張華

摘 要：稅收競爭在中國范圍內廣泛存在，是影響環(huán)境污染的重要因素，然而現有文獻對兩者的關系及影響機制缺乏必要的關注。基于2005—2013年中國274個地級市的面板數據，本文分析了本地區(qū)稅負水平和相鄰地區(qū)稅負水平對本地環(huán)境污染的影響。研究結果表明，本地區(qū)稅負水平越低，本地區(qū)環(huán)境污染水平越高;相鄰地區(qū)稅負水平越低，本地區(qū)環(huán)境污染水平越低。分樣本回歸表明，地方政府主要圍繞營業(yè)稅展開稅收競爭，同時環(huán)境污染水平較高的地區(qū)和中西部地區(qū)的稅收競爭更加激烈。影響機制分析表明，稅收競爭是地方政府吸引流動性資本的重要手段，并且弱化了地方政府環(huán)境治理的意愿，但中央環(huán)境政策能夠在一定程度上削弱地區(qū)間的稅收競爭行為。因此，緩解地區(qū)間稅收競次行為有利于遏制環(huán)境污染，而健全地方稅體系和構建綠色稅收體系也是建設美麗中國的重要保障。

關鍵詞：稅收競爭;環(huán)境污染;環(huán)境治理;地方政府;稅負水平

中圖分類號：F062.9;F812.7文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2019）03-0034-09

一、問題的提出

目前中國環(huán)境承載量的累積負荷已達閾值點，環(huán)境形勢之嚴峻和修復之艱難充分顯現。以水、土壤和空氣三大污染為例，中國綠色轉型2020—2050課題組發(fā)現，七大流域水體中有54%不適合居民飲用，幾乎60%的地下水點位結果屬于較差和極差;將近20%的耕地受到污染;“十面霾伏”已成常態(tài)，世界最嚴重的20個城市中國占4個。相應地，環(huán)境污染帶來一系列的健康成本、經濟增長損失成本和全球性環(huán)境成本。陳碩和陳婷[1]發(fā)現，2000年以來中國每年由于SO2排放導致的生命損失在18萬人左右，相關治療費用每年超過3 000億元。這意味著以“高資源消耗、高環(huán)境損耗、高碳排放”為特征的傳統發(fā)展模式難以為繼，環(huán)境問題已構成制約未來經濟社會進一步發(fā)展的重要瓶頸，更是橫亙在公眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要面前的一道天塹。

在經濟發(fā)展歷程中，環(huán)境保護長期讓位于經濟發(fā)展，即在兩者關系中，取經濟增長而舍環(huán)境保護。之所以出現這種取舍關系，與地方政府的行為選擇不無關系，這又進一步涉及中國的基本激勵制度。根據Xu[2]的研究，中國制度的基本特點是：政治上高度集權（主要表現在人事上），資源上和經濟上高度分權，是一種創(chuàng)新的集權與分權相結合、向地方分權的威權制度，從而解決了普通威權體制解決不了的激勵問題。在中國式分權制度下，一個最顯著的特征是地方政府之間的相互競爭。地方政府競爭指的是，一個國家內部不同區(qū)域的地方政府為了最大化本地利益，采取相應公共政策來爭奪資本、勞動力和其他流動性要素的過程。按照作為競爭主體的政府間關系劃分，地方政府競爭可分為上下級政府之間的縱向競爭和同級政府之間的橫向競爭，也被稱之為“父子競爭”“兄弟競爭”。

稅收競爭是地方政府競爭最為常見的形式之一，即地方政府通過稅收優(yōu)惠政策來降低流動性資源的使用成本，從而達到吸引流動性資源的目的。從理論上證明稅收競爭的存在性較為容易：一是資源總是有限的和稀缺的;二是吸引資源的激勵總是相對的，地方政府對資源的吸引力不僅取決于本地的稅收優(yōu)惠政策，也受其他地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的影響。因此，地區(qū)之間爭奪流動性資源必然存在這種競爭關系。事實上，龍小寧等[3]與錢金保和才國偉[4]證實了中國地區(qū)之間存在稅收競爭，并且競爭形式屬于地方政府之間的橫向競爭，而不是自上而下的中央政府與地方政府之間的縱向競爭。需要思考的是，這種橫向競爭是否會影響環(huán)境污染水平？如果答案是肯定的，這種影響又是否存在區(qū)域性差異？稅收競爭又是通過何種機制影響環(huán)境污染水平？厘清上述問題，有利于深層次理解稅收競爭與環(huán)境污染的關系和影響機制，這對于充分發(fā)揮稅收政策的減排效應和推進生態(tài)文明建設具有重要的理論意義和現實意義。

