè)區(qū)域及大城市區(qū)域三種區(qū)域應(yīng)實(shí)施差異化創(chuàng)新政策。Daniela[3]研究了歐洲2020年戰(zhàn)略背景下的區(qū)域發(fā)展政策，指出區(qū)域政策具有促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)平衡發(fā)展的作用，為了縮小歐洲區(qū)域間的差異，對發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施了不同的結(jié)構(gòu)性支持基金政策。楊忠泰[4]對地方政府出臺的區(qū)域創(chuàng)新政策進(jìn)行了研究，指出區(qū)域創(chuàng)新政策存在政策體系科技單一化、內(nèi)容趨同化、政策目標(biāo)國家化和政策問題戰(zhàn)略化等問題。二是區(qū)域創(chuàng)新政策逐漸增加了對區(qū)域空間維度的分析。Manuel等[5]闡述了政府干預(yù)理論中空間動力學(xué)與區(qū)域的相關(guān)性，提出區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策應(yīng)具有系統(tǒng)性和區(qū)域性，將科技、技術(shù)、創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)化為提升創(chuàng)新主體區(qū)域化的多層級區(qū)域政策。Flanagan[6]和Magron[7]等在區(qū)域政策分析中引入政策空間概念，將政策來源分為超國家、國家、地區(qū)和地區(qū)子區(qū)域四個層次。鄧睦軍[8]從空間屬性即空間中性和空間干預(yù)對區(qū)域政策進(jìn)行了研究，提出區(qū)域政策應(yīng)突出差異化和精準(zhǔn)性?？梢姡臻g特性逐漸在區(qū)域政策中引起關(guān)注。

1.2 政策文本內(nèi)容分析法運(yùn)用角度

內(nèi)容分析法已發(fā)展成為一種比較成熟的政策文本分析方法。盛亞等[9]以京、滬、浙、粵、蘇五省的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策為對象，從利益相關(guān)者角度進(jìn)行量化分析，發(fā)現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策具有趨同性。襲著燕等[10]從政策文件的發(fā)布時間、制定部門和政策內(nèi)容三個維度對山東省區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策進(jìn)行量化研究。曾婧婧[11]以泛珠三角區(qū)域合作政策為對象，從文本形式、政策年度、合作主體、合作領(lǐng)域、政策工具五個維度進(jìn)行量化研究?；艋壑荹12]量化分析了基本政策工具在京、鄂、皖、蘇四省市區(qū)域創(chuàng)新政策中的應(yīng)用情況。可見，以中央政府層面的區(qū)域創(chuàng)新政策為對象，運(yùn)用內(nèi)容分析法從空間屬性構(gòu)建分析框架進(jìn)行研究的文獻(xiàn)還沒有。

綜上，本文以中央政府層面的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策為研究對象，從時間、政策主體、區(qū)域空間層次、政策內(nèi)容和政策目的五個維度構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策分析框架，運(yùn)用內(nèi)容分析法進(jìn)行量化分析。分析結(jié)果能夠更好地從整體上把握中央政府層面的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策體系結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)優(yōu)勢表現(xiàn)，查漏補(bǔ)缺短板部分，為建立更加完善的中央政府層面的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策體系提供參考。

2 中央政府層面區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策概念界定與樣本選擇

2.1 概念界定

陳勁[13]提出，創(chuàng)新政策是政府為了促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新活動的產(chǎn)生和發(fā)展，規(guī)范創(chuàng)新主體行為而制定并運(yùn)用各種直接或間接的政策和措施的總和。OECD[14]認(rèn)為，創(chuàng)新政策是科技政策的重要組成部分，它與經(jīng)濟(jì)、社會和產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合形成一個政策體系。劉鳳巢[15]認(rèn)為，創(chuàng)新政策是以促進(jìn)創(chuàng)新能力提高為目的的政策體系，包含科技、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、稅收和金融政策。因此，創(chuàng)新政策是一個廣泛的系統(tǒng)的政策體系，包括對創(chuàng)新活動產(chǎn)生影響的所有政策，涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會、科技和文化等各個方面[16]。

