●張 暉

經(jīng)濟(jì)實踐中，我國地方政府具體財政政策有時與中央政府財政政策存在一定差異，例如地方政府實施的隱性政府性債務(wù)政策、房地產(chǎn)行業(yè)區(qū)域性財政政策、地域性稅收優(yōu)惠政策、招商引資地區(qū)差異性政策等，可能造成我國宏觀財政政策的效率損失，進(jìn)而影響整體社會福利水平，對此應(yīng)引起充分關(guān)注。

一、地方政府財政政策的描述性統(tǒng)計分析

對地方政府財政政策的趨勢分析關(guān)鍵在于準(zhǔn)確區(qū)分地方政府實施財政政策時所處的經(jīng)濟(jì)周期。本文將樣本限定在除重慶、四川、西藏之外的全國其他28個省級行政區(qū)域，同時采用“線性插值”的方法填補了少量缺失數(shù)據(jù)，并對解釋變量和被解釋變量取一階差分值。為簡化分析，本文僅將財政政策討論限定在總體財政政策范疇，其制定和實施的主體簡化為省級地方政府，將各部門對于財政政策的影響分別歸于同級政府，省級以下地方政府與省級政府作為一個整體來研究。需要說明的是，我國沒有按照擴(kuò)張性和緊縮性來區(qū)分財政政策，一般將財政政策區(qū)分為積極、適度從緊和穩(wěn)健三類，本文默認(rèn)積極的財政政策等同于擴(kuò)張性財政政策，而適度從緊的財政政策等同于緊縮性財政政策。

本文根據(jù)產(chǎn)出缺口確定各地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)周期。采用各地區(qū)歷年實際GDP時間序列數(shù)據(jù)，使用HP濾波方法，參數(shù)取值6.25，直接得到各地區(qū)歷年產(chǎn)出缺口數(shù)據(jù)。當(dāng)實際產(chǎn)出大于潛在產(chǎn)出時，即經(jīng)濟(jì)處于繁榮階段；反之，當(dāng)實際產(chǎn)出小于潛在產(chǎn)出時，即經(jīng)濟(jì)處于衰退階段。據(jù)分析，1996年到2016年全國28個省級行政區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)周期并不完全一致，其中繁榮期超過50%的省份有18個，衰退期超過50%的省份有10個，經(jīng)歷繁榮期最長的地區(qū)是湖南省，而經(jīng)歷衰退期最長的地區(qū)是北京市（見表1）。同時，本文根據(jù)財政支出與國內(nèi)生產(chǎn)總值比重的差分來確定各地區(qū)的財政政策。當(dāng)差分值大于0時表示該地區(qū)實施擴(kuò)張性財政政策，小于0時表示該地區(qū)實施緊縮性財政政策。據(jù)分析，1996年到2016年全國28個省級行政區(qū)執(zhí)行擴(kuò)張性財政政策的總體比例為75%，執(zhí)行緊縮性財政政策的總體比例為25%。其中，各地區(qū)執(zhí)行擴(kuò)張性財政政策比例最低的是內(nèi)蒙古為57%，比例最高的是北京、天津，分別達(dá)到了90%，其他地區(qū)一般為62%-86%（見表2）。

表1 1996-2016年各地區(qū)經(jīng)濟(jì)周期比例

表2 1996-2016年各地區(qū)在不同經(jīng)濟(jì)周期采取的財政政策

表3 1996-2016年各地區(qū)在繁榮期和衰退期的財政政策地區(qū) 繁榮期擴(kuò)張性 繁榮期緊縮性 衰退期擴(kuò)張性 衰退期緊縮性

綜合考慮各地區(qū)所處經(jīng)濟(jì)周期與采取的財政政策的相互關(guān)系，28個省級行政區(qū)在1996-2016年的588個有效樣本中，處于經(jīng)濟(jì)繁榮期且實行擴(kuò)張性財政政策的占比68.18%，處于衰退期且實行擴(kuò)張性財政政策的占比為81.07%（見表4）。因此，各地方政府在衰退期執(zhí)行的是逆周期的財政政策，在繁榮期執(zhí)行的是順周期的財政政策，總體來說偏向于擴(kuò)張性財政政策。

