錢明輝

（1.桂林理工大學(xué) 現(xiàn)代企業(yè)管理研究中心，廣西 桂林，541006；2.中國人民大學(xué) 信息資源管理學(xué)院，北京 100872；3.中國人民大學(xué) 中國市場營銷研究中心，北京 100872）

1.引言

創(chuàng)新能力是關(guān)系一個(gè)國家和地區(qū)能否躋身世界前列的重要因素。2017年我國國際論文被引用次數(shù)、專利申請(qǐng)數(shù)量躍居世界2 位，國際熱點(diǎn)論文數(shù)量占世界總量的四分之一，高被引論文數(shù)量繼續(xù)保持世界排名第3位。[1]單從科技創(chuàng)新的成果產(chǎn)出來看，我國已經(jīng)取得了不菲的成績。但是，根據(jù)麥肯錫全球研究院2015年發(fā)布的《中國創(chuàng)新的全球效應(yīng)》報(bào)告，雖然我國對(duì)科研創(chuàng)新投入了大量資源，但是科技創(chuàng)新的產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量卻與投入規(guī)模不成正比。根據(jù)該報(bào)告公布的數(shù)據(jù)可知，我國以美國25%的研發(fā)資金投入、120%的科學(xué)和工程學(xué)博士的人力資源投入、60%大學(xué)的科教資源投入，卻只產(chǎn)出了美國8%的專利、10%的論文引用和不到30%的國際合著論文。[2]可見，我國與美國在科技創(chuàng)新效率方面有較大差距。

在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，中國要成為全球科技創(chuàng)新強(qiáng)國，需要對(duì)科學(xué)創(chuàng)新效率問題給予足夠重視?？蒲谢顒?dòng)不同于生產(chǎn)活動(dòng)或者市場行為，與提升工廠生產(chǎn)效率相比，科技創(chuàng)新效率問題所涉及的因素更多，包括管理機(jī)制、文化背景、政策環(huán)境等等。作為世界科技創(chuàng)新的頭號(hào)強(qiáng)國，美國對(duì)于科技創(chuàng)新效率問題給予了足夠的重視。美國國家科學(xué)基金會(huì)（National Science Foundation，NSF）專門發(fā)起了名為“Science of Science and Innovation Policy（科技創(chuàng)新政策研究）”項(xiàng)目，旨在幫助政策制定者分析研發(fā)投資的效益和效率，通過科研政策提高美國整體的科技創(chuàng)新效率。[3]反觀我國，現(xiàn)有的科技創(chuàng)新政策對(duì)科技創(chuàng)新效率問題關(guān)注十分有限，在政策立意上缺乏效率觀。基于我國國情與國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文擬就如何通過政策引導(dǎo)來提高科技創(chuàng)新效率展開研究：我國目前的區(qū)域科技創(chuàng)新政策是否考慮到了效率問題？針對(duì)目前的政策背景和科研現(xiàn)狀，該如何基于效率視角有針對(duì)性地對(duì)政策進(jìn)行優(yōu)化？圍繞上述問題，本文結(jié)合廣西近年來的科技創(chuàng)新政策，探討相應(yīng)的政策優(yōu)化建議。

2.相關(guān)研究

科技創(chuàng)新政策對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的引導(dǎo)和激勵(lì)作用已經(jīng)被越來越多的研究所論證[4]、[5]、[6]?？萍紕?chuàng)新政策能夠有效刺激企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)，尤其是市一級(jí)科技創(chuàng)新政策和多樣的政府服務(wù)對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的作用是非常有效的，而且特定類型的政策工具對(duì)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的促進(jìn)效果非常明顯。[6]科技創(chuàng)新政策對(duì)創(chuàng)新行為的作用可以歸納為“政策刺激—愿突破—?jiǎng)?chuàng)新行為”的三階段演化過程，政策刺激階段主要包括人才激勵(lì)、研發(fā)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、政府采購等。[7]在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，科技創(chuàng)新政策面臨新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，[8]這其中就包括對(duì)科技創(chuàng)新效率的考量。人民網(wǎng)曾刊文指出：“提高科技創(chuàng)新的效率，當(dāng)務(wù)之急是深化改革。只有通過深化改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，建立起高效、科學(xué)、完善的創(chuàng)新體系，破除有形無形的束縛，才能最大限度地調(diào)動(dòng)科研人員的創(chuàng)新積極性，真正點(diǎn)燃創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的‘點(diǎn)火器’”。[9]

