●景婉博

不少國(guó)家的地方政府具有發(fā)行地方債的權(quán)力，而對(duì)于中央政府，打造一把能夠度量地方債風(fēng)險(xiǎn)的“尺子”是實(shí)現(xiàn)其政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求?？偨Y(jié)國(guó)外地方政府發(fā)債機(jī)制，可以為我國(guó)地方債管理提供有益借鑒。

一、國(guó)外地方政府發(fā)債機(jī)制

國(guó)外的地方政府債務(wù)管理已有近200年的歷史，因國(guó)情不同，做法各異。根據(jù)中央與地方的分權(quán)程度和政府與市場(chǎng)關(guān)系的差異，典型國(guó)家地方政府債券管理模式大致可劃分為4種：中央政府統(tǒng)管型；單一性市場(chǎng)規(guī)范型；中央、地方政府共同協(xié)調(diào)型；政策規(guī)范型。

中央政府統(tǒng)管型是指中央政府對(duì)地方政府的舉債有直接統(tǒng)管權(quán)限，由中央決定地方政府的年度舉債上限，并批準(zhǔn)舉債的形式，也有由中央政府單一性地代地方政府發(fā)債的做法。典型國(guó)家有日本、英國(guó)、希臘、愛爾蘭等。

單一性市場(chǎng)規(guī)范型是指地方政府借債完全依賴于市場(chǎng)，根據(jù)市場(chǎng)中的評(píng)級(jí)、評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)等決定發(fā)行條件、借債條件。在這種形態(tài)下，中央政府對(duì)地方的舉債上限等完全不進(jìn)行限制或監(jiān)督。加拿大、法國(guó)屬于這種類型。

中央、地方政府共同協(xié)調(diào)型是指在中央政府和地方政府溝通交涉的基礎(chǔ)上，決定舉債總額以及個(gè)別地方政府具體內(nèi)容的方法。澳大利亞、德國(guó)等屬于這種類型。

政策規(guī)范型是指根據(jù)事先規(guī)定好的政策進(jìn)行地方債管理的方法，如債務(wù)余額的上限、根據(jù)財(cái)政收入占比的本息償還比率批準(zhǔn)新債發(fā)行、對(duì)向宏觀經(jīng)濟(jì)整體造成負(fù)面影響的借債 （外債等）的限制、將借債的用途限定在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資性經(jīng)費(fèi)的黃金法則等，以及根據(jù)這些政策進(jìn)行的規(guī)范。美國(guó)、瑞士屬于這種類型。

IMF根據(jù)這種分類對(duì)世界53個(gè)國(guó)家的地方債管理方式進(jìn)行了整理，實(shí)際操作中幾乎所有國(guó)家都是綜合運(yùn)用這4種方法進(jìn)行地方債管理的，只是某種方式在某個(gè)國(guó)家表現(xiàn)相對(duì)突出而已。IMF報(bào)告中進(jìn)行的制度分類只是一個(gè)大致的梳理，實(shí)際上隨著實(shí)踐的發(fā)展，各國(guó)的情況已經(jīng)逐漸發(fā)生變化，地方債管理模式也相應(yīng)有所變化。例如，法國(guó)從20世紀(jì)80年代起地方政府可以自由發(fā)債，應(yīng)該劃為市場(chǎng)規(guī)范型，但另一方面，法國(guó)卻嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)現(xiàn)平衡預(yù)算以及禁止發(fā)行資本預(yù)算以外的地方債等政策。瑞士從制度上規(guī)定州和地方政府舉債只能用于投資項(xiàng)目并需要居民投票通過（Jouamard，2002）。 加拿大一些州在州憲法中規(guī)定了預(yù)算均衡主義的內(nèi)容。因此，即使是在市場(chǎng)規(guī)范型國(guó)家中，也并非完全沒有制度規(guī)范，只是重要度有所差別而已。