區(qū)域政策是中央政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域格局協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的重要工具[8,17]。區(qū)域政策是中央政府為了調(diào)整地區(qū)間發(fā)展?fàn)顟B(tài)、差異和分布，促進(jìn)地區(qū)因地制宜發(fā)展而制定的對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程施加影響的政策和措施；區(qū)域政策總體目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)效率和社會公平的最大化[18]。鄔曉霞等[19]從中央政府角度研究了國家實(shí)施區(qū)域援助政策的三大理論基石，即市場失靈、社會公平和協(xié)調(diào)發(fā)展，提出實(shí)施差別化的國家區(qū)域援助政策的總體思路。

基于上述文獻(xiàn)，本文將區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策界定為中央政府頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌規(guī)劃的促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策體系。①政策主體是中央政府，具體包含國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳、組成部門和直屬機(jī)構(gòu)等；②政策內(nèi)容是中央政府根據(jù)區(qū)域特色和區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展定位，制定、批復(fù)和實(shí)施具有針對性的、能夠直接或間接影響特定區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的速度、方向和規(guī)模的系統(tǒng)化的政策和措施的總和，包括區(qū)域組織機(jī)構(gòu)、規(guī)劃、科技、產(chǎn)業(yè)、增長極和綜合發(fā)展等各個方面；③政策作用的對象是具體的區(qū)域空間，包含省級區(qū)域、臨近跨省級區(qū)域、非臨近跨省級區(qū)域和跨國家區(qū)域；④政策目的是 “雙目的”，既提高區(qū)域創(chuàng)新能力和創(chuàng)新效率，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型快速發(fā)展，又有效引導(dǎo)和調(diào)整創(chuàng)新驅(qū)動在各區(qū)域間的發(fā)展?fàn)顟B(tài)、差異和分布，促進(jìn)區(qū)域間平衡協(xié)調(diào)公平發(fā)展。一般來講，中央政府層面的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策的實(shí)效性、目的性和針對性較強(qiáng)，政策覆蓋的區(qū)域是邊界明確、特色比較強(qiáng)的地區(qū)，它是國家層面綱領(lǐng)性指導(dǎo)性政策文件，是省級政府制定地方創(chuàng)新發(fā)展政策的依據(jù)。

2.2 樣本選擇

本文以2000年1月1日至2018年8月30日國家層面的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策為研究對象,數(shù)據(jù)來源一是國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳及其所屬部門的官方網(wǎng)站，二是北大法寶數(shù)據(jù)庫。采用關(guān)鍵字搜索法，包含 “區(qū)域性名詞”和 “創(chuàng)新性名詞”兩部分。區(qū)域性名詞限定該項(xiàng)文件為區(qū)域政策，分為兩類：一是如 “中部、中西部、東部、東北、西部、京津冀、長江、珠江、長三角、雄安新區(qū)等”具有區(qū)域性質(zhì)的名詞，二是34個省份和15個副省級城市名詞；根據(jù)創(chuàng)新政策的定義[13-16]，創(chuàng)新性名詞包括 “創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、科技、規(guī)劃、試驗(yàn)、口岸、示范區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、開發(fā)區(qū)、保稅港區(qū)、新區(qū)等”與創(chuàng)新相關(guān)的名詞。結(jié)合全文閱讀以區(qū)域創(chuàng)新政策主題主觀判斷，最終確定目標(biāo)文件為354項(xiàng)政策文本，如表1所示。

3 區(qū)域創(chuàng)新政策體系分析框架的構(gòu)建

已有的政策內(nèi)容分析框架多是從政策目的、政策主體、政策工具、政策內(nèi)容、發(fā)布時間等維度中選取兩個及以上的維度進(jìn)行分析，但區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策具有獨(dú)特的空間地理特性[5-8],因此，本文將空間地理引入政策分析維度，從時間、政策主體、區(qū)域空間層次、政策內(nèi)容、政策目的五個維度構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策體系分析框架，如圖1所示。它有助于全面解讀中央層面的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策體系內(nèi)容和空間結(jié)構(gòu)分布，從而為完善國家層面的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策體系提高參考。