但是也有研究表明，我國現(xiàn)行的區(qū)域科技創(chuàng)新政策對(duì)提升科技創(chuàng)新效率的作用并不明顯。柳瑞禹等（2016）對(duì)創(chuàng)新效率的影響因素進(jìn)行了分析，以中部六省2001－2013年科技創(chuàng)新活動(dòng)的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)為依據(jù)，分析了科技創(chuàng)新效率的影響因素。在諸多因素中，外資利用水平、工業(yè)化水平和人力資源水平對(duì)科技創(chuàng)新效率有顯著的正向作用，而政府政策支持反而會(huì)帶來負(fù)面影響；[10]李婧等（2009）通過在國家層面的實(shí)證分析，指出區(qū)域創(chuàng)新效率的影響因素主要包括勞動(dòng)者素質(zhì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，其中勞動(dòng)者素質(zhì)對(duì)創(chuàng)新效率有著正向作用，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)則相反；政策因素并不在影響因素的考慮范圍內(nèi)。[11]戴萬亮等（2013）通過對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新效率與相應(yīng)的政策變量進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，目前我國政府的科技創(chuàng)新政策對(duì)科技創(chuàng)新績效有著較強(qiáng)的影響，但是對(duì)于效率的影響則并不明顯。[12]張永安等（2016）的研究也表明目前我國科技創(chuàng)新政策對(duì)科技創(chuàng)新效率的提升仍有很大空間。[13]梳理現(xiàn)有的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，我國區(qū)域科技創(chuàng)新政策尚未切實(shí)提高科技創(chuàng)新效率，科技創(chuàng)新效率是我國現(xiàn)行科技政策的一個(gè)盲點(diǎn)。雖然區(qū)域科技創(chuàng)新政策對(duì)科技創(chuàng)新效率的作用不強(qiáng)，但是根據(jù)王天驕（2014）的研究，1999－2005年間科研體制改革取得了一定成效，政府強(qiáng)力推行科研機(jī)構(gòu)并入或轉(zhuǎn)制為企業(yè)，降低企業(yè)內(nèi)部技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的成本，提高了企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的效率。[14]該研究為科研創(chuàng)新政策的優(yōu)化提供了一定的參考。另外，從國際研究成果來看，政策因素被認(rèn)為對(duì)科技創(chuàng)新效率具有影響作用，Yang 等（2010）基于美國專利等相關(guān)科技創(chuàng)新投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)，經(jīng)過測(cè)度和分析發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新政策中涉及保障資源供給和促進(jìn)知識(shí)擴(kuò)散的內(nèi)容，能夠間接地提升企業(yè)創(chuàng)新效率。[15]Wang 等（2013）基于臺(tái)灣地區(qū)的科技創(chuàng)新政策和企業(yè)創(chuàng)新情況，從價(jià)值創(chuàng)造的視角指出，創(chuàng)新政策會(huì)影響企業(yè)的創(chuàng)新效率，政策的調(diào)節(jié)可以相應(yīng)地提高科技創(chuàng)新效率。[16]此外，還有研究認(rèn)為某些科技創(chuàng)新效率的影響因素在一定程度上受政策的影響，因而通過政策調(diào)整能夠提升科技創(chuàng)新的效率?？梢?，政策因素被認(rèn)為是提升科技創(chuàng)新效率的作用因素之一，但是對(duì)于如何運(yùn)用政策工具、如何優(yōu)化政策以提升科技創(chuàng)新效率的研究并不充分，亟待進(jìn)一步探索。

綜上所述，政策因素對(duì)于提升區(qū)域或者行業(yè)的科技創(chuàng)新水平或績效有著顯著的影響作用和相對(duì)清晰的作用路徑。但是，從現(xiàn)有研究來看，我國現(xiàn)行的區(qū)域科技創(chuàng)新政策對(duì)于提升科技創(chuàng)新效率的作用十分有限，政策重點(diǎn)缺乏對(duì)科技創(chuàng)新效率的充分關(guān)注。此外，雖然現(xiàn)有研究中有關(guān)各級(jí)區(qū)域、行業(yè)的科技創(chuàng)新效率的評(píng)價(jià)研究比較豐富[17]、[18]、[19]、[20]，但是基于科技創(chuàng)新效率評(píng)價(jià)結(jié)果來探討政策優(yōu)化的研究比較少見。為此，本文將以廣西壯族自治區(qū)為例，分析其科技創(chuàng)新效率和科技創(chuàng)新政策，并針對(duì)其科技發(fā)展效率問題提出相應(yīng)的政策優(yōu)化建議。

3.廣西科技創(chuàng)新政策特征分析

根據(jù)《中國區(qū)域科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)報(bào)告2016－2017》和《中國區(qū)域創(chuàng)新能力監(jiān)測(cè)報(bào)告2016－2017》，廣西壯族自治區(qū)具有西部地區(qū)典型的“相對(duì)較弱的科技創(chuàng)新基礎(chǔ)和較強(qiáng)的科技創(chuàng)新實(shí)力增長勢(shì)頭”的發(fā)展特點(diǎn)。[21]根據(jù)廣西科技廳2011－2017年科技統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（如表1所示），廣西區(qū)域內(nèi)科技成果的授權(quán)量持續(xù)增長，年平均增長率保持在百分之二十左右，表明區(qū)內(nèi)創(chuàng)新主體向活躍狀態(tài)轉(zhuǎn)化明顯，反映了廣西創(chuàng)新環(huán)境的優(yōu)化、科技創(chuàng)新政策的日益完善以及公眾創(chuàng)新意識(shí)的不斷加強(qiáng)。