另外，比利時(shí)、丹麥等國(guó)的地方債管理模式被劃為“中央與地方政府共同協(xié)調(diào)型”，雖然是通過中央與地方的協(xié)商決定舉債上限，但由于地方政府裁量余地較小，實(shí)際上其地方債管理模式更接近于中央政府統(tǒng)管型。而中央政府統(tǒng)管型的挪威、西班牙，實(shí)際上地方政府發(fā)債卻沒有意大利（被劃為政策規(guī)范型）那般嚴(yán)格的中央政府管制（Rattso，2002）。

（一）中央政府統(tǒng)管型的地方債管理

中央政府對(duì)地方政府舉債進(jìn)行統(tǒng)管主要出現(xiàn)在單一制國(guó)家，尤其是金融市場(chǎng)尚不完備、分權(quán)未充分發(fā)展的發(fā)展中國(guó)家，由中央政府實(shí)施強(qiáng)有力的統(tǒng)管的情況也較多。同時(shí)，不排除也有部分發(fā)達(dá)國(guó)家地方債管理實(shí)行中央統(tǒng)管型，如英國(guó)、日本等。英國(guó)是中央集權(quán)的單一制國(guó)家，在地方債管理方面同樣實(shí)施強(qiáng)有力的中央集權(quán)，但近些年進(jìn)行了一系列的制度改革，主要改革方向是由地方政府自行負(fù)責(zé)舉債，重視自我規(guī)范。

一般認(rèn)為，中央政府對(duì)地方政府舉債的管制將隨著地方分權(quán)的發(fā)展以及金融市場(chǎng)的開放而逐漸消除。從宏觀財(cái)政運(yùn)營(yíng)的角度出發(fā)，中央統(tǒng)管型地方債管理模式有其一定的意義，具體包括以下四點(diǎn)：其一，外債發(fā)行與宏觀經(jīng)濟(jì)政策有著緊密聯(lián)系，有必要由中央政府負(fù)責(zé)管理；其二，發(fā)行外債時(shí)，與其進(jìn)行個(gè)別的小批次發(fā)行，不如由中央政府協(xié)調(diào)共同發(fā)行更為合適；其三，一部分地方政府評(píng)級(jí)降低可能影響到別的地方政府，這點(diǎn)可以通過中央政府的擔(dān)保來消除；其四，外國(guó)投資家在購(gòu)買地方債時(shí)強(qiáng)烈要求中央政府進(jìn)行擔(dān)保。

理論上，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，為了防止地方政府借助中央政府的保證而輕易發(fā)起借債行為，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制或制度來規(guī)范。隨著地方政府財(cái)政運(yùn)營(yíng)能力的提高，中央政府可以且有必要縮小其職能范圍。

（二）市場(chǎng)規(guī)范型的地方債管理

隨著地方分權(quán)的發(fā)展，中央政府對(duì)地方政府的行政與財(cái)政運(yùn)營(yíng)干預(yù)程度通常會(huì)隨之降低。事實(shí)上觀察地方分權(quán)較為發(fā)達(dá)的各個(gè)國(guó)家可以發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)機(jī)制取代中央政府管制成為了地方財(cái)政的規(guī)范并發(fā)揮重要作用。加拿大、瑞典、芬蘭等國(guó)被認(rèn)為是市場(chǎng)機(jī)制規(guī)律占支配地位的典型國(guó)家。另外，在美國(guó)和加拿大，實(shí)際上市場(chǎng)也發(fā)揮了重要的財(cái)政規(guī)范作用。例如，加拿大在制度上對(duì)州政府的舉債沒有限制，州政府的舉債、還債能力由金融市場(chǎng)或主要評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)來評(píng)價(jià)，不受中央政府的管制。