表1 中央政府視角下的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策文本

圖1 中央政府層面的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策體系分析框架

3.1 區(qū)域空間層次維度

以中央層面區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策作用的具體區(qū)域?yàn)榭臻g層次劃分依據(jù)，結(jié)合地理臨近性，以單一省級行政區(qū)域?yàn)榭臻g區(qū)域單位，將區(qū)域空間層次類型分為四種，即省級區(qū)域A、臨近跨省級區(qū)域B (簡稱臨近跨區(qū)域B)和非臨近跨省級區(qū)域C(簡稱非臨近跨區(qū)域C)、跨國家區(qū)域D。

(1)省級區(qū)域A：以單一省級行政單位為單位，主要由副省級城市ai和地級城市aj構(gòu)成一個整體區(qū)域A，故也稱為單省級區(qū)域A。中國共有34個基礎(chǔ)單位A，每個區(qū)域A由有限個成員組成，即A={a1,a2…an,n∈N,N是有限整數(shù)}。

(2)臨近跨省級區(qū)域B：簡稱臨近跨區(qū)域B，它由至少兩個地理位置相鄰的單省級區(qū)域A組成。如長江三角洲、京津冀等、中部地區(qū)、東北地區(qū)等。

B={A1,A2，…，Ak，…，Aj，…，Ai;Ai∈A,i≥2|?j,1≤j≤i;?k,k≠j,1≤k≤i;

有Ak與Aj地理空間相鄰}

(3)非臨近跨省級區(qū)域C：簡稱非臨近跨區(qū)域C，它由至少兩個地理位置不相鄰、有空間地理間隔的區(qū)域(如或B)組成的跨省區(qū)域。

C={C1,C2，…，Ck，…，Cj，…，Cn;Ci

∈B∪A,n≥2 |?j,1≤j≤i;?k,k≠j,1≤k≤i,有Ak與Aj地理空間不相鄰}

(4)跨國家區(qū)域D：以促進(jìn)本地區(qū)域發(fā)展為目的，由中國某區(qū)域和其他國家開展合作的發(fā)生地構(gòu)成的空間地理區(qū)域?yàn)榭鐕覅^(qū)域D。

3.2 政策內(nèi)容維度

根據(jù)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策的主要內(nèi)容，將區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策分為六類：區(qū)域組織機(jī)構(gòu)、規(guī)劃、科技、產(chǎn)業(yè)、增長極和綜合發(fā)展。①區(qū)域組織機(jī)構(gòu)類政策的主要內(nèi)容是成立正式的中央層面的區(qū)域協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，它將從國家層面綜合協(xié)調(diào)部委級政府和地方政府更好地為區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)；②規(guī)劃類區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策主要內(nèi)容是對區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行長遠(yuǎn)的、全局性的統(tǒng)籌安排，它是制定具體區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策方案及實(shí)施意見等政策的基礎(chǔ)；③科技類區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策是通過布局實(shí)驗(yàn)室，開展區(qū)域科技合作等科技工作，提高區(qū)域科技能力，實(shí)現(xiàn)科技驅(qū)動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展；④產(chǎn)業(yè)發(fā)展類區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策以服務(wù)并促進(jìn)區(qū)域內(nèi)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要內(nèi)容；⑤增長極類區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策以打造、培育各類型的區(qū)域增長極，并促進(jìn)其快速發(fā)展為主要內(nèi)容；⑥綜合發(fā)展類區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策主要內(nèi)容涵蓋區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、科技、創(chuàng)新載體、人才及開放合作等方面，目的是全面促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。