表1 2010－2016年廣西專利授權(quán)量及同比增長情況

在政策方面，廣西自2010年到2017年間先后出臺(tái)了十七項(xiàng)有關(guān)推動(dòng)科技創(chuàng)新的相關(guān)政策，每年都評(píng)選“廣西科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)”和發(fā)布“獎(jiǎng)勵(lì)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果的決定”，足見廣西對(duì)科技創(chuàng)新的重視程度。2010年，廣西還將1996年通過的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步促進(jìn)專利成果轉(zhuǎn)化，加大專利保護(hù)力度，為創(chuàng)新提供持續(xù)性支持。根據(jù)Rothwell 和Zegveld 對(duì)科技創(chuàng)新政策工具的分類[22]，本文將科技創(chuàng)新政策工具分為供給類政策、環(huán)境類政策和需求類政策。其中，供給類政策主要指政府通過改善人才、技術(shù)、信息等要素，擴(kuò)大科技創(chuàng)新供給；環(huán)境類政策主要包括政府通過改善金融、稅務(wù)等制度因素，優(yōu)化科技創(chuàng)新政策環(huán)境；需求類政策主要是指政府通過直接采購、貿(mào)易傾斜等手段改善市場環(huán)境，為科技創(chuàng)新成果開拓市場?；谠撜吖ぞ叻诸愡壿?，本文對(duì)廣西2010－2017年間主要科技創(chuàng)新政策的類型和要點(diǎn)進(jìn)行了分析（見表2）。

從政策工具類型來看，2010年－2017年間供給類政策占比最大，尤其是在2015年之前。2010年以來廣西幾乎每年頒布若干激勵(lì)科技人員創(chuàng)新的政策，如2011年出臺(tái)了《廣西創(chuàng)新計(jì)劃（2011年－2015年）》和《關(guān)于在全區(qū)開展全民發(fā)展創(chuàng)造活動(dòng)的決定》；2013年7月頒布《廣西壯族自治區(qū)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》，通過獎(jiǎng)勵(lì)來鼓勵(lì)創(chuàng)新。而2015年后，廣西更加注重科技成果轉(zhuǎn)化、科技創(chuàng)新體制機(jī)制改革和科技資源配置。在政策工具方面，環(huán)境類和需求類的科技創(chuàng)新政策明顯增加，對(duì)于科技創(chuàng)新效率的關(guān)注程度有所增加。

在政策利好的驅(qū)動(dòng)下，無論是從科技投入還是從科技成果（如技術(shù)專利等）數(shù)量來看，廣西的創(chuàng)新能力有了很大進(jìn)步。但是從科技創(chuàng)新效率的視角來看，現(xiàn)有的科技創(chuàng)新政策對(duì)于效率問題關(guān)注依然不夠，尤其是在2015年之前，幾乎沒有政策談及科技創(chuàng)新效率的問題。2015年之后，有少量政策提及科技創(chuàng)新效率和科技資源配置的相關(guān)問題，如2015年頒布的《關(guān)于深化自治區(qū)本級(jí)財(cái)政科技計(jì)劃和科技項(xiàng)目管理改革的實(shí)施方案》、2017年頒布的《廣西創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能加快新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換的實(shí)施方案》等。但是對(duì)于如何提高科技創(chuàng)新效率，廣西尚未出臺(tái)明確的指導(dǎo)意見或行動(dòng)綱要。雖然在部分政策文件中提及優(yōu)化資源配置和科研創(chuàng)新體制，但在效率優(yōu)化目標(biāo)、優(yōu)化路徑等方面并不清晰?？梢姡瑥V西現(xiàn)有科技創(chuàng)新政策體系中還需要更多基于現(xiàn)實(shí)發(fā)展特點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新效率優(yōu)化的政策供給。

4.廣西各地市科技創(chuàng)新效率分析

各地區(qū)的科技創(chuàng)新效率優(yōu)化政策需要因地制宜，結(jié)合地方的科技創(chuàng)新效率特點(diǎn)制定相應(yīng)的優(yōu)化策略。而科技創(chuàng)新效率的特點(diǎn)可以通過投入產(chǎn)出效率、資源投入冗余等維度來加以分析。為此，本文采用了DEA 模型對(duì)廣西各地市的科技創(chuàng)新效率展開研究。

4.1 投入產(chǎn)出指標(biāo)