但市場(chǎng)規(guī)范要發(fā)揮功能，必須具備4項(xiàng)前提條件。

第一，充分公開舉債方的舉債、還債能力信息。

第二，市場(chǎng)完全開放，沒有對(duì)金融機(jī)構(gòu)投資組合的限制（國(guó)債、地方債的持有比例等）。

第三，當(dāng)舉債方出現(xiàn)無法履行債務(wù)的情況時(shí)，政府承諾不會(huì)向其提供救助，且這種承諾是可信的。

第四，能配合借方無法借入新款項(xiàng)之前市場(chǎng)出現(xiàn)的信號(hào)（評(píng)級(jí)下降）作出迅捷的政策決定。

由市場(chǎng)機(jī)制對(duì)財(cái)政進(jìn)行規(guī)范的美國(guó)和加拿大基本具備了這四個(gè)條件。第一，遵循企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的發(fā)生主義，公開財(cái)務(wù)信息，美國(guó)根據(jù)MSRB（Municipal Securities Rulemaking Board，地方債規(guī)定制定委員會(huì)）以及 GFOA（Government Financial Officers Association，政府財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人協(xié)會(huì)）等制定信息公開指導(dǎo)方針，信息公開透明度較高；第二，已確立地方債市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)可以不受規(guī)定限制，承兌、流通地方債；第三，明確規(guī)定當(dāng)州政府陷入無法履行債務(wù)的困境時(shí)，聯(lián)邦政府不進(jìn)行救助；第四，地方長(zhǎng)官、地方政府財(cái)政負(fù)責(zé)人一般都非常重視評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)給出的評(píng)級(jí)，并據(jù)此采取行動(dòng)。

被分類為市場(chǎng)規(guī)范型的國(guó)家，也有不完全滿足這些條件的。例如，“當(dāng)舉債方出現(xiàn)無法履行債務(wù)的情況時(shí)，政府承諾不會(huì)向其提供救助，且這種承諾是可信的”，但只有少數(shù)國(guó)家嚴(yán)格規(guī)定禁止中央政府救助，在瑞典、法國(guó)也曾有過中央政府對(duì)地方政府提供救助的實(shí)例。“能配合借方無法借入新款項(xiàng)之前市場(chǎng)出現(xiàn)的信號(hào)（評(píng)級(jí)下降）作出迅捷政策決定”，但當(dāng)政策負(fù)責(zé)人將在短期內(nèi)發(fā)生變更時(shí)，會(huì)偏向于采取在任期中完成項(xiàng)目等短視措施，容易忽略評(píng)級(jí)過低的情況。即使是在地方債市場(chǎng)透明度相對(duì)較高的加拿大，20世紀(jì)90年代前半期以前，也曾出現(xiàn)地方政府評(píng)級(jí)降低、評(píng)級(jí)溢價(jià)增大，而負(fù)債規(guī)模仍急速增加的情況。

根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行財(cái)政規(guī)范是透明度高而且較為有效的方法，但在現(xiàn)實(shí)中，各個(gè)國(guó)家有著不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況、政治狀況，市場(chǎng)規(guī)范不容易充分發(fā)揮作用。

（三）中央、地方共同協(xié)調(diào)型的地方債管理

從確保地方政府財(cái)政規(guī)范的角度出發(fā)，中央政府統(tǒng)管型未必是管理地方債最合適的方法，而如果僅靠市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，各國(guó)的政治結(jié)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境會(huì)妨礙各種前提條件的成立，也很難期待其能發(fā)揮充分作用。在這種情況下，必須通過中央和地方之間的協(xié)調(diào)、溝通或政策規(guī)范，補(bǔ)充其他地方債管理模式的不足之處。

協(xié)調(diào)規(guī)范型是指通過中央政府和地方政府的協(xié)調(diào)，規(guī)定發(fā)債上限等內(nèi)容的方法。在澳大利亞，政府發(fā)債是通過聯(lián)邦與州之間的協(xié)調(diào)決定的，在國(guó)家公債委員會(huì)（National Loan council）進(jìn)行正式的協(xié)議。在此過程中，將考慮各州、地區(qū)的財(cái)政狀況、基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)水平和必要性、宏觀經(jīng)濟(jì)狀況等。

