摘 要：政府機構(gòu)改革是行政體制改革的重要組成部分。由于政治的一致性、技術(shù)的復(fù)雜性、現(xiàn)行計劃的連續(xù)性，我國政府機構(gòu)改革選擇了漸進決策的方式。漸進決策模型是林德布羅姆在對理性決策模型的批判基礎(chǔ)上提出的，漸進決策模型主張決策者在決策時在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采用漸進方式對現(xiàn)行政策加以修改，逐漸實現(xiàn)決策目標(biāo)。筆者通過對漸進決策模型的分析，對歷年來政府機構(gòu)改革進行分析，試圖梳理出漸進改革的兩條主線：機構(gòu)不斷減少、政府職能轉(zhuǎn)變，將有助于加強對政府機構(gòu)改革規(guī)律的認識。

關(guān)鍵詞：政府機構(gòu)改革；漸進決策；改革開放

政府機構(gòu)改革是行政體制改革的重要組成部分。自十一屆三中全會以來，改革開放已走過四十年，為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和行政體制改革需要，我國政府機構(gòu)于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年進行八次改革?；仡櫵氖?，漸進決策式的政府機構(gòu)改革，使得改革不斷深入，積累了寶貴經(jīng)驗，促進我國政治、經(jīng)濟社會生活的發(fā)展。故筆者運用漸進決策模型對政府機構(gòu)改革進行探討，深入理解中央對政府機構(gòu)改革做出的決策，有助于加強對政府機構(gòu)改革規(guī)律的認識。

一、漸進決策模型

理性決策在上世紀(jì)60年代占據(jù)決策研究領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，但純粹理性決策模型帶有明顯的傳統(tǒng)特征，其理想主義色彩倍受非議。西蒙認為其過于理性化，與實際決策過程不符，主張用“有限理性”代替，即用“滿意”代替“最佳”。林德布羅姆在“滿意原則”基礎(chǔ)上，通過實證研究，在《政治、經(jīng)濟及福利——計劃構(gòu)成與政治經(jīng)濟系統(tǒng)的基本社會過程》一書中首次提出了“漸進主義”，其后，他提出了“漸進決策”模式。漸進決策模式是對純粹理性決策模式的批判：決策者不是面對一個既定的問題，他們必須對自己的所謂問題加以明確并予以說明；決策分析不是萬能的，對一項復(fù)雜的決策來說，分析是無窮盡的，有時還會造成錯誤，而且在現(xiàn)實中，也不可能漫無止境地分析下去；決策受到價值觀影響，因為在選擇備選方案必會出現(xiàn)意見的不一致[1]。

漸進決策指決策者在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采用漸進方式修改現(xiàn)行政策，通過一連串小改變，在社會穩(wěn)定的前提下，逐漸實現(xiàn)決策目標(biāo)[2]。漸進模型具有三大特征：第一，新政策繼承部分現(xiàn)行政策；第二，新政策的制定只是對現(xiàn)行政策的修改或縫補；第三，漸進決策模式是通過修改現(xiàn)行政策的方法來達成既定目標(biāo)。作決策時需注意三個原則：第一，按部就班原則?！鞍床烤桶啵扌扪a補的漸進主義者或安于現(xiàn)狀者，或許看來不像個英雄人物，但卻是個正在同他清醒地認識到對他來說是碩大無朋的宇宙進行勇敢的角逐的足智多謀的問題解決者?！盵3]第二，積小變?yōu)榇笞冊瓌t。漸進過程可由小積大，實際變化速度要大于一次大的變革。第三，穩(wěn)中求變原則。大起大落不可取，欲速則不達，為保證決策過程的穩(wěn)定性，需在保持穩(wěn)定的前提下，通過小變達到大變[4]。

二、政府機構(gòu)改革中的漸進決策

機構(gòu)改革是政府的一項重要政治決策，既是行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，又是政治體制改革的重要內(nèi)容[5]。十一屆三中全會以后，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，各項改革工作以經(jīng)濟體制改革為中心開展，政府機構(gòu)改革是其中的重要一環(huán)。

（一）選擇漸進決策的原因

政府機構(gòu)改革受到政治、技術(shù)和現(xiàn)行計劃的制約，無法采用理性化的方式進行周密的政策分析，必然選擇漸進決策的方式。

政治的一致性。在西方國家，推行的是兩黨制或多黨制，政府的政策受到不同黨派影響。盡管黨派不同，政策不同，但其本質(zhì)均是維護資產(chǎn)階級，根本利益和政治利益一致，所以各個政黨在競選時僅對每項政策作出漸進修改。西方尚且如此，中國更是典型的漸進政治，不存在政黨之爭，加之政策環(huán)境穩(wěn)定，必然選擇循序漸進的決策方式。

