梁洪基 何超

商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)是其商業(yè)銀行未能以充足性、即時(shí)性的方式對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行重組，出現(xiàn)了不能滿足商業(yè)銀行資產(chǎn)管理基本法律原則的信貸資產(chǎn)，致使這些資產(chǎn)出現(xiàn)了呆賬、流動(dòng)停滯等癥結(jié)。這不僅會(huì)造成商業(yè)銀行的資產(chǎn)耗損，減少頭寸，還會(huì)造成資源配置的混亂局面?；谏虡I(yè)銀行不良資產(chǎn)的諸多弊端，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“銀監(jiān)會(huì)”）一直將商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管作為重中之重。2017年，銀監(jiān)會(huì)明確了不良資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工作要點(diǎn)，提出監(jiān)測(cè)和核查是不良資產(chǎn)控制的關(guān)鍵，同時(shí)鼓勵(lì)資產(chǎn)管理公司等介入不良資產(chǎn)的處置當(dāng)中，還要求各商業(yè)銀行不能以互持、表外轉(zhuǎn)移等方式隱匿不良資產(chǎn)等。這些措施均為不良資產(chǎn)提供了政策支持。但是，從現(xiàn)行的商業(yè)銀行監(jiān)管法律結(jié)構(gòu)上看，針對(duì)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)管理的諸多條款均分散在各個(gè)法律文件之中，這就導(dǎo)致很多金融機(jī)構(gòu)通過(guò)各種方式對(duì)不良資產(chǎn)進(jìn)行隱匿處理。這種現(xiàn)象的愈演愈烈表明我國(guó)針對(duì)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的事前監(jiān)測(cè)力度較差，核查標(biāo)準(zhǔn)不明確，同時(shí)在金融改革背景下，新型的不良資產(chǎn)處置方式并未能得到法律支撐。因此，只有通過(guò)分析我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)核查的制度環(huán)境、法律機(jī)理，才能夠構(gòu)建我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)和處置的制度框架， 提升監(jiān)管的有效性。

我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)核查與處置的制度環(huán)境

我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的監(jiān)測(cè)核查與處置方式

在商業(yè)銀行監(jiān)管的效率性、長(zhǎng)期性以及嚴(yán)謹(jǐn)性的特征約束之下，為了能夠保證商業(yè)銀行資產(chǎn)的質(zhì)量，對(duì)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)進(jìn)行分析和監(jiān)測(cè)是首要階段。監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)從根本上減少不良資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源，合理和科學(xué)的監(jiān)測(cè)、考查是法制保障的第一步。分析和監(jiān)測(cè)、考查不良資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)涵蓋信貸資產(chǎn)和非信貸資產(chǎn)、表外業(yè)務(wù)等方面。針對(duì)這些不良資產(chǎn)的核查標(biāo)準(zhǔn)各有不同，監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)按照一定期限對(duì)其進(jìn)行分析，從整體的角度根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)屬性以及發(fā)展情況對(duì)其核查。從不良資產(chǎn)現(xiàn)行的結(jié)構(gòu)來(lái)看，是按照“基本情況——區(qū)域結(jié)構(gòu)分析——綜合分析——趨勢(shì)預(yù)測(cè)”四部分內(nèi)容進(jìn)行分析，旨在達(dá)到對(duì)不良資產(chǎn)“質(zhì)”的方面和“量”的方面全面監(jiān)控?；緦用娴姆治鲋饕菍?duì)不良資產(chǎn)比例的期限結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較，從整體中發(fā)現(xiàn)異常趨勢(shì);而區(qū)域結(jié)構(gòu)分析則側(cè)重于對(duì)不良資產(chǎn)占比較高的商業(yè)銀行數(shù)量進(jìn)行分析;在綜合分析階段是分析不良資產(chǎn)的處置情況等，探尋商業(yè)銀行不良資產(chǎn)形成的原因; 最后是對(duì)其預(yù)測(cè)，找出現(xiàn)行監(jiān)管措施存在的問(wèn)題并予以完善。

從我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的處置方面來(lái)看，是屬于事中風(fēng)險(xiǎn)控制。在我國(guó)“三期疊加”經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展過(guò)程中，商業(yè)銀行所面臨的潛在結(jié)構(gòu)化沖突凸現(xiàn)出來(lái)，對(duì)不良資產(chǎn)的處置也將繼續(xù)面臨挑戰(zhàn)。我國(guó)銀監(jiān)會(huì)也提出了多元化的金融機(jī)構(gòu)介入不良資產(chǎn)處置當(dāng)中，因此，對(duì)于不良資產(chǎn)的處置方式也豐富起來(lái)。按照我國(guó)所制定的有關(guān)不良資產(chǎn)處置的規(guī)范性法律文件要求，追償、重組和轉(zhuǎn)讓是最基本的三種處理形式。追償包括在時(shí)效期間內(nèi)的催收， 同時(shí)也包含了仲裁和第三方代為催收的方式。而重組一般包含了將財(cái)物抵債的方式，具體的規(guī)定應(yīng)當(dāng)按照我國(guó)《商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律文件來(lái)處理。