協(xié)調(diào)規(guī)范型使中央政府和地方政府信息共享，促進(jìn)了溝通，從這個(gè)角度來說是有效的方法，與中央政府統(tǒng)管型相比，可以說是地方政府比較容易接受的方法。但這種方法也存在弊端，如中央政府和地方政府的溝通常會(huì)因?yàn)檎卧蚨涎拥?。同時(shí)，如果一方政府處于弱勢(shì)，且不論哪方處于弱勢(shì)，“協(xié)調(diào)規(guī)范型”就無法充分發(fā)揮作用。當(dāng)?shù)胤秸幱谌鮿?shì)時(shí)，實(shí)際上就會(huì)變成中央統(tǒng)管型，反之，則很難防止地方負(fù)債的增加。

（四）政策規(guī)范型的地方債管理

無論是聯(lián)邦制還是單一制國(guó)家，對(duì)地方政府的借債一般都會(huì)通過憲法或法律等進(jìn)行一定的政策規(guī)定。政策常見類型有對(duì)負(fù)債的絕對(duì)規(guī)模進(jìn)行限制、將借債限定于特定目的、通過新增債務(wù)占財(cái)政收入比的本息償還比進(jìn)行限制等。

政策規(guī)范型的特征在于透明度較高，能確保公正性，也有避免國(guó)家與地方討價(jià)還價(jià)的優(yōu)點(diǎn)。反過來，缺點(diǎn)包括有可能造成地方政府試圖模糊經(jīng)常性支出和投資性支出的分類而達(dá)到實(shí)現(xiàn)均衡預(yù)算的目的，或存在設(shè)立平臺(tái)或企業(yè)等進(jìn)行賬外交易的行為。

為了使政策規(guī)范型有效發(fā)揮作用，地方政府必須具備明確統(tǒng)一的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則并嚴(yán)格限制賬外交易（最好能徹底廢除）。同時(shí)，必須建立信息化系統(tǒng)，提供有關(guān)所有層級(jí)的政府支出的可信數(shù)據(jù)信息。盡可能縮小地方政府創(chuàng)立平臺(tái)機(jī)構(gòu)、進(jìn)行賬外交易的空間，并出臺(tái)引入私人資本的政策。

二、典型國(guó)家地方債管理的實(shí)踐

從國(guó)際比較來看，英國(guó)、日本等國(guó)的地方債曾經(jīng)以間接融資為主，美國(guó)則以直接融資為主。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變遷，直接發(fā)行債券融資是趨勢(shì)。地方政府在選擇債務(wù)融資工具時(shí)，能否得到中央政府或上級(jí)政府支持，是其考慮的重要因素。相比英國(guó)，美、加、澳、德等國(guó)地方政府由于缺乏來自中央政府的支持，地方政府債務(wù)融資渠道更為多元化。

當(dāng)?shù)胤秸l(fā)行債務(wù)卻不履行時(shí)，很多國(guó)家都有在其地方政府陷入財(cái)政危機(jī)時(shí)實(shí)施救助的規(guī)定，如美國(guó)《聯(lián)邦破產(chǎn)法》第9章對(duì)破產(chǎn)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定；日本則沒有進(jìn)行這樣的規(guī)定，而是以市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)推動(dòng)對(duì)地方政府發(fā)債行為的約束。本文主要以美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本這四個(gè)典型國(guó)家為例，總結(jié)其上級(jí)政府對(duì)地方債擔(dān)保的相關(guān)制度安排。

（一）美國(guó)

在美國(guó)，相關(guān)制度明確規(guī)定地方政府可以破產(chǎn)。而地方政府發(fā)行債券的信用相當(dāng)于該層級(jí)政府本身所具有的債務(wù)償還能力，各項(xiàng)債券都由評(píng)級(jí)公司進(jìn)行評(píng)級(jí)。

美國(guó)地方政府一旦發(fā)生破產(chǎn)，主要需要辦理以下3種手續(xù)。

一是由州政府提供財(cái)政金融援助。

低碳權(quán)益是指企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，在環(huán)境保護(hù)方面所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益，包括直接經(jīng)濟(jì)效益和間接經(jīng)濟(jì)效益。例如政府為了鼓勵(lì)電力企業(yè)在環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、降低碳排放量等方面設(shè)置的基金。