有研究表明，一個(gè)地區(qū)的創(chuàng)新規(guī)模、創(chuàng)新潛力和創(chuàng)新投入能力，這些難以測(cè)評(píng)的指標(biāo)可以通過科技活動(dòng)人員、科學(xué)技術(shù)撥款和R ＆ D 總支出來體現(xiàn)（侯強(qiáng)等，2015；趙樹寬等，2013）[17]、[23]。其中，一個(gè)地區(qū)的科技活動(dòng)人員的情況能夠表明該地區(qū)對(duì)科研的重視程度以及科技發(fā)展程度。如果該地區(qū)重視科技發(fā)展，那么該地區(qū)的科技活動(dòng)人員也就相對(duì)較多。同樣，如果該地區(qū)科技發(fā)展程度較好，那么會(huì)吸引更多科技人員，同時(shí)也會(huì)吸引更多人參與到科技工作中，成為科技活動(dòng)人員?？茖W(xué)技術(shù)撥款不僅能說明一個(gè)地區(qū)政府對(duì)于科技創(chuàng)新的重視程度，還能說明該政府對(duì)創(chuàng)新發(fā)展的投入力度。科學(xué)技術(shù)撥款越多，說明政府對(duì)科技創(chuàng)新的重視程度越高、投入力度越大。R ＆ D 總支出與重視和發(fā)展程度有關(guān)。研發(fā)支出在企業(yè)支出和地方政府支出總額中比重越大，說明該企業(yè)該地區(qū)對(duì)創(chuàng)新越重視、創(chuàng)新發(fā)展越好。如表3所示，應(yīng)用DEA 的方法所開展的創(chuàng)新效率研究中，多選用科技活動(dòng)人員、科學(xué)技術(shù)撥款和R ＆ D 總支出這三個(gè)指標(biāo)為投入指標(biāo)。鑒于此，本文選用這三項(xiàng)指標(biāo)作為測(cè)評(píng)廣西專利投入產(chǎn)出效率的投入指標(biāo)。產(chǎn)出變量方面，結(jié)合現(xiàn)有研究所采用的主要科技產(chǎn)出指標(biāo)和實(shí)際數(shù)據(jù)的情況，本文擬以專利數(shù)量視作科技創(chuàng)新活動(dòng)的產(chǎn)出，其具體包括專利申請(qǐng)數(shù)量和專利授權(quán)數(shù)量。二者之中，專利授權(quán)量更能直觀地表現(xiàn)出一個(gè)地區(qū)的科技發(fā)展水平。專利授權(quán)量體現(xiàn)了各個(gè)城市對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的科技成果的擁有程度。因此，本研究選取了專利授權(quán)量作為DEA 模型中的產(chǎn)出指標(biāo)。

表2 廣西2010－2017年推進(jìn)科技創(chuàng)新相關(guān)政策匯總表

最終，本文的效率測(cè)算采用DEA－BCC 模型，使用DEAP2.1 軟件進(jìn)行。測(cè)算中所使用的2010－2016年廣西各地級(jí)市研究與試驗(yàn)發(fā)展（R ＆ D）情況的投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)（科技活動(dòng)人員、科學(xué)技術(shù)撥款、R ＆ D 總支出和專利授權(quán)量），均來源于廣西科技廳公布的2011－2017年的廣西科技統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。①數(shù)據(jù)來源：廣西科技統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，http：／www.gxst.gov.cn／gxkjt／ddmf／002006／ ，2017／04／15 20：30：38。

表3 創(chuàng)新效率研究投入指標(biāo)使用情況

4.2 科技創(chuàng)新效率分析

一般而言，DEA 模型中的純技術(shù)效率是由于管理和技術(shù)等因素影響的生產(chǎn)效率。相應(yīng)的，區(qū)域科技創(chuàng)新純技術(shù)效率即是指由于地區(qū)管理和技術(shù)等因素影響的成果產(chǎn)出效率。這里的管理和技術(shù)因素主要包括科研管理水平和科研技術(shù)條件。2010年至2016年，廣西各市的平均純技術(shù)效率為0.78。如表4所示，七年來保持純技術(shù)有效的有南寧市、防城港市、貴港市和玉林市等四個(gè)城市，這四個(gè)市在投入產(chǎn)出上一直保持著很高的水平，產(chǎn)出相對(duì)于投入達(dá)最大水平。柳州市、桂林市、來賓市這三個(gè)市的七年平均技術(shù)效率保持在0.8 以上，并大體上保持穩(wěn)步增長趨勢(shì)。以上七個(gè)市都超過全區(qū)平均水平。賀州市、欽州市、梧州市、百色市、北海市、河池市和崇左市這六個(gè)市的平均技術(shù)效率在0.315 到0.752 之間，低于全區(qū)平均技術(shù)效率。