本文的貢獻體現在三個方面：第一，在研究內容上，本文著重分析了稅收競爭對環(huán)境污染的影響機制。雖然已有少數文獻提供了稅收競爭影響環(huán)境污染的經驗證據，如劉潔和李文[5]、蹤家峰和楊琦[6]與李香菊和趙娜[7]，但忽視了其中的影響機制。，不免有淺嘗輒止之感。本文從激勵機制、作用機制和約束機制三個角度打開稅收競爭影響環(huán)境污染的“黑箱”，如此才能有的放矢地為構建綠色稅收體系和治理環(huán)境污染提供科學依據。第二，在研究議題上，本文深化了稅收競爭類文獻。既有文獻主要研究了稅收競爭的存在性、形式和手段等，如龍小寧等[3]與錢金保和才國偉[4]，本文進一步探討了稅收競爭對環(huán)境領域的影響，補充了稅收競爭后果方面的文獻。第三，在研究策略上，本文同時估計了本地和相鄰地區(qū)稅負水平的環(huán)境效應，從而觀察地區(qū)間稅收競爭的環(huán)境后果。既有相關文獻一般使用“全國與地方的資本有效稅率之差”“上級政府與下級政府的宏觀稅負水平之比”來衡量稅收競爭程度，如賀俊等[8]與肖葉和劉小兵[9]，這種單一指標很難完全刻畫地方政府之間的策略性行為。本文利用稅收指標的空間滯后項構建相鄰地區(qū)的稅負水平，將本地和相鄰地區(qū)的稅負水平置諸于統一的分析框架中。

二、理論機制與研究假設

作為地方政府競爭的一種形式，稅收競爭是中國式分權制度下地方政府的基本行為特征。中國式分權制度的核心特點為政治集權和經濟分權，前者將地方政府官員置諸于以GDP為綱的晉升錦標賽中，后者使地方政府成為獨立經濟利益目標的主體。因此，輔以GDP為綱的政治晉升激勵機制，在此“指揮棒”下，地方政府引資決策的出發(fā)點和側重點緊緊圍繞經濟發(fā)展，而對環(huán)境影響考慮不足，甚至以犧牲環(huán)境來換取經濟增長。，位于“用綠水青山兌換金山銀山”的不可持續(xù)發(fā)展階段。毋庸置疑，稅收競爭影響地區(qū)環(huán)境質量主要歸因于地方政府的“發(fā)展饑渴癥”。為了追求經濟增長，地方政府利用公共政策爭奪流動性要素和固化本地資源，使得具有明顯外部性的環(huán)境政策被犧牲，降低環(huán)境規(guī)制強度的做法屢見不鮮，這也是導致中國環(huán)境狀況逐年惡化的主要原因之一。具體而言，各地方政府通過稅收等政策工具競相引入流動性資本，而這些流動性資本既可能是“綠色”資本，也可能是“黑色”資本。事實上，朱平芳等[10]發(fā)現，為了吸引流動性資本，地方政府具有放松環(huán)境規(guī)制的強烈動機。地方政府可能通過降低稅收征管努力和環(huán)境規(guī)制強度等引進流動性資本，并不會因為資本是“黑色”資本而拒絕，其結果往往是資本的流入帶來了稅基、就業(yè)和增長，但也伴隨著環(huán)境質量的下降。