3.3 政策目的維度

根據(jù)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的作用，區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策的目的分為兩類：促進(jìn)區(qū)域增長性發(fā)展和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。結(jié)合政策組合[6]在區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策目的中的應(yīng)用，文本將區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策目的分為三類，在兩類政策目的分類基礎(chǔ)上，增加了 “政策目的組合”類；①區(qū)域增長性發(fā)展型政策以促進(jìn)不同類型區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，政策內(nèi)容重在激活區(qū)域內(nèi)及跨界區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新要素，全方位調(diào)動區(qū)域創(chuàng)新活動，注重培育不同等級的區(qū)域增長極，盡可能最大性的發(fā)揮區(qū)域空間協(xié)同效應(yīng)和擴(kuò)散帶動效應(yīng)；②區(qū)域協(xié)調(diào)平衡發(fā)展型政策以促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展和縮小區(qū)域發(fā)展差距為目標(biāo)，政策具有一定的援助性質(zhì)，政策內(nèi)容側(cè)重調(diào)節(jié)區(qū)域間尤其是跨區(qū)域間的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展差距；政策隨區(qū)域的創(chuàng)新能力不同而有所偏重和優(yōu)先，重在提高創(chuàng)新能力較弱的區(qū)域的創(chuàng)新能力；同時注重通過創(chuàng)新能力強(qiáng)的區(qū)域帶動創(chuàng)新較弱區(qū)域；③ “政策目的組合”類區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策兼顧兩種政策目的，政策內(nèi)容既涉及促進(jìn)區(qū)域增長性發(fā)展措施，又涉及促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)平衡發(fā)展的措施。

4 政策文本編碼與可靠性檢驗(yàn)

4.1 政策文本編碼

根據(jù)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策分析框架，運(yùn)用內(nèi)容分析法對政策文本進(jìn)行分析。編碼原則為：一是以政策文件標(biāo)題為主要編碼內(nèi)容對象，以對應(yīng)維度關(guān)鍵字為編碼準(zhǔn)則；二是以政策全文及全文關(guān)鍵字為代表作為補(bǔ)充，進(jìn)一步確定編碼類別的正確性，如表2所示。如果政策分析維度含有對應(yīng)編碼關(guān)鍵字，則為1，否則為0。按照編碼原則表對354項(xiàng)政策文件進(jìn)行編碼，結(jié)果如表3所示。比如， 《國務(wù)院關(guān)于沈陽市城市總體規(guī)劃的批復(fù)》政策文件，其政策層次分析維度的省級區(qū)域、政策內(nèi)容維度的規(guī)劃、政策目的維度的發(fā)展都為1，其他為0；依此類推，從而將政策文本信息轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。

表2 政策文本編碼原則

表3 政策文本編碼結(jié)構(gòu)

4.2 可靠性檢驗(yàn)

為了提高樣本編碼的可信度，成立了三人研究小組，其中兩位為從事多年區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策領(lǐng)域研究的學(xué)者，由每位研究人員按照編碼原則獨(dú)立地對政策文本進(jìn)行編碼，內(nèi)容分析法[20-22]規(guī)定一致性系數(shù)在[0.8，0.9]區(qū)間內(nèi)被認(rèn)為可接受，超過0.9則被認(rèn)為具有非常高的信度。根據(jù)編碼一致性系數(shù)公式[20]，計(jì)算得出三人的編碼一致性系數(shù)，分別為94.5%、97.6%、93.8%。說明編碼原則比較清晰明了，編碼一致性較高。

5 統(tǒng)計(jì)分析

采用政策文本內(nèi)容分析法進(jìn)行頻次統(tǒng)計(jì)，按政策發(fā)布年份進(jìn)行合并，得到區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策維度分析年度頻次統(tǒng)計(jì)結(jié)果，如表4所示，這也是后續(xù)研究的基礎(chǔ)。

表4 2000—2018年區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策維度分析頻次統(tǒng)計(jì) 單位：項(xiàng)