DEA 模型中的規(guī)模效率是受規(guī)模因素影響的生產(chǎn)效率，由假定規(guī)模收益不變的技術(shù)效率和假定規(guī)模收益可變的純技術(shù)效率計(jì)算得出。相應(yīng)地，區(qū)域科技創(chuàng)新規(guī)模效率即是指受地區(qū)科研創(chuàng)新規(guī)模因素影響的科創(chuàng)成果的產(chǎn)出效率。這里的科研創(chuàng)新規(guī)模因素主要包括科研資源規(guī)模、產(chǎn)出成果規(guī)模等。2010年到2016年，廣西各市的規(guī)模效率平均為0.798，其中，北海市、貴港市、玉林市、欽州市、百色市、河池市、賀州市和崇左市這八個(gè)市七年來的平均規(guī)模效率都在0.8 以上，超過平均水平，規(guī)模效率比較高，七年間變化也穩(wěn)定。來賓市、梧州市、桂林市、防城港市、柳州市和南寧市這六個(gè)市的平均規(guī)模效率在0.6 到0.8 之間，七年間部分城市規(guī)模效率有增有減，但大部分都呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，說明這六個(gè)市科技創(chuàng)新的規(guī)模效率不穩(wěn)定，需要調(diào)整科研資源投入策略，在擴(kuò)大科技創(chuàng)新規(guī)模的同時(shí)，更要提升資源配置的合理性和有效性。規(guī)模效率表現(xiàn)較好的城市，可以進(jìn)一步提高管理水平，最大化利用現(xiàn)有科技資源來推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，增加優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)數(shù)量，擴(kuò)大產(chǎn)出（見表5）。

表4 2010－2016年廣西各地市科技創(chuàng)新純技術(shù)效率

4.3 DEA有效性分析

表5 2010－2016年廣西各地市科技創(chuàng)新規(guī)模效率

本文根據(jù)每年各地市的綜合效率情況進(jìn)行了分類研究（如表6所示）發(fā)現(xiàn)，研究數(shù)據(jù)所處的時(shí)間段內(nèi)，大多年份只有1－3 個(gè)城市處于科技創(chuàng)新DEA 有效的狀態(tài)，其中，玉林市除了2012年屬于弱DEA 有效地區(qū)外，其他年份一直都屬于DEA 有效地區(qū)；貴港市有4年出現(xiàn)在有效地區(qū)中。南寧市、桂林市、柳州市、梧州市的純技術(shù)效率很高，但是由于規(guī)模效率不高，所以七年來一直在明顯DEA 無效和弱DEA 有效中循環(huán)。崇左市七年間每年都處于科技創(chuàng)新DEA 無效狀態(tài)，河池市有六年都處于DEA 無效的狀態(tài)。廣西十四個(gè)市中各市導(dǎo)致DEA 無效率的原因不同：貴港和玉林兩個(gè)市的科技創(chuàng)新效率相對(duì)較好，純技術(shù)效率與規(guī)模效率都有著較好的表現(xiàn)；北海市、柳州市、河池市、欽州市、賀州市和崇左市的規(guī)模效率接近1，但純技術(shù)效率水平低下，拉低了綜合效率水平；梧州市主要是科技創(chuàng)新產(chǎn)出不足，純技術(shù)效率和規(guī)模效率水平過低造成了DEA 無效率。整體來看，廣西全區(qū)的綜合技術(shù)效率在研究期間內(nèi)并不樂觀，對(duì)不同地區(qū)需要給予更多針對(duì)性的政策引導(dǎo)。

4.4 科技創(chuàng)新投入冗余分析

從廣西各市研究期間內(nèi)的總體情況來看，各市科技創(chuàng)新投入－產(chǎn)出活動(dòng)均存在一定程度的DEA 無效率。如表7所示，七年來都沒有存在投入冗余的有：南寧市、防城港市、貴港市和玉林市，其余各市都存在不同程度的投入冗余。賀州市和來賓市分別在2011年和2010年開始進(jìn)行調(diào)整，消除了投入冗余。柳州市在這七年來并不穩(wěn)定，反復(fù)出現(xiàn)和消除投入冗余，而在2016、2017年出現(xiàn)了大規(guī)模的R ＆ D 總支出冗余。桂林市和欽州市分別在2013年和2012年開始出現(xiàn)投入冗余，并持續(xù)到2014年。梧州市七年來一直都有投入冗余，而且冗余主要存在于科技活動(dòng)人員和科學(xué)技術(shù)撥款中，R ＆ D 總支出指標(biāo)正常。

總體來看，七年來廣西各地級(jí)市出現(xiàn)的冗余比較嚴(yán)重，其中R ＆ D 總支出的冗余量約是科學(xué)技術(shù)撥款的兩倍左右。這表明廣西各地市需要進(jìn)一步提升科技產(chǎn)出能力，合理利用科研資源，更大力度的發(fā)掘優(yōu)秀科技人才的能力，加大專利成果轉(zhuǎn)化，從而使廣西科技創(chuàng)新的資源配置更加合理，科研效率得到進(jìn)一步的提高。