二是由州政府任命破產(chǎn)管理人進(jìn)行重建。

三是依據(jù)聯(lián)邦政府頒布的聯(lián)邦破產(chǎn)制度進(jìn)行重建。

一與二的不同點(diǎn)在于該地方政府是否承認(rèn)自治，例如，1991年馬薩諸塞州切爾西市破產(chǎn)，采用了第二種方式由州破產(chǎn)管理人進(jìn)行財(cái)政重建，市長(zhǎng)被免職，州長(zhǎng)任命破產(chǎn)管理人管理市政府，市議會(huì)作為立法機(jī)構(gòu)的功能被停止，變?yōu)榻ㄑ詸C(jī)構(gòu)。

三提到的聯(lián)邦破產(chǎn)制度是在《聯(lián)邦破產(chǎn)法》第9章中通過“地方政府的債務(wù)調(diào)整”進(jìn)行規(guī)定的，根據(jù)該法規(guī)定，由聯(lián)邦破產(chǎn)法院受理地方政府破產(chǎn)案件。按照該法的定義，破產(chǎn)是指進(jìn)行債務(wù)調(diào)整（重排日程、減額），旨在實(shí)現(xiàn)財(cái)政重建的行為。根據(jù)這個(gè)定義，破產(chǎn)并不意味著一定要解散地方政府，但對(duì)于地方債的債權(quán)者而言，有進(jìn)行財(cái)務(wù)調(diào)整的可能，因此在投資地方債時(shí)，就有必要把握該發(fā)行團(tuán)體的債務(wù)償還能力，即信用。

在美國(guó)，投資者一般選擇通過評(píng)級(jí)公司發(fā)布的評(píng)級(jí)去了解各個(gè)地方政府的信用。因此，評(píng)級(jí)高低不同，發(fā)行條件（資金籌集成本）隨之不同，信用等級(jí)低的地方政府會(huì)通過信用補(bǔ)充制度提高信用等級(jí)來發(fā)行地方債。信用補(bǔ)充是指由金融保險(xiǎn)公司提供的信用擔(dān)保、銀行等金融機(jī)構(gòu)的L/C（Letter OF Credit）提供的本息支付擔(dān)保，以及通過州債券銀行（State Bond Bank）進(jìn)行州政府信用補(bǔ)充。

（二）法國(guó)

1982年《地方分權(quán)法》實(shí)施以后，法國(guó)的地方債制度由中央集權(quán)性質(zhì)調(diào)整為分權(quán)性質(zhì)，廢除了發(fā)行地方債的提前審批制，地方政府可以就利率、償還條件等與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行自由磋商。

法國(guó)中央政府給地方政府提供債務(wù)擔(dān)保的代表性案例是“安古蘭事件”。安古蘭市向金融機(jī)構(gòu)借入1400億法郎的巨額資金，卻在20世紀(jì)90年代后無法償還。金融機(jī)構(gòu)向中央政府提出返還要求，卻被中央政府告知《地方分權(quán)法》實(shí)施后，國(guó)家沒有義務(wù)償還地方債務(wù)，結(jié)果金融機(jī)構(gòu)只得與該市進(jìn)行協(xié)商，并接受了重排日程及債務(wù)減額的方案。經(jīng)過該事件，金融機(jī)構(gòu)、投資者切實(shí)感受到地方債是不受中央政府擔(dān)保的，有必要嚴(yán)格審核地方政府的獨(dú)立信用①。

（三）德國(guó)

在德國(guó)，州與州之間有橫向轉(zhuǎn)移支付制度，用以調(diào)整各州之間的財(cái)力差距。通過這一體系的實(shí)施，各州的人均稅收（調(diào)整后）差距縮小，但并非州債的信用在各州之間就不存在差距。