我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)核查與處置的制度環(huán)境

我國(guó)現(xiàn)行的商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)核查和處置的專門(mén)性規(guī)定還停留在2004～2012年，具體可見(jiàn)表1。而后針對(duì)其監(jiān)測(cè)、處置的監(jiān)管制度、規(guī)則等卻未見(jiàn)制定和修訂。2013年以來(lái)，各地方制定了有關(guān)不良資產(chǎn)處置的相關(guān)規(guī)定，如《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》等，但并不具有普遍適用性。在金融監(jiān)管的不斷演進(jìn)過(guò)程中，監(jiān)測(cè)核查和處置作為商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管的前置環(huán)節(jié)理應(yīng)得到更為完善的制度保障。這些不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)核查、處置的規(guī)則多數(shù)屬于政策性文件、部門(mén)規(guī)章，雖然能夠?qū)ι虡I(yè)銀行提供指引的作用，但是由于其法律約束力較低，所以缺乏法律、行政法規(guī)等作為支撐。此外，我國(guó)還制定了《金融不良資產(chǎn)評(píng)估指導(dǎo)意見(jiàn)》《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》等文件，這些法律文件之間還有一定的矛盾和重疊，而且從位階上同屬于政策類文件，處于同一層次，也無(wú)法從效力等級(jí)上進(jìn)行界定。這種政策環(huán)境就必然導(dǎo)致商業(yè)銀行在對(duì)不良資產(chǎn)的評(píng)估過(guò)程中按照審慎性原則、一致性原則等對(duì)其進(jìn)行事前風(fēng)險(xiǎn)的核查，同時(shí)也不能保證政策執(zhí)行效果。

商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的監(jiān)測(cè)核查、處置等制度環(huán)境的停滯和分散導(dǎo)致我國(guó)在對(duì)不良資產(chǎn)監(jiān)控的過(guò)程中存在很多法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，從制度體系的完善角度來(lái)說(shuō)，除了提升約束力外，還應(yīng)當(dāng)建立法律機(jī)制輔助監(jiān)測(cè)制度、核查制度的實(shí)施。通過(guò)信貸監(jiān)管平臺(tái)的數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測(cè)，以統(tǒng)計(jì)報(bào)告抓取風(fēng)險(xiǎn)隱患，進(jìn)而設(shè)計(jì)不良資產(chǎn)的安全閥機(jī)制等，更好地實(shí)現(xiàn)制度體系對(duì)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)核查與處置的保障。

我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)和處置制度的缺陷

基本制度的位階較低與法律碎片化明顯。從我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)和處置的制度環(huán)境可以看出，缺少有關(guān)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管的上位法。大部分法律和行政法規(guī)均分散于我國(guó)《公司法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《合同法》等當(dāng)中，而有關(guān)不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)核查、處置的專門(mén)性法律文件多數(shù)屬于部門(mén)規(guī)章、政策性文件等，在效力等級(jí)上并不具有強(qiáng)制約束力。縱觀有關(guān)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管的法律文件，雖專門(mén)性文件較少，但是涉及不良資產(chǎn)處理的法律文件一共有31個(gè)，其中有關(guān)不良資產(chǎn)處置的司法解釋一共有71個(gè)。這些法律文件大多均為遇到某一問(wèn)題以后，制定一個(gè)政策性文件予以解決，新問(wèn)題出現(xiàn)以后再制定政策。這些規(guī)定、政策之間不免存在交叉重疊的地方。同時(shí)，由于上位法的缺失導(dǎo)致規(guī)定從屬性較強(qiáng)。例如，在不良資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓方面，《金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第六十條規(guī)定了如果其他政策中有規(guī)定應(yīng)當(dāng)從其規(guī)定，并未直接規(guī)定如何處理，這就影響了法律適用的效率。