如圖1所示，2010年到2016年三項(xiàng)投入指標(biāo)投入冗余均為0 的有南寧市、防城港市、貴港市和玉林市，稱為無冗余地區(qū)；三項(xiàng)投入指標(biāo)中只有一項(xiàng)或兩項(xiàng)投入冗余的有賀州市和來賓市，稱為一般冗余地區(qū)。三項(xiàng)投入指標(biāo)均有嚴(yán)重冗余的有柳州市、桂林市、梧州市、北海市、欽州市、百色市等，稱為嚴(yán)重冗余地區(qū)。無冗余地區(qū)說明地區(qū)政府投入結(jié)構(gòu)合理，政府的投入力度和方向可以保持，同時(shí)保持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新全方位發(fā)展，繼續(xù)提升創(chuàng)新效率；嚴(yán)重冗余地區(qū)說明該地區(qū)政府對(duì)創(chuàng)新投入很多，但所投入的資源不僅沒有推動(dòng)企業(yè)、高校等技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的深化，還產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，也即政府對(duì)市場信息的了解存在信息不對(duì)稱的問題，雖然投入多，但沒有達(dá)到“穩(wěn)”和“準(zhǔn)”，造成了投入重疊、投入結(jié)構(gòu)不合理、投入冗余和投入產(chǎn)出效率低下的問題。面對(duì)“擠出效應(yīng)”，政府可以改變投入方式，適當(dāng)降低對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的直接投資，提升技術(shù)創(chuàng)新質(zhì)量，從而減少投入冗余，提高地區(qū)的科技創(chuàng)新效率。一般冗余地區(qū)可以有針對(duì)性的調(diào)整其投入指標(biāo)的投入，科技人員冗余的地區(qū)要注重鼓勵(lì)科學(xué)創(chuàng)造；科學(xué)技術(shù)撥款冗余的地區(qū)，調(diào)整投入力度，可以考慮轉(zhuǎn)變科學(xué)技術(shù)投資方式，引入金融市場機(jī)制，鼓勵(lì)應(yīng)用型的科技創(chuàng)新與企業(yè)和市場掛鉤，從而轉(zhuǎn)變科技創(chuàng)新的投入模式，促進(jìn)科技創(chuàng)新效率的提升。

表6 DEA模型下的區(qū)域分類

表7 廣西地級(jí)市科技創(chuàng)新投入冗余情況

圖1 廣西各地市冗余水平

5.科技創(chuàng)新政策優(yōu)化建議

在對(duì)廣西各地市科技創(chuàng)新效率分析的基礎(chǔ)上，本文結(jié)合自治區(qū)層面以及各地市目前的科技創(chuàng)新政策，分別基于效率視角對(duì)廣西壯族自治區(qū)和廣西典型地市的科技創(chuàng)新政策提出涉及差異性政策、科技資源配置等方面的優(yōu)化建議。

5.1 廣西整體科技創(chuàng)新政策優(yōu)化建議

從本文對(duì)2010年至2016年廣西各市科技創(chuàng)新投入－產(chǎn)出效率的測(cè)算以及對(duì)研究期間內(nèi)廣西專利投入產(chǎn)出效率的分析可以發(fā)現(xiàn)：（1）2010年至2016年間，廣西整體的科技創(chuàng)新活動(dòng)效率不高，綜合技術(shù)效率均值呈現(xiàn)隨時(shí)間上下波動(dòng)的情形，大多地級(jí)市在研究期內(nèi)處于非DEA 有效的狀態(tài)；（2）七年間廣西各市的綜合技術(shù)效率變化有很大不同，地區(qū)之間科技創(chuàng)新效率差距較大，而規(guī)模效率偏低是導(dǎo)致綜合效率低下的主要原因；不過，大部分地級(jí)市的規(guī)模報(bào)酬是遞增的，說明廣西地區(qū)的科技創(chuàng)新發(fā)展有著很強(qiáng)的活力；（3）廣西科技創(chuàng)新的R ＆ D支出冗余比較嚴(yán)重，科技活動(dòng)人員冗余較少。在科技創(chuàng)新冗余嚴(yán)重的地區(qū)，政府在科技創(chuàng)新活動(dòng)上的資源投入并沒有推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的深化，可能存在一定程度的“擠出效應(yīng)”?；诖?，本文對(duì)廣西整體的科技創(chuàng)新政策提出優(yōu)化建議。

廣西整體的科技創(chuàng)新政策優(yōu)化思路建立在發(fā)揮地區(qū)科技優(yōu)勢(shì)、優(yōu)化科技管理策略、實(shí)施差異性政策扶持、合理配置科創(chuàng)資源、提升科技人員創(chuàng)新活力等方面。具體來說包括：