表4 1996-2016年所有地方政府在不同經(jīng)濟(jì)周期的財政政策選擇

對經(jīng)濟(jì)周期和財政政策變量分別進(jìn)行描述性統(tǒng)計分析（見表5），我國1996-2016年28個省級行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)周期均值為0.54，說明各省級行政區(qū)所處經(jīng)濟(jì)周期繁榮期多于衰退期。財政政策的均值達(dá)到0.78，表示大多數(shù)省級行政區(qū)傾向于采取更為積極的財政政策，并沒有表現(xiàn)出逆周期性財政政策的傾向。

表5 經(jīng)濟(jì)周期和財政政策變量的描述性統(tǒng)計表

可以初步得出以下結(jié)論：總體來說地方政府傾向于采取擴(kuò)張性財政政策。不同省級政府之間實施擴(kuò)張性財政政策的情況存在很大差別，證明我國地方政府擁有獨立決定地方財政政策的能力和實踐活動。相對來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度落后的地區(qū)實行擴(kuò)張性財政政策的比例要低于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，這可能意味著前者具備市場化程度更高的融資環(huán)境和實施擴(kuò)張性財政政策的社會資金支持。另外，數(shù)據(jù)顯示所有地方政府都沒有自始至終地實施擴(kuò)張性財政政策，原因可能在于中央政府對地方政府財政政策的制定實施仍然具有相當(dāng)大的制約作用，既可能是由于中央政府對于地方政府主要負(fù)責(zé)人的考核任免掌握主動權(quán)，也可能是由于地方政府尚不具備公開籌集資金的權(quán)力。

二、地方政府財政政策與經(jīng)濟(jì)周期關(guān)系的實證檢驗

（一）變量設(shè)定與模型構(gòu)建

模型主要變量為經(jīng)濟(jì)增長率（RGDP）、財政支出（G）和財政收入（REV）等，另外還需要控制其他可能影響財政政策的因素。例如，由于國有企業(yè)較民營企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占有更為重要的地位，本文控制了國有企業(yè)規(guī)模變量，通過國有企業(yè)的數(shù)量和國有企業(yè)的資產(chǎn)總額兩個指標(biāo)來衡量。外部沖擊可能造成更大幅度的經(jīng)濟(jì)波動趨勢，越開放的經(jīng)濟(jì)體往往傾向于更大的政府規(guī)模，為此本文在基礎(chǔ)回歸模型中控制了省級政府的貿(mào)易開放度，使用各省進(jìn)出口份額占GDP的比重衡量。財政可持續(xù)性問題是影響財政政策是否具有逆周期性的重要因素之一，因此本文使用省級政府城投債數(shù)據(jù)來衡量地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，用未償還債務(wù)與GDP的比值表示政府的負(fù)債率。具體的變量定義與描述性統(tǒng)計見表6。

表6 各相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計表

本文主要借鑒Jaejoon Woo（2005）的方法驗證地方政府財政政策與經(jīng)濟(jì)周期的關(guān)系?；舅枷胧?，在有效控制財政收入等其他可能影響財政政策因素變量的基礎(chǔ)上，使用財政支出增長率定義周期性的財政政策，使用經(jīng)濟(jì)增長率作為主要解釋變量建立回歸模型。當(dāng)財政支出對實際經(jīng)濟(jì)增長率的彈性大于零時，說明周期性繁榮與財政支出的增加是相關(guān)聯(lián)的，也就是說地方政府財政政策是順周期的。反之，當(dāng)系數(shù)為負(fù)值時財政政策是逆周期的。同時，財政支出絕對規(guī)模的變化在回應(yīng)產(chǎn)出沖擊變化時，系數(shù)越小則意味著財政支出的路徑將是更加平滑的沖擊輸出。具體模型如下：