稅收競爭還會通過壓縮環(huán)境保護支出影響環(huán)境污染水平。具體而言，地方政府長期通過制造“稅收洼池”的方式招商引資，這種方式過于急功近利，比拼的是無底線的稅收優(yōu)惠。實際上這是一種政策陷阱，因為無底線橫向競爭的后果是均衡稅率遠遠低于社會最優(yōu)水平，導致地方政府財政收支嚴重分離，而財政收入銳減又會導致公共品供給不足。因此，地方政府“打到底線”的稅收競爭必然形成過低的均衡稅率，不僅侵蝕國家的稅收資源，還會降低自身的稅收收入。這進一步抑制地方政府提供公共品的能力，擠出環(huán)境保護支出。稅收競爭行為也會誘發(fā)企業(yè)避稅，增加當期稅收收入的不確定性，從而沖擊正常支出，甚至降低地方政府的支出能力。

既有關于稅收競爭影響環(huán)境污染的文獻較少。劉潔和李文[5]利用空間計量模型發(fā)現，中國省份之間的稅收競爭加劇工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣和工業(yè)廢棄物的排放量，但以各地區(qū)稅收收入占GDP比重度量稅收競爭值得商榷。賀俊等[8]發(fā)現稅收競爭的環(huán)境效應存在地區(qū)異質性，東部地區(qū)的稅收競爭有利于改善環(huán)境質量，而中西部地區(qū)則相反。進一步，李香菊和趙娜[7]將污染物進行分類，借助于動態(tài)空間杜賓模型發(fā)現，稅收競爭通過改變資本投入量和環(huán)境保護支出增加了外溢性污染物和非外溢性污染物的排放量。不同于上述文獻聚焦于省份層面，蹤家峰和楊琦[6]將研究樣本拓展到地級市層面，發(fā)現提高實際稅率可以降低環(huán)境污染水平，所以遏制稅收競爭有利于環(huán)境質量提升。綜上，學者們主要支持稅收競爭加劇環(huán)境污染的觀點，但并不否認稅收競爭的環(huán)境效應可能存在正向影響。

為了更好地闡釋稅收競爭影響環(huán)境污染的機理，本文以A、B和C三個互為鄰居的地區(qū)為例分析地區(qū)間稅負水平與資本流動的關系。由于企業(yè)所有者是追求利益最大化的理性人，而稅收本質上會蠶食企業(yè)利潤，因而企業(yè)對實際稅率水平較為敏感，一旦某一地區(qū)提高征管水平，那么企業(yè)會遷移至稅率更低的相鄰地區(qū)。因此，如果A地區(qū)稅負水平越低，特別是低于B地區(qū)和C地區(qū)的稅負水平時，則會將B地區(qū)和C地區(qū)的資本吸引到本地區(qū)，同時固化本地已有資本。隨著A地區(qū)資本不斷流入和生產規(guī)模逐漸擴大，環(huán)境污染水平也相應上升。與此相應，如果B地區(qū)和C地區(qū)的稅負水平低于A地區(qū)，則會分流A地區(qū)的資本，相應地降低A地區(qū)的環(huán)境污染水平。然而資源是稀缺和有限的，在A、B和C三個地區(qū)存在競爭關系的情況下，必然不會放任本地區(qū)的資本流入競爭地區(qū)，否則勢必在零和博弈的晉升錦標賽中落敗。因此，地區(qū)之間展開稅收競次行為，而均衡狀態(tài)（三地稅負水平相同）的稅負水平必然低于社會最優(yōu)水平。基于上述分析，筆者提出如下假設：

假設：某一地區(qū)稅負水平越低（越高），該地區(qū)環(huán)境污染水平越高（越低）;相鄰地區(qū)稅負水平越低（越高），該地區(qū)環(huán)境污染水平越低（高）。

三、模型設定、數據來源與變量說明

（一）模型設定

為估計稅收競爭對環(huán)境污染的影響，參考蹤家峰和楊琦[6]與沈坤榮等[11]，設定如下計量模型：

其中，i和t分別為城市和年份;Yit為環(huán)境污染水平;Taxit和Taxwit分別為本地區(qū)稅負水平和相鄰地區(qū)稅負水平;Xit為一組控制變量;αi為地區(qū)固定效應;λt為時間固定效應;εit為隨機誤差項。本文主要關注參數β1和β2的正負和大小，它們分別捕捉了本地區(qū)和其他相鄰地區(qū)影響本地區(qū)環(huán)境污染水平的作用方向和程度。如果系數滿足β1<0且β2>0，那么本文研究假設得證。