5.1 時間維度

從圖2可以看出，2000年至2018年8月，區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策總體上呈螺旋式上升趨勢,它由六個特殊點(diǎn)組成，其中三個是快速增長起始點(diǎn)(2006年、2009年、2014年)，三個是高峰點(diǎn)(2007年、2010年、2016年)。因此，結(jié)合創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施時間，將區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策分為四個時期：2000—2005年、2006—2010年、2011—2015年、2016—2018年，如表5所示。它的發(fā)展呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：①第一個時期，區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策增長較為緩慢，平均年度政策發(fā)布量在五個以下；②第二個時期，首尾階段快速增長，于2007年和2010年先后達(dá)到兩個小高峰，這源于2006年國家實(shí)施了自主創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略；③2011年至今，呈階梯式快速增長，于2017年達(dá)到高峰，之后雖緩慢下落，但仍高于第三階段平均值，這得力于國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)一步實(shí)施。由此可見，區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策與國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關(guān)。

圖2 年度區(qū)域創(chuàng)新政策增長情況

表5 四個時期區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策維度分析統(tǒng)計(jì) 單位：項(xiàng)

5.2 政策主體維度

政策主體是負(fù)責(zé)國家層面的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)控和評估的政府組織機(jī)構(gòu)，根據(jù)政策主體的參與數(shù)量，分為單一主體和聯(lián)合主體。由表6可知，區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策體系的政策主體是國務(wù)院，包括國務(wù)院辦公廳、組成部門、直屬機(jī)構(gòu)等，其中以國務(wù)院為核心，以國務(wù)院辦公廳、科學(xué)技術(shù)部、國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、中國人民銀行等為主要參與部門，其他部門起輔導(dǎo)配合作用。目前，它以單一主體制定為主，占比78.81%，聯(lián)合主體僅占比21.19%。其中，國務(wù)院(45.76%)和國務(wù)院辦公廳(10.73%)以單一主體參與為主，財(cái)政部(7.63%)、國家稅務(wù)總局(3.39%)和中國人民銀行(3.39%)等是聯(lián)合主體，科學(xué)技術(shù)部(9.04%，12.15%)、國家發(fā)展和改革委員會(11.58%，6.78%)兩者兼是。

5.3 區(qū)域空間層次維度

區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策在區(qū)域空間層次分布總體上以省級區(qū)域?yàn)橹鳎急?1%；其次是臨近跨區(qū)域(20%)，非臨近跨區(qū)域(7%)與跨國家區(qū)域(2%)較少。從不同時期看(見表5)，省級和臨近跨區(qū)域兩個區(qū)域?qū)哟蔚恼咴谒膫€時期都有發(fā)布，總體上呈現(xiàn)遞增趨勢；非臨近跨區(qū)域和跨國家區(qū)域兩個區(qū)域?qū)哟蔚恼邘缀醵紡牡谌齻€時期才開始出現(xiàn)，以近六年為主。這表明：中央政府一直都以省級區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)關(guān)注區(qū)域?qū)哟?，但隨著各區(qū)域創(chuàng)新活動不同程度的發(fā)展，以及 “區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”和 “一帶一路”的提出，中央政府開始關(guān)注跨區(qū)域和跨國家區(qū)域的創(chuàng)新合作。

表6 區(qū)域創(chuàng)新政策的政策主體統(tǒng)計(jì)

表7是區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策在區(qū)域空間層次作用的具體區(qū)域范圍，從中可知：省級區(qū)域空間層次中，上海、北京、廣東、遼寧、浙江、重慶、江蘇、云南、天津、福建等比較活躍，而寧夏、青海、山西、西藏等比較沉默(港澳臺除外)。臨近跨區(qū)域除了傳統(tǒng)的東北、中西部之外，長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)正逐步擴(kuò)大其空間區(qū)域范圍，長江經(jīng)濟(jì)帶和泛珠三角區(qū)域的跨省區(qū)域初步形成。非臨近跨區(qū)域?qū)哟畏譃橥|(zhì)地理經(jīng)濟(jì)環(huán)境跨區(qū)域和異質(zhì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境跨區(qū)域，其中同質(zhì)區(qū)域包含牧區(qū)、贛南與東南沿海、民族地區(qū)、東北與東部3省1市；異質(zhì)區(qū)域包含貴州與東部8省，四川、云南、甘肅省藏區(qū)與東部?？鐕覅^(qū)域?qū)哟沃饕趾投?、朝、韓、蒙；天津和新加坡；遼寧和德國；江蘇和韓國、山東和韓國，廣東和韓國等。