其中，i和t代表不同省級政府和時間。△logGit表示在時間t時政府i的財政支出增長率，△logRGDPit表示在時間t時政府i的經(jīng)濟(jì)增長率，△logREVit表示在時間t時政府i的財政收入增長率。αi表示可能造成各地區(qū)財政支出增長率差異但未被模型中自變量解釋且長期存在的非隨機的其他因素；vi表示地區(qū)固定效應(yīng)，γt表示年份趨勢效應(yīng)，εit表示預(yù)測值與真實值之間的差異。系數(shù)β表示財政支出響應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長率的反應(yīng)程度，它衡量政府支出對于實際產(chǎn)出增長的彈性。當(dāng)β值大于1時，意味著政府支出上升超過對經(jīng)濟(jì)增長正向沖擊的響應(yīng)；當(dāng)β值小于1時，則政府支出上升低于經(jīng)濟(jì)增長正向沖擊的響應(yīng)。

（二）實證結(jié)果與異質(zhì)性分析

1、基準(zhǔn)實證結(jié)果與分析。本文采用1996-2016年28個省級行政區(qū)的數(shù)據(jù)，利用stata軟件對上述模型進(jìn)行檢驗，其回歸結(jié)果見表7。

表7 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

其中，模型（1）只考慮了經(jīng)濟(jì)增長率對財政支出的影響，模型（2）在模型（1）的基礎(chǔ)上考慮了財政收入的影響，模型（3）和模型（4）分別從兩個維度進(jìn)一步考慮了國企規(guī)模的影響，模型（5）和模型（6）分別考慮了貿(mào)易自由度和財政可持續(xù)性的影響。

從表7的報告結(jié)果來看，所有變量的結(jié)果與描述性統(tǒng)計結(jié)果存在一定差異。首先，經(jīng)濟(jì)增長率無論是單獨回歸，還是增加其他控制變量，其系數(shù)均在1%的水平下顯著為正，說明各省級政府財政政策表現(xiàn)出順周期性的特征。其次，β小于1說明地方政府財政支出的增加低于經(jīng)濟(jì)增長正向沖擊的響應(yīng)。在控制財政收入之后，β取值顯著增加說明當(dāng)政府收入增加使得自主財政政策更加可行時，制定順周期財政政策的激勵措施的可能會變得更大。最后，不管是以國有企業(yè)數(shù)量還是國有企業(yè)總資產(chǎn)衡量的國企規(guī)模，其系數(shù)均顯著為負(fù)，說明國企規(guī)模越大則地方政府財政政策行為越傾向于逆周期性。另外，貿(mào)易開放度和以負(fù)債率衡量的財政可持續(xù)性的系數(shù)均顯著為負(fù)，說明越開放的經(jīng)濟(jì)體和可持續(xù)性越低的地方政府其行為越傾向于逆周期性。

2、分樣本回歸結(jié)果與分析

（1）不同國企規(guī)模的異質(zhì)性分析。本文將樣本分為國企規(guī)模高和國企規(guī)模低兩組，國企規(guī)模是從國有企業(yè)的數(shù)量和國有企業(yè)的資產(chǎn)總額這兩個角度來衡量的，將每個省級行政區(qū)的平均國企規(guī)模與全國國企規(guī)模均值相比，高于均值的省份定義為國企規(guī)模大，反之則定義為國企規(guī)模小，具體實證分析結(jié)果見表8。

表8 不同國企規(guī)模的異質(zhì)性回歸結(jié)果

不管是用國有企業(yè)數(shù)量還是國企資產(chǎn)總額來衡量的國企規(guī)模，經(jīng)濟(jì)增長率對財政支出增長率的影響都不同。經(jīng)濟(jì)增長率對財政支出增長率的影響在國企規(guī)模較大的政府中不顯著，但是在國企規(guī)模較小的政府中顯著為正。檢驗結(jié)果說明地方政府財政政策的順周期效應(yīng)在國企規(guī)模較小的地區(qū)更加明顯，即國企規(guī)模越大地方政府越傾向于實行逆周期財政政策。

（2）不同貿(mào)易開放度的異質(zhì)性分析。本文根據(jù)各省級行政區(qū)的貿(mào)易開放度指標(biāo)，將樣本分為貿(mào)易開放度高和貿(mào)易開放度低兩組，并分樣本研究經(jīng)濟(jì)增長率對財政支出增長率的影響。具體來說，將各省的平均貿(mào)易開放度與全國的貿(mào)易開放程度均值相比，高于均值的省份定義為可持續(xù)性高，反之則為可持續(xù)性低，實證結(jié)果見表9。