商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)和處置的配套規(guī)則缺失。商業(yè)銀行對(duì)不良資產(chǎn)的監(jiān)測(cè)和處置的配套規(guī)則也亟待完善。首先，在監(jiān)測(cè)方面，缺少針對(duì)不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)的配套法律機(jī)制和規(guī)則，也就是說(shuō)， 現(xiàn)行的這些政策、規(guī)章不僅分散，而且較為單一，體現(xiàn)在對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的表面性分析導(dǎo)致不良資產(chǎn)隱匿，同時(shí)也未設(shè)定有關(guān)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的安全閥機(jī)制，也即觸碰“不良”邊界未有提示。此外，在監(jiān)管責(zé)任中，未明確不按時(shí)提交核查年度報(bào)告、分析報(bào)告作假等行為的法律責(zé)任，這就給監(jiān)管者以較大的自主權(quán)力。其次，在不良資產(chǎn)的處置方面，商業(yè)銀行呆賬核證等由財(cái)政部和稅務(wù)機(jī)關(guān)所制定的兩部分政策規(guī)定組成，針對(duì)核銷在標(biāo)準(zhǔn)、期限、追索權(quán)的規(guī)定上兩者要求并不一致、也不配套，呆賬損失沒(méi)有配套的規(guī)則。因此，不論是商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的監(jiān)測(cè)核查還是處置，均未能有效地制定相關(guān)配套政策予以輔助，單一憑借制度對(duì)其產(chǎn)生治理效果并不能解決現(xiàn)存的所有問(wèn)題。

商業(yè)銀行不良資產(chǎn)案件的司法保障機(jī)制缺乏。首先，在有關(guān)不良資產(chǎn)的訴訟案件中，由于多數(shù)債務(wù)主體為了躲避償債責(zé)任， 造成了案件的拖延。司法過(guò)程遭遇的困境重重，不良資產(chǎn)訴訟清收在司法層面上面臨很多風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)法工作進(jìn)程緩慢，催收過(guò)程中涉及多個(gè)部門(mén)主體，既包括法院、商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)還包括評(píng)估部門(mén)、資產(chǎn)處理部門(mén)等，這些機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同性較差， 導(dǎo)致不良資產(chǎn)案件在司法過(guò)程中程序繁瑣，效率較低。其次，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了很多針對(duì)不良資產(chǎn)處置的司法解釋。不過(guò)，如果只是憑借司法解釋處理案件則會(huì)遇到很多案件理解與司法適用不一致的現(xiàn)象。此外，不良資產(chǎn)案件還存在跨區(qū)域執(zhí)法問(wèn)題。各地方出臺(tái)了很多不良資產(chǎn)處置的政策文件，導(dǎo)致每個(gè)地區(qū)的司法政策環(huán)境和水平是不一的，這為司法執(zhí)行等程序帶來(lái)較大的困境。最后，現(xiàn)階段的不良資產(chǎn)案件在司法過(guò)程中的另一癥結(jié)是信息的披露程度較差。缺乏獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)督的信息披露更加不利于不良資產(chǎn)案件的審結(jié)和執(zhí)行。因此，只有通過(guò)建立商業(yè)銀行不良資產(chǎn)案件的司法保障機(jī)制，才能夠提高效率。

構(gòu)建我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)和處置的制度框架

制定我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管的行政法規(guī)。為構(gòu)建我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)和處置的制度框架，首先，應(yīng)當(dāng)從制定位階層級(jí)較高的法律制度開(kāi)始。應(yīng)當(dāng)制定《我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)處置管理?xiàng)l例》，將現(xiàn)行的一些政策整編以后提升為行政法規(guī)。不僅可以解決現(xiàn)有政策效力等級(jí)低的問(wèn)題，同時(shí)可以使這些政策變?yōu)閷?shí)體法和程序法，整合現(xiàn)有法律碎片。從我國(guó)的商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)和處置法律制度的制定上看，為了能提高監(jiān)管有效性，監(jiān)測(cè)規(guī)則中應(yīng)當(dāng)首先明確現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管是基于非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的結(jié)果之上進(jìn)行的。其次，在監(jiān)管的職能部門(mén)設(shè)計(jì)上，根據(jù)不良資產(chǎn)的分類設(shè)置不同的監(jiān)管分支，明確縱向監(jiān)管體系的權(quán)責(zé)分配。最后，提升監(jiān)管人員的執(zhí)業(yè)水平，保證不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)和處置的效率和質(zhì)量。商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)和處置的法律制度建立應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)測(cè)合理性原則、處置正當(dāng)性原則等基本原則，同時(shí)，明確具體條款的法律適用，在不良資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估、程序規(guī)則以及協(xié)議處置、催收等方面細(xì)化規(guī)則。提升法律效力層級(jí)、減少碎片化趨勢(shì)是解決我國(guó)現(xiàn)階段商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管法律困境的關(guān)鍵，但是更深層次的問(wèn)題是并未形成商業(yè)銀行不良資產(chǎn)從發(fā)現(xiàn)到處置過(guò)程的制度體系。制度體系是統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)監(jiān)管過(guò)程的理論支撐，系統(tǒng)和合理的制度框架也是降低不良資產(chǎn)占比的重要基礎(chǔ)。從不良資產(chǎn)監(jiān)管法律制度的地位、效力層級(jí)、權(quán)責(zé)分配到不良資產(chǎn)處置的具體標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)則等，均應(yīng)當(dāng)制度化和體系化，這樣才能實(shí)現(xiàn)不良資產(chǎn)監(jiān)管的直接有效。