對(duì)州債券進(jìn)行評(píng)級(jí)的S&P認(rèn)為：“雖然在財(cái)政收入方面的差距獲得了調(diào)整，但財(cái)政支出是由該地方政府酌情判斷后框定的范圍，不存在對(duì)財(cái)政赤字、債務(wù)等所有方面均進(jìn)行規(guī)定的系統(tǒng)，因此，州與州之間的信用仍然存在差別。當(dāng)審核州債的信用時(shí)，必須審核該州獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政狀況指標(biāo)。同時(shí)，聯(lián)邦政府無法給予明確的擔(dān)保，在法律方面也不存在明確表明聯(lián)邦政府將及時(shí)干預(yù)的必要條件?！彪m然州債券在德國(guó)尚未發(fā)生過債務(wù)不履行的事例，但實(shí)際上前西德的不萊梅城市州以及薩爾州在20世紀(jì)90年代曾瀕臨財(cái)政危機(jī)，且都獲得了聯(lián)邦政府以財(cái)政重建特別補(bǔ)助金的名義提供的資金援助。1994年到1998年間，薩爾州每年獲得16億馬克的補(bǔ)助金，不萊梅城市州則每年獲得18億馬克的補(bǔ)助金。這些補(bǔ)助金規(guī)模較大，分別占薩爾州和不萊梅城市州財(cái)政支出的比重為18%和22.5%。雖然后續(xù)的資金援助規(guī)模逐漸減小，但一直持續(xù)至2004年。

（四）日本

日本《地方財(cái)政法》第5條規(guī)定，地方自治體必須遵循將地方債以外的收入作為其支出的財(cái)政來源這一基本原則。但該條也規(guī)定公營(yíng)企業(yè)、投資款及貸款、地方債再融資、抗災(zāi)應(yīng)急項(xiàng)目及公共設(shè)施完善等經(jīng)費(fèi)，允許地方政府發(fā)行地方債作為其財(cái)政來源。

一般來說，只要地方政府之間存在信用差別，就無法避免融資成本之間差距的產(chǎn)生。但在日本，一直以來總務(wù)省反復(fù)說明，日本三千余地方公共團(tuán)體發(fā)行地方債的信用是不存在差別的。按照該說法，無論是居民人數(shù)100人的村莊還是居民人數(shù)超過1200萬的東京都，其發(fā)行地方債的信用都是相同的。這說明，日本地方債的相關(guān)制度使得日本地方債能夠得到一種“默認(rèn)的政府保證”，地方債不會(huì)出現(xiàn)不履行的情況。而另一方面，1999年3月R&I首次針對(duì)日本地方政府發(fā)行的地方債發(fā)表評(píng)級(jí)，之后日本信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)JCR也發(fā)表了日本地方債評(píng)級(jí)。R&I發(fā)表的地方債評(píng)級(jí)認(rèn)為日本地方公共團(tuán)體之間存在差異（東京都AA+—大阪府AA-的差別），地方債在信用方面也存在差別。

根據(jù) 《地方分權(quán)一攬子法》，2006年4月以后，地方自治體發(fā)行地方債由原來的許可審批制改為協(xié)商制，不必得到總務(wù)大臣或都道府縣知事的審批。但所謂的協(xié)商制度，是指地方政府（包括地方公營(yíng)企業(yè)）發(fā)行債券時(shí)必須向總務(wù)大臣（都道府縣政府發(fā)行地方債時(shí)）或都道府縣知事（市町村等政府發(fā)行地方債時(shí)）提出發(fā)債申請(qǐng)，如果得到許可，則可以自主發(fā)行地方債。但如果得不到許可，只要獲得地方自治體議會(huì)的批準(zhǔn)，也可以發(fā)行地方債。協(xié)商制度有可能出現(xiàn)獲得許可和未獲得許可兩種結(jié)果。獲得許可前提下發(fā)行的地方債，其好處在于地方債的融資財(cái)源和償債財(cái)源都納入地方財(cái)政計(jì)劃，享受中央政府的優(yōu)惠政策；沒有獲得許可前提下發(fā)行的地方債，必須依靠公開市場(chǎng)來融資。因此，同樣在協(xié)商制度下，取得許可與未取得許可，其信用度也是有差別的。