第一，規(guī)模效率是制約當(dāng)前廣西專利創(chuàng)新效率的主要因素，廣西需要基于此采取有針對(duì)性的政策措施。為此，一方面在現(xiàn)有政策環(huán)境中，做到全面落實(shí)政策，以創(chuàng)新效率表現(xiàn)較好的城市為標(biāo)桿，調(diào)整科技創(chuàng)新資源投入結(jié)構(gòu)；另一方面要結(jié)合廣西的“九張名片”，先進(jìn)制造業(yè)、高性能新材料、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、特色傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)、海洋資源開發(fā)利用保護(hù)和大健康產(chǎn)業(yè)等，努力帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域的科研發(fā)展，特別是對(duì)規(guī)模效率較低的地級(jí)市，應(yīng)更多關(guān)注其科技管理策略與方法，提升綜合管理效率。

第二，廣西應(yīng)對(duì)創(chuàng)新效率較弱的地區(qū)給予針對(duì)性的政策扶持，并在經(jīng)濟(jì)方面協(xié)助創(chuàng)新發(fā)展，如針對(duì)高科技企業(yè)提供專門的科研優(yōu)惠政策和研究基金等。同時(shí)，還要關(guān)注和引導(dǎo)技術(shù)產(chǎn)權(quán)化、轉(zhuǎn)讓市場化、成果資本化等措施來促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。

第三，廣西各市在計(jì)劃增加科技創(chuàng)新活動(dòng)的財(cái)政投入時(shí)，需要對(duì)各市科技創(chuàng)新的投入規(guī)模和結(jié)構(gòu)有針對(duì)性的科學(xué)規(guī)劃、因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的投入冗余情況調(diào)整投入力度和方向，既要在無產(chǎn)出冗余的基礎(chǔ)上，減少投入不足帶來的產(chǎn)出不足，也要避免投入冗余帶來“擠出效應(yīng)”，要完善創(chuàng)新基礎(chǔ)環(huán)境，建設(shè)足夠的創(chuàng)新平臺(tái)載體。

第四，廣西要在現(xiàn)有政策中加強(qiáng)對(duì)科技活動(dòng)人員引入和培養(yǎng)的重視程度?？萍蓟顒?dòng)人員是創(chuàng)新的基礎(chǔ)，大批高素質(zhì)的技術(shù)人員有利于營造良好的技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境，引進(jìn)外部的創(chuàng)新資源，提高各市的創(chuàng)新能力。另外，各級(jí)政府相關(guān)部門也要重視產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)有助于創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展和技術(shù)人才的引進(jìn)，有助于形成產(chǎn)業(yè)競爭，給予企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。

5.2 典型地市的科技創(chuàng)新政策比較與優(yōu)化

本文選取玉林市和崇左市作為案例城市，分析其近年來的科技創(chuàng)新表現(xiàn)和相應(yīng)的政策特點(diǎn)，以探討差異性的政策優(yōu)化建議。根據(jù)本文的分析結(jié)果，玉林市的科技創(chuàng)新效率在2010年至2016年間表現(xiàn)的整體情況較好，技術(shù)效率一直處于有效狀態(tài)，綜合效率僅有一年為弱有效，其余年份皆為有效，可以說玉林市的科技創(chuàng)新效率是整個(gè)廣西的標(biāo)桿。崇左市在科技效率上在廣西處于比較落后的位置，研究期間內(nèi)其技術(shù)效率均值僅有0.315，綜合效率一直處于明顯DEA 無效梯隊(duì)。

在玉林市的高科技創(chuàng)新效率背后，是其地方政策對(duì)科技創(chuàng)新資源投入問題的重視，如玉林市人民政府辦公室2013年2月發(fā)布的《玉林市加大金融服務(wù)科技創(chuàng)新力度實(shí)施方案》，在“主要任務(wù)”一節(jié)中明確指出：“調(diào)整優(yōu)化科技支出結(jié)構(gòu)，積極探索以創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、跟進(jìn)投資、貸款貼息、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新后補(bǔ)助等多種形式的投入方式，加強(qiáng)財(cái)政科技投入與銀行信貸、創(chuàng)業(yè)投資資金、企業(yè)研發(fā)資金及其他社會(huì)資金的結(jié)合，引導(dǎo)全社會(huì)增加科技投入，增強(qiáng)財(cái)政科技投入的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)；研究出臺(tái)科技貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)日?，形成政府、金融機(jī)構(gòu)、科技創(chuàng)新主體以及中介機(jī)構(gòu)多元參與的融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加大對(duì)科技創(chuàng)新主體和科技創(chuàng)新活動(dòng)的信貸和融資支持力度。（由市財(cái)政局牽頭，市科技局、金融辦共同落實(shí)）”，即通過把金融投資機(jī)制引入到科技投入的方式，優(yōu)化科技創(chuàng)新的支出結(jié)構(gòu)。[24]玉林市科技局2009年9月發(fā)布的《玉林市實(shí)施自治區(qū)全民科學(xué)素質(zhì)行動(dòng)計(jì)劃綱要》也重點(diǎn)提到“搭建社會(huì)化工作平臺(tái)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位與社會(huì)各方面的協(xié)調(diào)，充分整合、利用現(xiàn)有各類資源。”[25]因此，對(duì)于玉林市而言，由于2010－2016年間其科技創(chuàng)新效率表現(xiàn)一直比較優(yōu)異，本文認(rèn)為其科技創(chuàng)新效率政策是具有成效的，應(yīng)該嘗試以之為標(biāo)桿進(jìn)行推廣。但是玉林市目前的科技創(chuàng)新效率政策主要作用于科技創(chuàng)新支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，本質(zhì)上還是在供給端進(jìn)行調(diào)整。本文認(rèn)為接下來玉林市科技部門可以考慮進(jìn)一步深入改革科技創(chuàng)新體制機(jī)制，深層次優(yōu)化科技創(chuàng)新資源的配置問題，不僅要調(diào)整供給，更重要的是激發(fā)創(chuàng)新活力，提高科技創(chuàng)新產(chǎn)出。