技術(shù)的復(fù)雜性。作任何一項決策都受到時間、信息等因素的影響。一項決策的正確性受制于決策者對信息的掌握程度。事實上決策者沒有足夠時間和能力去了解所有決策信息，難以決策出最優(yōu)方案，這都歸結(jié)為技術(shù)的復(fù)雜和困難。尤其是政府機構(gòu)改革，如此龐大臃腫的機構(gòu)無法在短時間內(nèi)收集所有信息并作出作為準(zhǔn)確的決策。

現(xiàn)行計劃的連續(xù)性。任何一項新的決策都必須考慮原有決策的影響。自新中國成立以來，花費大量人財物力建立起一套機構(gòu)設(shè)置，這決定了往后的機構(gòu)改革不可能全盤否定現(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置，否則極易產(chǎn)生組織重構(gòu)、行為習(xí)慣、財政困難等問題。為保證現(xiàn)行計劃的連續(xù)性，社會和諧穩(wěn)定，政府機構(gòu)改革過程必是漸進的。

（二）政府機構(gòu)的改革歷程

改革開放以來，政府進行了八次大的機構(gòu)改革，每一階段每一次的改革都有其側(cè)重點，這也與當(dāng)時的突出矛盾、決策環(huán)境有關(guān)。

第一階段（1982-1992）：精簡機構(gòu)，裁剪人員

1982年機構(gòu)改革。改革的重點是精簡機構(gòu)和編制，為深化經(jīng)濟體制改革創(chuàng)造條件。這次機構(gòu)改革將國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)從原來的100多個減為61個，各地方政府也相應(yīng)地減少了工作部門，各個部委的副職數(shù)量也進行了大幅度的刪減。領(lǐng)導(dǎo)班子平均年齡下降，加快了干部隊伍的年輕化，并廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，建立了干部退休制度[6]。

1988年機構(gòu)改革。4月9日，在七屆全國人大的會議上通過了改革方案，開始了新一輪的機構(gòu)改革。這次改革將45個國務(wù)院部委減至41個，22個直屬機構(gòu)減至19個，75個非常設(shè)機構(gòu)減至44個，由于部門的變動，人員編制有增有減，最終比原來減少了近1萬人[7]。這次改革首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”，但是由于復(fù)雜的政治經(jīng)濟原因，并未及時實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。后因經(jīng)濟過熱，這次精簡的機構(gòu)在不久后仍然膨脹了。

第二階段（1993-2002）：適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，轉(zhuǎn)變政府職能

1993年機構(gòu)改革。黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，這次改革的重要任務(wù)是減少、壓縮，甚至撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，同時撤并職能交叉的機構(gòu)。經(jīng)過改革，國務(wù)院組成部門變?yōu)?1個，直屬機構(gòu)由18個調(diào)整為13個，辦事機構(gòu)由9個調(diào)整為5個，人員較于之前少20%[8]。

1998年機構(gòu)改革。本次改革要求轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)原則依然不變。要求撤銷幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟部門直接管理企業(yè)的體制，建立適用于社會主義市場經(jīng)濟體制的具有中國特色的政府行政管理體制。改革后，國務(wù)院組成部門減少為29個，按照政府職能劃分，國家政務(wù)部門12個，宏觀調(diào)控部門4個，專業(yè)經(jīng)濟管理部門8個，教育科技文化、社會保障和資源管理部門5個[9]。

第三階段（2003-2018）：加強宏觀調(diào)控，探索大部門體制

2003年機構(gòu)改革。這次改革是在中國加入WTO的背景下進行的，加入WTO有利于我國產(chǎn)品和服務(wù)的出口和先進技術(shù)的進口，同時擴大就業(yè)機會，但外國商品也對國內(nèi)市場產(chǎn)生沖擊，市場風(fēng)險加大，競爭力低下的企業(yè)有倒閉風(fēng)險[10]。在這樣的背景下，政府機構(gòu)亟需改變原先的行政控制手段，完善宏觀調(diào)控體系，進一步轉(zhuǎn)變政府職能。根據(jù)改革方案，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，組建商務(wù)部，國家藥品監(jiān)督管理局重組為國家食品藥品監(jiān)督管理局，國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會[11]。實際上這次改革屬于對大部制的一種探索。

2008年機構(gòu)改革。改革重點是轉(zhuǎn)變政府職能和理順職責(zé)關(guān)系，探索大部門體制[12]。在大部制的政府機構(gòu)中，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少，特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機構(gòu)”[13]。2008年的機構(gòu)改革除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門27個，正部級的機構(gòu)減少了4個。變動內(nèi)容主要包括：合理配置宏觀調(diào)控部門職能，減少政府對微觀事務(wù)的調(diào)控和審批，強調(diào)從宏觀層面進行管控，減少行政手段的使用；加強能源管理機構(gòu)，組建國家能源局；組建工業(yè)和信息化部；組建交通運輸部[14]。