另外，主要國(guó)家中央政府對(duì)地方債發(fā)行的干預(yù)、發(fā)行等相關(guān)規(guī)定見表1。

三、借鑒與認(rèn)識(shí)

地方政府作為地方行政機(jī)構(gòu)，與中央政府一起為特定區(qū)域內(nèi)的居民、企業(yè)提供義務(wù)教育、社會(huì)福利、基礎(chǔ)設(shè)施等各類公共服務(wù)。所需資金來源包括自主資金來源和依存資金來源，自主資金來源是基于其自身的征稅權(quán)征收的地方稅以及收取的各種手續(xù)費(fèi)等，而依存資金來源是為了彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口發(fā)行的地方債以及從中央政府等處獲得的資金補(bǔ)助等。通過若干發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府債務(wù)管理實(shí)踐，可以看出不同國(guó)家中央對(duì)地方的擔(dān)保機(jī)制是不同的，在地方政府出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，中央對(duì)地方的救助程度也是不同的。縱觀國(guó)外地方債管理模式，本文提出以下借鑒和認(rèn)識(shí)。

表1 主要國(guó)家中央政府對(duì)地方債發(fā)行的干預(yù)、發(fā)行等相關(guān)規(guī)定

（一）中央對(duì)地方的擔(dān)保機(jī)制是衡量地方政府信用的重要指標(biāo)維度

總結(jié)國(guó)外實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，衡量國(guó)外地方政府的信用，可以有多個(gè)指標(biāo)體系，具體來說可以劃分為微觀和宏觀兩個(gè)層面的指標(biāo)。微觀層面的指標(biāo)可以包括地方政府自身區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、債務(wù)水平、財(cái)政狀況、財(cái)政運(yùn)營(yíng)政策及能力、國(guó)有企業(yè)的動(dòng)向以及流動(dòng)性等。宏觀層面的指標(biāo)主要包括中央政府以及上級(jí)政府的信用補(bǔ)充或擔(dān)保。中央政府以及上級(jí)政府對(duì)地方政府信用補(bǔ)充的強(qiáng)弱程度進(jìn)一步可從其國(guó)家的制度、規(guī)定、慣例等方面分析，具體可以從：中央政府、上級(jí)政府與地方政府的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以及與地方政府破產(chǎn)相關(guān)的法律規(guī)定三個(gè)方面分析。

（二）中央與地方的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制決定了中央對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)救助責(zé)任與程度的大小

就一般原則而言，聯(lián)邦制國(guó)家各級(jí)政府間不存在行政隸屬關(guān)系，政府間財(cái)政關(guān)系體現(xiàn)為財(cái)政聯(lián)邦制，地方政府在本級(jí)轄區(qū)內(nèi)享有稅收立法權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)支出責(zé)任，發(fā)行債券也不需要經(jīng)過上一級(jí)政府或者聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)。財(cái)政聯(lián)邦制的特性，奠定了聯(lián)邦制國(guó)家地方政府債券發(fā)行的市場(chǎng)化和財(cái)政責(zé)任自負(fù)的法理基礎(chǔ)。美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，各級(jí)政府事權(quán)劃分相對(duì)清晰，有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，地方政府發(fā)行債券不需要向證券交易委員會(huì)報(bào)告。但在一些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家，具體支出責(zé)任劃分不清晰，導(dǎo)致公共服務(wù)提供主體不明確，服務(wù)低效。拉美各國(guó)在財(cái)政分權(quán)過程中，分給了地方稅收權(quán)力而支出責(zé)任停留在中央，事權(quán)和支出責(zé)任不匹配，導(dǎo)致中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。在經(jīng)歷1982年債務(wù)危機(jī)之后，拉美國(guó)家拉開了改革序幕，在中央政府與地方政府之間重新劃分財(cái)政支出責(zé)任和收入，以及完善相應(yīng)的彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字的轉(zhuǎn)移支付制度。但總體而言，對(duì)這些國(guó)家地方債信用的考量仍需要審慎。