增加商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)與處置的配套規(guī)則。配套規(guī)則的制定應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面著手，其一是針對(duì)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的監(jiān)測(cè)核查方面，其二是針對(duì)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的處置。在監(jiān)測(cè)和核查方面，由于其為商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置的前置階段，現(xiàn)有的政策結(jié)構(gòu)組成為“基本情況——區(qū)域結(jié)構(gòu)分析——綜合分析——趨勢(shì)預(yù)測(cè)”，缺乏必要的配套規(guī)則。應(yīng)當(dāng)制定不良資產(chǎn)的評(píng)估細(xì)則、報(bào)告核查細(xì)則，以此來(lái)保證不良資產(chǎn)在前期的評(píng)估過(guò)程中法律責(zé)任，對(duì)違反規(guī)定的單位要制定明確的處罰規(guī)則。此外，可以制定預(yù)警機(jī)制，為不良資產(chǎn)的設(shè)定安全閥，從根源上保證商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的監(jiān)測(cè)落到實(shí)處。在不良資產(chǎn)的處置方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)呆賬處置的稅收征收和會(huì)計(jì)處理制定統(tǒng)一政策，針對(duì)核銷的條件、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、期限、追索權(quán)的規(guī)定，配套政策的實(shí)施可以降低商業(yè)銀行的稅收負(fù)擔(dān)，針對(duì)處置的配套規(guī)定中可以增加商業(yè)銀行批量轉(zhuǎn)讓個(gè)貸不良資產(chǎn)。通過(guò)配套規(guī)則和政策的雙重效果實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)、處置的基本目標(biāo)。

建立商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置的司法保障機(jī)制。商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置的司法保障機(jī)制的建立主要是為了提升司法審判和執(zhí)行的效率。一方面，通過(guò)設(shè)立商業(yè)銀行不良資產(chǎn)司法審查機(jī)構(gòu)， 以獨(dú)立機(jī)構(gòu)和職能來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)法院、商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)、評(píng)估鑒定部門(mén)以及資產(chǎn)處理部門(mén)的各項(xiàng)工作。對(duì)司法流程進(jìn)行革新， 防止債務(wù)人躲避責(zé)任的現(xiàn)象發(fā)生，提升執(zhí)法效率。我國(guó)已經(jīng)試行不良資產(chǎn)的網(wǎng)上拍賣(mài)競(jìng)價(jià)處置，但效果并不好，很多商業(yè)銀行出現(xiàn)流拍現(xiàn)象，究其原因，應(yīng)當(dāng)建立對(duì)資產(chǎn)標(biāo)的的司法審查保障機(jī)制，明確責(zé)任權(quán)屬，不僅能夠保障競(jìng)拍主體的知情權(quán)、參與權(quán)， 同時(shí)還可以提高處置效率。另一方面，可以制定信息公開(kāi)的司法程序，對(duì)不良資產(chǎn)處置的信息予以披露，通過(guò)設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)不良資產(chǎn)處置的情況予以監(jiān)督核查，建立信用核查平臺(tái)來(lái)解決跨區(qū)域不良資產(chǎn)處置的情況，更好地加速不良資產(chǎn)司法處置進(jìn)程。

為了減少我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的比重，針對(duì)不良資產(chǎn)的監(jiān)測(cè)核查和處置應(yīng)當(dāng)尋求更為系統(tǒng)和完善的制度框架和體系安排?，F(xiàn)階段我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)核查和處置的法律碎片化嚴(yán)重，條文之間相互沖突、重疊，法律效力位階等級(jí)較低。同時(shí)， 還缺乏相關(guān)的配套政策和司法保障機(jī)制，制約了法院對(duì)此類案件審理的工作效率。系統(tǒng)的制度框架構(gòu)建應(yīng)當(dāng)從制定我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管的行政法規(guī)開(kāi)始，提升法律約束力和執(zhí)行力，整合現(xiàn)有政策碎片，并增加商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)與處置的配套規(guī)則，建立商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置的司法保障機(jī)制，為我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處理提供法律依據(jù)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所，中國(guó)人民大學(xué)）