表9 不同貿(mào)易開放度的異質(zhì)性回歸結(jié)果

在貿(mào)易開放程度較高的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長對財政支出的影響并不顯著，這可以解釋為開放程度較高的地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，地方政府財政政策具有更多的自主性特征。在貿(mào)易開放程度較低的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長對財政支出的影響顯著為正，這意味著財政政策的順周期效應(yīng)在貿(mào)易開放程度較低的地區(qū)更加明顯，其制定實施財政政策更多依靠經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的新財力解決自身發(fā)展問題。

（3）不同財政可持續(xù)性的異質(zhì)性分析。本文根據(jù)各省級行政區(qū)的負(fù)債率指標(biāo)，將樣本分為財政可持續(xù)性高和財政可持續(xù)性低兩組來研究經(jīng)濟(jì)增長率對財政支出增長率的影響。具體來說，將各省的平均債務(wù)率與全國的平均債務(wù)率相比，債務(wù)率高于均值的省份定義為可持續(xù)性低，反之則為可持續(xù)性高，實證結(jié)果見表10。

表10 不同財政可持續(xù)性政府的異質(zhì)性回歸結(jié)果

財政持續(xù)性不同的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長率對財政支出的影響也不同，這符合本文最初關(guān)于財政持續(xù)性對地方政府財政政策選擇有所影響的判斷。雖然在財政可持續(xù)性不同的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長率對財政支出增長率的影響都顯著為正，但是在財政持續(xù)性較高的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)增長率的系數(shù)值更大，而且顯著性水平更高，意味著地方政府財政政策的順周期效應(yīng)在財政可持續(xù)性高的地區(qū)相對更加明顯。

（4）不同區(qū)域的異質(zhì)性分析。在前文分析基礎(chǔ)上，結(jié)合我國特有的經(jīng)濟(jì)區(qū)域差異，本文更進(jìn)一步地根據(jù)各省所處的地理位置，將所有樣本分為東部、西部和中部來考察不同區(qū)域地方政府經(jīng)濟(jì)增長率與財政支出增長率的關(guān)系，實證結(jié)果見表11。

表11 不同區(qū)域的異質(zhì)性回歸結(jié)果

東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率對財政支出增長率影響不顯著，但是中部和西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率對財政支出增長率具有顯著正向影響，而且西部地區(qū)相對中部地區(qū)來說影響更大?；貧w結(jié)果意味著，中部和西部地區(qū)的地方政府財政政策表現(xiàn)出比較明顯的順周期性特征，而東部地區(qū)財政支出增長率與經(jīng)濟(jì)增長率聯(lián)系不是很緊密。原因可能在于東部地區(qū)財力相對比較充足，對中央政府轉(zhuǎn)移支付依賴性不強，地方政府財政政策受到經(jīng)濟(jì)增長影響較小，依靠自身財力基本能夠滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要并保持一定的連續(xù)性。但是，中西部特別是西部地區(qū)由于自身財力不足，財政收支缺口基本依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付解決，同時需要地方政府安排相應(yīng)的配套資金，而且中央政府財政政策趨勢與國家經(jīng)濟(jì)增長波動趨勢高度相關(guān)，因此造成中西部地方政府財政政策與中央政府財政政策基本保持一致。

（三）內(nèi)生性檢驗

為減少內(nèi)生性問題的影響，本文將主要變量全部滯后一期來緩解反向因果關(guān)系對回歸結(jié)果的影響。檢驗結(jié)果見表12。

表12 變量滯后一期的回歸結(jié)果

從回歸結(jié)果看，雖然部分解釋變量系數(shù)大小發(fā)生了一定變化，但符號和顯著性并沒有明顯變化，而且經(jīng)濟(jì)增長率的系數(shù)依然顯著為正且小于1，與本文的基礎(chǔ)回歸結(jié)論基本一致。