（三）政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善與否一定程度上能補(bǔ)充地方政府的信用

通過一個(gè)國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度可以看出地方政府財(cái)政方面的可預(yù)期性以及靈活度。如果一個(gè)國(guó)家的地方政府其稅收收入占全國(guó)總稅收收入的比重不高，不足以覆蓋本地區(qū)的財(cái)政支出規(guī)模，為了彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口而發(fā)行了地方債，在這種情況下，只要有完善的轉(zhuǎn)移支付制度，通過有條件的、無條件的轉(zhuǎn)移支付就能夠達(dá)到補(bǔ)充地方財(cái)力的效果。相對(duì)而言，其地方債的信用要高于地方政府本身稅源不足而轉(zhuǎn)移支付制度又不健全的情況。但同時(shí)也需注意，如果中央通過轉(zhuǎn)移支付方式對(duì)地方行政進(jìn)行種種干預(yù)，容易導(dǎo)致地方政府提供公共產(chǎn)品的成本意識(shí)淡薄。

（四）明晰與地方政府破產(chǎn)相關(guān)的法律規(guī)定有利于防止出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)

西方國(guó)家的“地方政府破產(chǎn)”法律程序包括與債權(quán)人協(xié)商、資產(chǎn)處置程序等。一般而言，在地方政府陷入財(cái)政困境而仍具償債能力時(shí)不能輕易宣布破產(chǎn)。因?yàn)橐坏┬嫉胤秸飘a(chǎn)，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害其提供公共服務(wù)的能力。系統(tǒng)性的地方政府破產(chǎn)還會(huì)阻礙地方資本市場(chǎng)的發(fā)展，減少基礎(chǔ)設(shè)施融資空間，給宏觀經(jīng)濟(jì)和金融帶來不穩(wěn)定性。主要國(guó)家通常采用的做法是，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃。國(guó)外地方政府發(fā)生或?yàn)l臨發(fā)生債務(wù)危機(jī)的案例屢見不鮮，不僅美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生過地方政府債務(wù)危機(jī)，巴西、墨西哥、印度、俄羅斯等發(fā)展中國(guó)家20世紀(jì)80年代以來也發(fā)生過多次地方政府債務(wù)危機(jī)，甚至違約，并一度使得中央政府處于爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的邊緣。一些國(guó)家有明確的破產(chǎn)相關(guān)法律。如，美國(guó)《破產(chǎn)法》規(guī)定，原則上“美聯(lián)儲(chǔ)不能向沒有償債能力的借款人提供緊急援助或貸款，除非國(guó)會(huì)通過其援助申請(qǐng)”（《金融改革法案》，2010年），同時(shí)，《破產(chǎn)法》第9章規(guī)定，市、縣、鎮(zhèn)政府等可以申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。南非、匈牙利等國(guó)也有破產(chǎn)相關(guān)法律，只是申請(qǐng)破產(chǎn)的資格要求因國(guó)家而異。如，美國(guó)只有地方政府能申請(qǐng)破產(chǎn)，南非和匈牙利則規(guī)定任何債權(quán)人均可起訴申請(qǐng)地方政府破產(chǎn)。各國(guó)實(shí)踐表明，在中央層面制定約束地方財(cái)政運(yùn)行以及完善的事后處理機(jī)制十分必要。當(dāng)?shù)胤秸萑胴?cái)政困境，中央政府無條件救助的軟預(yù)算約束會(huì)誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政失責(zé)行為和肆意借貸。只有在硬預(yù)算約束的財(cái)政紀(jì)律下，同時(shí)具備地方政府破產(chǎn)機(jī)制，才是化解地方政府債務(wù)危機(jī)的有效手段。明晰的破產(chǎn)規(guī)則有助于投資者進(jìn)行精確的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)和信用評(píng)級(jí)，防止產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

注釋：

①Alain SCHEBATH《法國(guó)的地方債》以及日本地方財(cái)政學(xué)會(huì)編《財(cái)政危機(jī)及地方債制度》2002年收錄。