（二）數據來源與變量說明

本文采用的樣本為2005—2013年274個城市的面板數據，樣本城市不包括北京、天津、上海和重慶。所需數據來自《中國城市年鑒》《中國區(qū)域經濟統計年鑒》《中國環(huán)境年鑒》等。以貨幣為單位的名義變量均以相應省級層面的價格指數進行消脹處理，調整為以2000年為基期的不變價格。

被解釋變量：環(huán)境污染水平。本文遵循蹤家峰和楊琦[6]、朱平芳等[10]與沈坤榮等[11]的做法，構建環(huán)境污染綜合指數（Y）度量環(huán)境污染水平。具體公式如下：Yit=px1it+px2it+px3it/3，其中pxlit=plit/lt。本文被解釋變量Yit表示i城市t年的環(huán)境污染水平，lt表示第l種污染物（工業(yè)廢水、工業(yè)SO2和工業(yè)煙塵共三種）t年的全國平均排放量強度，pxlit則表示i城市t年第l種污染物相對于全國平均水平的排放指數，pxlit數值越大，表示i城市t年第l種污染物的排放水平在全國范圍內相對越高。同時，考慮到近幾年官方環(huán)境污染統計數據受到越來越多的質疑，本文還使用了環(huán)境污染的衛(wèi)星數據——PM2.5地表濃度（Y2），從而確保研究結論的穩(wěn)健性。

解釋變量：稅負水平。本文遵循錢金保和才國偉[4]的做法，使用地區(qū)稅收收入占GDP的比重來衡量宏觀稅負水平。同時，為了客觀衡量地方政府之間的稅收競爭水平，本文沿襲經典的稅收競爭文獻，采用本地區(qū)稅負水平（Tax）和相鄰地區(qū)稅負水平兩個核心解釋變量來反映地方政府之間的策略性行為。本文借助于空間計量經濟學的思路，遵循蹤家峰和楊琦[6]等的做法，通過以下公式構造相鄰地區(qū)稅負水平：

Taxwit=∑nj≠iwijtTaxjt，其中∑nj≠iwijt=1，表示空間權重矩陣是進行標準化的常數矩陣，該條件可使Taxwit理解為第t年除城市i之外其他相鄰城市加權平均的稅負水平，即相鄰地區(qū)稅負水平。關于兩個地區(qū)之間空間關系的定義，本文構造了地理距離型空間權重矩陣Wd2衡量相鄰地區(qū)稅負水平（Taxwd2），權重元素的設定方法為wij=1/d2ij，其中，dij為根據市政府駐地的經緯度所計算的地區(qū)i和j之間的球面距離。wij刻畫了地區(qū)j對于地區(qū)i的相對重要程度，在空間計量經濟學中表示兩個地區(qū)之間的空間關系，構成空間權重矩陣。同時，本文還使用了其他空間權重矩陣衡量相鄰地區(qū)稅負水平（分別是Taxwd1和Taxwpgdp），并在后文進行了穩(wěn)健性檢驗。

控制變量。為了控制其他變量對環(huán)境污染水平的影響，本文參照沈坤榮等[11]、He[12]、Lin[13]與席鵬輝等[14]的研究，在計量模型中引入如下控制變量：產業(yè)結構（Indu）、外商直接投資（FDI）、人口密度（PD）、財政自給率（FD）、科技支出（Tech）、受教育水平（Edu）、人均收入（PGDP）及其平方項（PGDP2）。具體地，產業(yè)結構以第二產業(yè)增加值占GDP的比重衡量;外商直接投資以FDI占GDP的比重衡量;人口密度以各地區(qū)年末人口總數與轄區(qū)面積比值的自然對數衡量;財政自給率以一般預算財政收入占一般預算財政支出的比重衡量;科技支出以一般預算科技支出占一般預算財政支出的比重衡量;受教育水平以普通高校在校學生數占地區(qū)人口總數的比重衡量;人均收入以各地區(qū)實際人均GDP的自然對數衡量。表1是主要變量的描述性統計。