2013年機構(gòu)改革。這次機構(gòu)改革依然圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和探索大部制展開，進一步提出深化國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，穩(wěn)步推進大部門體制改革，實行政企分開，加大部門整合力度。2013年的機構(gòu)改革減少4個國務(wù)院正部級機構(gòu)，國務(wù)院組成部門25個。改革主要內(nèi)容是：實行鐵路政企分開，完善綜合交通運輸體系；組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會；組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局；組建國家新聞出版廣電總局；重新組建國家海洋局；重新組建國家能源局[15]。機構(gòu)的組建體現(xiàn)出了大部門體制的特點。

2018年機構(gòu)改革。這次深化改革著力推進重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，建立服務(wù)型政府。此次改革將不同的部、委、局的部分職責(zé)或全部職責(zé)整合，進行重新組建，作為國務(wù)院新的組成部門，具有很明顯大部門體制特征。國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少了7個，目前為止國務(wù)院組成部門共26個[16]。這次機構(gòu)改革向大部制改革跨了很大一步。

（三）政府機構(gòu)改革中的漸進決策

通多對八次機構(gòu)改革的梳理，不難發(fā)現(xiàn)我國政府機構(gòu)改革是采取循序漸進的方式，即漸進決策方式。這八次改革有兩條主線貫穿其中：

機構(gòu)縮減。在長達四十年的改革中，機構(gòu)不斷縮減。從1982年的機構(gòu)開始延續(xù)至今，以國務(wù)院組成部門的變化情況為例，經(jīng)過機構(gòu)改革后，國務(wù)院組成部門由42個精簡為26個。從單純地精簡機構(gòu)到大部制改革，國務(wù)院組成部門在逐漸減少，體現(xiàn)了政府機構(gòu)的漸進改革。一方面，政府機構(gòu)龐大，工作內(nèi)容涉及社會各方面，機構(gòu)改革十分復(fù)雜、困難，一時間無法找到最佳改革方案。另一方面，機構(gòu)改革涉及諸多人員調(diào)動、機構(gòu)調(diào)整，即使有幸找到最佳改革方案，政府也無法在短時間內(nèi)完成如此大的調(diào)整工作，甚至可能會引起社會動蕩。因此，政府機構(gòu)改革只能選擇漸進決策。

職能轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能是政府機構(gòu)改革的重點，是逐步推進、不斷深化的，這也反映了漸進決策的特點[17]。除了1982年的機構(gòu)改革沒有涉及到轉(zhuǎn)變政府職能，自1988年起的改革都是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變展開的，并且逐步加強職能的轉(zhuǎn)變。1988年的機構(gòu)改革首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”，這次改革轉(zhuǎn)變職能主要集中在政企分開；1993年機構(gòu)改革重點是轉(zhuǎn)變職能，政企分開，減少、壓縮，甚至撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，同時要撤并職能交叉的機構(gòu)；1998年改革要求劃分部門之間的職責(zé)分工，完善運行機制，同時加強行政體系的法制建設(shè)；2003年改革進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推進電子政務(wù)提高行政效率，降低行政成本。2008年改革圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)的關(guān)系展開，開始探索大部門體制。2013年改革穩(wěn)步推進大部門制改革，加強部門的整合。2018改革著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地促進大部制改革發(fā)展。從每次改革的任務(wù)和工作原則變化中，可以看出政府機構(gòu)改革是朝著轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)漸進決策的過程，每一時期改革都有其側(cè)重點，都是為了解決當(dāng)時矛盾比較突出、條件比較成熟的問題。轉(zhuǎn)變政府職能是政府機構(gòu)改革的重點，但是誰也不知道轉(zhuǎn)變政府職能何時到盡頭，到底要轉(zhuǎn)變到何種程度。只能靠政府一次次、一遍遍地對機構(gòu)進行改革，解決當(dāng)前時期最為突出的問題，逐漸轉(zhuǎn)變政府職能。只要經(jīng)濟、社會在發(fā)展，政府職能就會不斷轉(zhuǎn)變。

漸進決策模型作為一種決策思想和方法具有相當(dāng)?shù)膬r值。漸進決策模式用歷史和現(xiàn)實的態(tài)度將事物的運動看作一個不間斷的過程，注重事物量的積累，以量變導(dǎo)致質(zhì)變，主張不間斷的修改，如同政府機構(gòu)改革那般不斷地調(diào)整機構(gòu)組成，而不是引起動蕩的變革。然而漸進決策也有其局限，一旦社會條件和環(huán)境發(fā)生巨大變化，過去的政策需要徹底改變時，漸進決策就起不了作用，甚至阻礙變革，這時候激進決策更適合。所以要正確判斷社會條件和環(huán)境，在適當(dāng)?shù)臅r間、地點和客觀條件采用漸進決策才是最正確的。

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作者簡介：吳夢娜（1995.11- ），女，漢族，江蘇無錫人，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，2018級行政管理專業(yè)在讀碩士研究生，研究方向：當(dāng)代中國政府與行政。