5.4 政策內(nèi)容維度

區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策在政策內(nèi)容維度分布以培育增長極為主，占比30%，接著是區(qū)域綜合發(fā)展類(24%)和區(qū)域規(guī)劃類(17%)，其次是區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展類(15%)和科技類(14%)，區(qū)域組織機(jī)構(gòu)類占比2%。從不同時期看(見表5)，區(qū)域組織機(jī)構(gòu)類、區(qū)域規(guī)劃類以及區(qū)域綜合發(fā)展類均呈遞增趨勢，尤其是近兩個時期增長較快；區(qū)域產(chǎn)業(yè)類政策在近三個時期發(fā)展較為均勻；區(qū)域培育增長極類政策以近兩個時期為主，前兩個時期增幅最大。

表8為區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策在政策內(nèi)容中的具體表現(xiàn)，其中：①區(qū)域組織機(jī)構(gòu)類政策主要包含三類，分別為中部部際聯(lián)席會議制度、東北的區(qū)域發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、贛南對口支持中央機(jī)構(gòu)，可見中國沒有統(tǒng)一的專門的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策組織機(jī)構(gòu)，而是根據(jù)具體區(qū)域組成國家層次的區(qū)域管理組織機(jī)構(gòu)；②區(qū)域規(guī)劃類政策主要包含副省級城市及省級區(qū)域的總體規(guī)劃、臨近跨區(qū)域合作發(fā)展規(guī)劃及其五年規(guī)劃，以省級區(qū)域?qū)哟蔚目傮w規(guī)劃為主；③區(qū)域科技類政策主要包含省部共建實(shí)驗(yàn)室、科技成果轉(zhuǎn)化、區(qū)域科技合作等內(nèi)容；④區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策以促進(jìn)給定區(qū)域空間內(nèi)某特定產(chǎn)業(yè)為主，如黑龍江農(nóng)業(yè)、山西煤炭能源產(chǎn)業(yè)、海南的旅游業(yè)等；⑤區(qū)域增長極類政策以培養(yǎng)和促進(jìn)區(qū)域增長極的形成和發(fā)展為主要內(nèi)容，它充分挖掘各省級區(qū)域特點(diǎn)和區(qū)位優(yōu)勢，以自由貿(mào)易及國家自主創(chuàng)新等各類示范區(qū)、新區(qū)、開發(fā)區(qū)、試驗(yàn)區(qū)等載體形式打造區(qū)域增長極，通過政策優(yōu)勢引導(dǎo)和吸引區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢資源和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在載體內(nèi)形成空間聚集，逐步形成區(qū)域創(chuàng)新增長極，通過其發(fā)揮區(qū)域示范帶頭作用，并促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新活動成果的擴(kuò)散；⑥區(qū)域綜合發(fā)展類政策從區(qū)域重點(diǎn)領(lǐng)域、區(qū)域產(chǎn)業(yè)、區(qū)域人才、區(qū)域創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、增長極、財(cái)稅及開放合作等全方面促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新改革，政策文件以標(biāo)題中的 “振興區(qū)域經(jīng)濟(jì)、區(qū)域全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)發(fā)展、強(qiáng)化區(qū)域合作、區(qū)域開放性發(fā)展、又好又快發(fā)展”等為表現(xiàn)形式。

表7 區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策作用的具體區(qū)域范圍

注：括號內(nèi)數(shù)字為對應(yīng)的政策文件數(shù)量，下同。

表8 區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策內(nèi)容維度的具體表現(xiàn)

5.5 政策目的維度

區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策在政策目的維度分布較為不均衡，以促進(jìn)區(qū)域增長性發(fā)展目的的政策為主，占比94%；促進(jìn)區(qū)域間平衡協(xié)調(diào)性發(fā)展目的的政策(3%)和政策目的組合式政策(3%)均較少。從不同時期看(見表5)：①以促進(jìn)區(qū)域增長性發(fā)展為目的的政策一直是中央政府的關(guān)注重點(diǎn)；②政策目的組合式政策以一定小比例一直存在，表明中國一直采取的是以發(fā)展來促進(jìn)區(qū)域間縮小發(fā)展差距；③以促進(jìn)區(qū)域間平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的政策在第三個時期開始出現(xiàn)，前兩時期幾乎沒有，說明對不發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新驅(qū)動關(guān)注較少，隨著各區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展出現(xiàn)較大差異時，國家開始關(guān)注如何更好地促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。