四、實證結果與分析

（一）基本回歸結果

由表2可知，在雙固定模型中，本地區(qū)稅負水平對環(huán)境污染水平具有顯著負向影響，說明本地區(qū)稅負水平越低，本地環(huán)境污染水平越高;相鄰地區(qū)稅負水平對本地區(qū)環(huán)境污染水平具有顯著正向影響，說明相鄰地區(qū)稅負水平越低，本地區(qū)環(huán)境污染水平越低。究其原因，由于資本是流動的，地區(qū)間不同稅負水平將會導致資本的重新分配。因此，某一地區(qū)稅負水平一旦低于相鄰地區(qū)，則會形成“稅收洼地”，從而吸引更多的資本流入，進一步提高環(huán)境污染水平;相鄰地區(qū)稅負水平越低，則會導致本地區(qū)資本外流，從而降低本地區(qū)環(huán)境污染水平。上述結論證實了本文的研究假設，并與蹤家峰和楊琦[6]的研究結論一致。關于控制變量，人口密度的系數在1%的水平上顯著為負，說明人口集聚度提高有利于緩解環(huán)境污染，這與陸銘和馮皓[15]的觀點一致。受教育水平的系數在10%的水平上顯著為正，說明地區(qū)受教育水平提升反而提高了環(huán)境污染水平。這一結論相悖于經濟直覺，通常地區(qū)受教育水平越高，人力資本水平越高，越有可能提升治污技術。但與此同時，高人力資本加速了城市化進程，而當前中國尚處于城市化加速發(fā)展階段，高人力資本帶來的城市化水平有可能提高了環(huán)境污染水平。其他控制變量的系數并沒有通過顯著性檢驗，對環(huán)境污染的影響尚未明晰。

（二）異質性分析

1.分稅種

上文檢驗了本地稅負水平和相鄰地區(qū)稅負水平對本地環(huán)境污染水平的總體影響，然而這種基于總體宏觀稅負水平的分析掩蓋了潛在可能的稅收結構性差異，即不同稅種對環(huán)境污染的影響可能存在差異，本文依據地方稅收收入主要包括增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅四大稅種，分稅種的指標均以相應稅收收入占GDP的比重進行衡量。表3是稅收競爭與環(huán)境污染的分稅種回歸結果。

由表3列（1）—列（4）可知，只有列（3）的結果與表2總體宏觀稅負的結果一致，即本地區(qū)營業(yè)稅稅負水平越低，會提高本地區(qū)環(huán)境污染水平;相鄰地區(qū)營業(yè)稅稅負水平越低，會降低本地區(qū)環(huán)境污染水平。由于增值稅和企業(yè)所得稅直接針對工業(yè)企業(yè)，與本文的被解釋變量關系更近。本文進一步使用企業(yè)加總到地級市層面的數據，估計結果如表3列（5）和列（6）所示。相比于年鑒數據的回歸結果，企業(yè)加總數據的本地區(qū)稅負水平系數更加顯著，且方向為負，說明本地區(qū)增值稅和企業(yè)所得稅的稅負水平越低，本地區(qū)環(huán)境污染水平越高;相鄰地區(qū)稅負水平的系數與本地區(qū)一致，說明增值稅和企業(yè)所得稅在環(huán)境污染方面的競次效應較弱，這可能是由于增值稅和大部分企業(yè)所得稅的征管權由國家稅務總局管理。進一步，本文借助于營改增政策的外生沖擊，考察營改增政策對營業(yè)稅競爭環(huán)境效應的影響，結果如表3列（7）所示。對比表3列（3）可知，在控制營改增政策的沖擊之后，營業(yè)稅作為吸引流動性資源工具的能力被大大削弱。這意味著營改增政策降低了地方政府的稅收分成和壓縮了其稅收征管權限空間，從而導致地方政府可用于稅收競爭的資源被蠶食。營改增政策的系數顯著為負，說明相比于非試點城市，營改增政策顯著降低了試點城市的環(huán)境污染水平。這可能是因為營改增政策使得所有行業(yè)統一稅制，有助于產業(yè)間的融合和升級，從而有助于降低環(huán)境污染水平。