崇左市的地方政策對(duì)科技創(chuàng)新資源效率的關(guān)注度不足且關(guān)注時(shí)間較晚，與資源投入相關(guān)的政策僅有崇左市科技局2016年12月發(fā)布的《崇左市本級(jí)科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)經(jīng)費(fèi)管理辦法》中提到了“科學(xué)合理地編制和安排預(yù)算，杜絕隨意性”的研發(fā)經(jīng)費(fèi)使用原則。[26]但是其關(guān)注點(diǎn)偏向于科技創(chuàng)新支持資金的管理審查。2010年至2016年間出現(xiàn)了一定的科技創(chuàng)新資源投入冗余，科學(xué)活動(dòng)人員冗余880、科學(xué)技術(shù)撥款冗余76223.42、R ＆ D 投入冗余9809.55。與其他地市相比，其中科學(xué)技術(shù)撥款的冗余比重比較高，即存在一部分科學(xué)技術(shù)撥款沒有發(fā)揮應(yīng)有的效力，沒有獲得相應(yīng)的產(chǎn)出。鑒于此，崇左市可以考慮：（1）參考玉林市的做法，優(yōu)化科技創(chuàng)新支出結(jié)構(gòu)，把金融投資機(jī)制引入到科技投入中來；（2）推動(dòng)地區(qū)內(nèi)科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新活動(dòng)的投有所產(chǎn)、產(chǎn)有所值。

6.總結(jié)與展望

本文從效率視角出發(fā)對(duì)廣西地區(qū)科技創(chuàng)新的政策優(yōu)化問題展開了研究，發(fā)現(xiàn)廣西各地市2010年至2016年間的科技創(chuàng)新效率并不高，在各地市中僅有少數(shù)城市一直有著較高的科技創(chuàng)新效率，而大多數(shù)城市的科技創(chuàng)新效率情況一直不樂觀?；趶V西的科技創(chuàng)新效率情況，本文進(jìn)一步對(duì)2010年至2016年廣西地區(qū)政府發(fā)布的有關(guān)科技、創(chuàng)新、專利的相關(guān)政策進(jìn)行了簡要分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策并沒有專門針對(duì)科技創(chuàng)新效率問題進(jìn)行規(guī)劃和引導(dǎo)，科技創(chuàng)新政策亟待優(yōu)化。最后，本文針對(duì)廣西地區(qū)的科技創(chuàng)新效率的整體情況和典型城市，提出了相應(yīng)的政策優(yōu)化建議。

廣西壯族自治區(qū)作為我國西部地區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的重要支柱，從目前高速發(fā)展的勢(shì)頭來看，未來廣西的科技創(chuàng)新事業(yè)將會(huì)取得更多成果，地區(qū)的科技創(chuàng)新活力也會(huì)進(jìn)一步提升。廣西科技創(chuàng)新已經(jīng)取得的成績與近年來廣西的科技創(chuàng)新支持政策有很大的關(guān)系。如果能夠在政策方面更進(jìn)一步重視效率問題，更加合理地配置科技創(chuàng)新資源，形成良好的科技資源配置協(xié)調(diào)機(jī)制和產(chǎn)學(xué)研深度融合的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈，那么廣西或?qū)⒊蔀槲覈髂系貐^(qū)在科技創(chuàng)新方面有突出表現(xiàn)的省域。在未來的研究中，可以進(jìn)一步針對(duì)廣西的科技政策狀況進(jìn)行更為深入的地區(qū)或行業(yè)調(diào)查，探索科技創(chuàng)新效率的政策制定問題并探討相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策。

（致謝：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院楊建梁博士、管嘉玲碩士為本研究的完成提供了包括資料收集、文獻(xiàn)整理、數(shù)據(jù)分析等幫助，在此表示感謝。）