（四）實證分析主要結(jié)論

通過對1996-2016年全國28個省級地方政府財政政策的統(tǒng)計描述分析和實證檢驗分析，基本可以得出結(jié)論：一是地方政府實施的是一種總體偏向順經(jīng)濟(jì)周期的財政政策；二是地方政府實施擴(kuò)張性財政政策的比例較高，且擴(kuò)張性財政政策在衰退期比繁榮期更加激進(jìn)；三是地方政府財政政策受到多種影響因素的共同作用，在地方政府可以自行增加收入或新增可支配經(jīng)濟(jì)資源使得財政政策更加可行時，其制定實施順周期財政政策的激勵更大。國企規(guī)模越大地方政府越傾向于實行逆周期財政政策，而國企規(guī)模越小則地方政府越傾向于實行順周期財政政策。在開放程度較高的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長率對財政支出增長率的影響并不顯著，而在開放程度較低的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長率對財政支出增長率的影響顯著為正，意味著財政政策的順周期效應(yīng)在貿(mào)易開放程度較低的地區(qū)更加明顯。在財政持續(xù)性較高的地區(qū)，地方政府財政政策的順周期效應(yīng)相對更加明顯。中西部地區(qū)的地方政府財政政策表現(xiàn)出順周期性特征，而東部地區(qū)財政支出增長率與經(jīng)濟(jì)增長率聯(lián)系并不緊密。

三、政策建議

由于地方政府財政政策偏向于順周期和擴(kuò)張性，中央政府在處理政府間財政關(guān)系和制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策時，應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行優(yōu)化。

（一）合理劃分中央和地方政府間的財權(quán)事權(quán)

地方政府財政政策呈現(xiàn)出順周期和擴(kuò)張性特征，其主要原因在于地方政府承擔(dān)的事權(quán)過大而相應(yīng)的支出責(zé)任過小。因此，要按照黨的十九大精神，深化財政體制改革，合理確定政府間的財政關(guān)系，合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，使中央政府和地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，堅決避免出現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任脫節(jié)、事權(quán)下沉而財權(quán)上收的不合理現(xiàn)象，充分發(fā)揮財政政策的自動穩(wěn)定器功能。

（二）強化地方政府財政行動約束規(guī)則

由于地方政府具有自身的偏好和效用函數(shù)，受到財政分權(quán)、政府競爭、預(yù)算軟約束和財政供給不足的影響，地方政府可能會在個別領(lǐng)域制定實施與中央政府不同的具體財政政策。因此，要通過立法或者制度保證使地方政府無法得到激勵去制定實施相機抉擇的財政政策，通過強制性辦法明確約定地方政府的行動準(zhǔn)則，以增大地方政府采取個別財政政策的違約成本和難度，引導(dǎo)地方政府嚴(yán)格執(zhí)行中央政府的宏觀財政政策。

（三）賦予地方政府適當(dāng)?shù)呢斦灾鳈?quán)

在經(jīng)濟(jì)實踐中，在增加對地方政府約束力的同時也必須使各級地方政府自覺在規(guī)則性和靈活性之間找到平衡點，賦予地方政府適當(dāng)?shù)呢斦灾鳈?quán)，以最大程度彌補事權(quán)與支出責(zé)任的缺口。例如，2018年8月銀保監(jiān)會下發(fā)《中國銀保監(jiān)會辦公廳關(guān)于商業(yè)銀行承銷地方政府債券有關(guān)事項的通知》規(guī)定，地方政府債券發(fā)行兌付方式由財政部代為還本付息變?yōu)槭〖壵园l(fā)自還，就是從制度上賦予地方政府自行籌集資金的權(quán)力。

（四）建立與政治晉升掛鉤的聲譽評價體系

信息不對稱是處理政府間財政關(guān)系和糾正政府間財政政策差異不可回避的問題。對此可以通過構(gòu)建重復(fù)博弈的聲譽模型，使各級政府主要官員聲譽與其職務(wù)晉升、工資待遇、社會地位等條件掛鉤，并將聲譽反映機制與地方政府財政政策自由度聯(lián)系起來。如果地方政府違約，那么這種違約行為會被記錄并累積，直到達(dá)到一定限度，或者對違約者進(jìn)行懲罰，或者不再給予違約者彈性較大的自由度。因此，針對與財政政策相關(guān)的聲譽機制的設(shè)計可能需要超過政府任職時間，以此來對其進(jìn)行更長時間的約束。■