2. 分地區(qū)

中國各地區(qū)在資源稟賦、地理位置和技術水平等方面存在巨大差異，本文分析稅負水平影響環(huán)境污染水平的地區(qū)差異。按照環(huán)境污染水平和經濟區(qū)域分類標準劃分樣本，回歸結果如表4所示。

由表4可知，在環(huán)境污染低于25分位點的樣本中，本地區(qū)稅負水平和相鄰地區(qū)稅負水平對本地環(huán)境污染水平的影響均不顯著;在環(huán)境污染高于75分位點的樣本中，回歸結果與總體宏觀稅負的結果一致。上述結論表明，在環(huán)境污染水平較低的地區(qū)，地方政府更加注重引資質量，并不會一味引資而降低環(huán)境標準和放松環(huán)境規(guī)制;在環(huán)境污染水平較高的地區(qū)，地方政府更加追求做大稅基和發(fā)展本地經濟，導致環(huán)境保護讓位于經濟發(fā)展。在地理區(qū)位上，東部城市的相鄰地區(qū)稅負水平顯著負向影響環(huán)境污染水平，而中西部城市恰恰相反，這說明相鄰地區(qū)稅負水平越低，東部城市的本地稅源并沒有流出，而中西部城市的本地稅源流出。蒲艷萍和成肖[16]發(fā)現，為了吸引流動性資本，東部地區(qū)不僅僅局限于稅收工具，集聚效應也會對企業(yè)產生鎖定效應。綜上，在環(huán)境污染水平較高的地區(qū)和中西部地區(qū)，相鄰地區(qū)稅負水平越低，本地區(qū)環(huán)境污染水平越低，這些地區(qū)稅收競爭也更激烈。

五、影響機制與穩(wěn)健性檢驗

（一）激勵機制：稅收可以作為吸引流動性資本的政策工具嗎？

本地區(qū)稅負水平和相鄰地區(qū)稅負水平能影響本地環(huán)境污染水平，原因是地區(qū)間稅負水平影響資本流動。那么稅收可以作為地方政府吸引流動性資本的政策工具嗎？表5是激勵機制的回歸結果。

表5列（1）報告了本地區(qū)稅負水平和相鄰地區(qū)稅負水平對FDI比重的影響。本地區(qū)稅負水平系數的p值為0.1020，非常接近于10%的顯著性水平，表明本地區(qū)稅負水平具有抑制FDI比重的傾向。相鄰地區(qū)稅負水平在1%的水平上顯著促進FDI比重，即相鄰地區(qū)稅負水平越低，本地FDI比重越低。上述結論證明，稅負水平能夠影響FDI比重，本地區(qū)和相鄰地區(qū)均有降低稅負水平的動機。表5列（2）—列（4）分別報告了本地區(qū)稅負水平和相鄰地區(qū)稅負水平對外商投資企業(yè)數、港澳臺商投資企業(yè)數和內資企業(yè)數的影響。本地區(qū)稅負水平顯著降低外商投資企業(yè)數，但對后兩者的影響不顯著，后兩者主要受相鄰地區(qū)稅負水平的影響。上述結論表明，地方政府偏愛流動性更強的外資企業(yè)，這主要歸因于企業(yè)所有制決定了資本的流動性。具體而言，外資企業(yè)資本流動性強，在稅收上享有“超國民待遇”;內資企業(yè)由于受沉沒成本、產業(yè)集群和地緣關系等產業(yè)粘性成本約束，導致其轉移投資的概率也較低。這正如蒲艷萍和成肖[16]所指出的，內資企業(yè)的資本需求彈性低于外資企業(yè)。上述結論證實了稅收的激勵機制，也反映出企業(yè)對實際稅率水平較為敏感，總是尋求并遷移至稅率更低的地區(qū)以降低生產成本，尤其是那些流動性更強的外資企業(yè)，最終導致地區(qū)間稅收競次的無效均衡。