從區(qū)域平衡協(xié)調(diào)性發(fā)展目的的政策具體內(nèi)容看(見表9)，區(qū)域發(fā)展受援地區(qū)主要包含貴州、甘肅、云南、四川、贛南五個地區(qū)，支援單位以上海、江蘇、浙江、山東、廣東、遼寧六個東部發(fā)達(dá)區(qū)域?yàn)橹?，其中以上海、浙江和廣東為主要支援區(qū)域。支援方式包含區(qū)域與區(qū)域和國家層面組織機(jī)構(gòu)與區(qū)域兩種方式，支援原則為多對一和一對一。

表9 區(qū)域平衡協(xié)調(diào)性發(fā)展政策具體分析

5.6 維度協(xié)同分析

在一個公共政策文件中，政策內(nèi)容是為達(dá)到政策目的服務(wù)的。因此，本文僅從區(qū)域空間層次與政策內(nèi)容維度協(xié)同、區(qū)域空間層次與政策目的維度協(xié)同兩個方面分析區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策維度協(xié)同特征。

(1)區(qū)域空間層次與政策內(nèi)容維度協(xié)同。中央政府根據(jù)不同區(qū)域所處的區(qū)域空間層次特點(diǎn)，制定的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)也有所不同。目前，區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策在區(qū)域空間層次與政策內(nèi)容維度協(xié)同發(fā)展情況如表10所示。從區(qū)域空間層次看：①省級區(qū)域多種類型的政策內(nèi)容并存，其中以培育區(qū)域增長極發(fā)展為主，緊接著是綜合發(fā)展類、規(guī)劃類和科技類；②臨近跨區(qū)域主要以綜合發(fā)展類、規(guī)劃類、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，其次是科技類，區(qū)域組織機(jī)構(gòu)類和培育區(qū)域增長極內(nèi)容較少，表明中國主要以建設(shè)省級區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展增長極為主，以其為核心帶動周邊臨近區(qū)域?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展；③非臨近跨區(qū)域以綜合發(fā)展類為主，這是因?yàn)樵诜桥R近區(qū)域間開展的是全方位的區(qū)域發(fā)展合作和幫扶合作；④跨國家區(qū)域以創(chuàng)新平臺內(nèi)的產(chǎn)業(yè)國際合作為主要形式帶動區(qū)域創(chuàng)新增長極的發(fā)展。

從政策內(nèi)容維度看，培育區(qū)域增長極類區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策主要發(fā)生在省級和跨國家區(qū)域?qū)哟?，以省級區(qū)域?qū)哟螢橹?；科技類和產(chǎn)業(yè)發(fā)展類區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策主要發(fā)生在省級區(qū)域?qū)哟危浯问桥R近跨區(qū)域；規(guī)劃類區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策以省級區(qū)域和臨近跨區(qū)域?yàn)橹?；綜合發(fā)展類區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策較為均勻地發(fā)生在前三個區(qū)域?qū)哟?；組織機(jī)構(gòu)類區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策以臨近跨區(qū)域?yàn)橹鳌?/p>

表10 區(qū)域?qū)哟闻c政策內(nèi)容維度協(xié)同統(tǒng)計(jì)

(2)區(qū)域空間層次與政策目的維度協(xié)同。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策在區(qū)域空間層次與政策目的維度協(xié)同情況如表11所示，可知：①省級區(qū)域?qū)哟蔚恼咧饕源龠M(jìn)區(qū)域增長性發(fā)展目的為主，政策目的組合式政策僅有一項(xiàng);②臨近和非臨近跨區(qū)域這兩個區(qū)域空間層次的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策目的呈現(xiàn)多樣化，涵蓋三種政策目的類型，其中臨近跨區(qū)域以促進(jìn)區(qū)域增長性發(fā)展目的的政策為主，其次是政策目的組合式政策，平衡協(xié)調(diào)性發(fā)展為目的的政策較少;③非臨近跨區(qū)域以增長性發(fā)展和促進(jìn)區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展目的的政策為主，前者以東北與東部三省城市的對口合作為主，后者以東西部對口援助為主，援助單位和受援地多為明確的對應(yīng)關(guān)系，援助原則和方式清晰明了，政策預(yù)期效果較好;④跨國家區(qū)域?qū)哟稳恳源龠M(jìn)區(qū)域快速創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展為目的，通過建設(shè)國際合作園區(qū)和產(chǎn)業(yè)合作而實(shí)現(xiàn)。

表11 區(qū)域?qū)哟闻c政策目的維度協(xié)同分析統(tǒng)計(jì)

6 政策建議

中央政府在國家區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動格局中占主導(dǎo)統(tǒng)籌地位，中央政府層面的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策應(yīng)最大化地發(fā)揮引領(lǐng)、激勵和調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和區(qū)域間平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的 “雙目的”。

6.1 設(shè)置國家區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展管理機(jī)構(gòu)

目前區(qū)域管理機(jī)構(gòu)以若干個區(qū)域?qū)哟蔚膮^(qū)域領(lǐng)導(dǎo)小組的形式存在，且數(shù)量較少，還沒有形成專門負(fù)責(zé)所有區(qū)域?qū)哟蔚膭?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的國家層面的區(qū)域管理組織機(jī)構(gòu)，這不利于中央政府系統(tǒng)性的管理多層次的空間區(qū)域。因此，建議設(shè)立國務(wù)院下屬的國家區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展委員會，專職負(fù)責(zé)中央層面的區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展政策的制定和規(guī)劃、協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系、管理區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展基金、制定約束協(xié)調(diào)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的法律法規(guī)等。

6.2 加強(qiáng)跨區(qū)域空間層次的區(qū)域增長性發(fā)展政策建設(shè)

從前面的分析結(jié)果來看，以促進(jìn)增長性發(fā)展為目的的省級區(qū)域A的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策群已初步完成。以增長性發(fā)展為目的的跨界區(qū)域(B和 C)創(chuàng)新發(fā)展政策應(yīng)是未來的重中之重，應(yīng)強(qiáng)化臨近跨省級區(qū)域的放射式和階梯式發(fā)展；加大非臨近跨區(qū)域強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合或強(qiáng)弱聯(lián)合的跨省區(qū)域合作發(fā)展的強(qiáng)度；要進(jìn)一步開放拓展跨國家區(qū)域D的范圍，進(jìn)一步開發(fā)開放沿邊沿海區(qū)域，以區(qū)域增長極為平臺，加強(qiáng)以產(chǎn)業(yè)和科技為核心內(nèi)容的國際合作。

6.3 強(qiáng)化以促進(jìn)區(qū)域間平衡協(xié)調(diào)發(fā)展為目的的政策力度建設(shè)

從前面的分析結(jié)果來看，以促進(jìn)區(qū)域間平衡協(xié)調(diào)性發(fā)展的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策較少，主要發(fā)生在臨近跨區(qū)域和非臨近跨區(qū)域，還沒有形成一定的系統(tǒng)性。中央政府應(yīng)向區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展性政策傾斜，加快完善區(qū)域間平衡協(xié)調(diào)性發(fā)展政策的步伐，強(qiáng)化其實(shí)施力度。同時，根據(jù)不同區(qū)域空間層次的區(qū)域問題類型，實(shí)施區(qū)域差別化和精準(zhǔn)化的國家平衡協(xié)調(diào)援助政策。明確具體的幫扶對子，注重通過創(chuàng)新能力強(qiáng)的發(fā)達(dá)區(qū)域帶動創(chuàng)新較弱區(qū)域的創(chuàng)新活動。