●金銀鳳 張汝航

中國當下經(jīng)濟發(fā)展面臨一系列機遇與挑戰(zhàn)，對于地方經(jīng)濟來說，挑戰(zhàn)往往更多，經(jīng)濟增長壓力更大，尤其是在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進、財政風(fēng)險趨升的大背景下，不少地方政府結(jié)合本地情況設(shè)立不同類型的政策性引導(dǎo)基金，在支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、推動科技成果轉(zhuǎn)化、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了較大的作用。目前，河北省張家口市迎來了京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、再生能源綜合利用示范區(qū)以及舉辦冬季奧運會的發(fā)展契機，新的區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位及結(jié)構(gòu)調(diào)整，再生能源及重點應(yīng)用，新型產(chǎn)業(yè)及奧運基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要政策性基金的引導(dǎo)。繼先期基金建立以來，圍繞產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展要求，政府引導(dǎo)社會投資從資金規(guī)模、出資結(jié)構(gòu)、基金投向等方面得到進一步的推進和深化，將會取得更為明顯的成效。本文擬從地方政府政策性引導(dǎo)基金作用的具體途徑與可能面臨的風(fēng)險視角進行探討，并結(jié)合張家口的實踐進行一些分析①。

一、地方政府政策性引導(dǎo)基金的功能定位

政策性引導(dǎo)基金有廣義與狹義之分，廣義的政策性引導(dǎo)基金是由政府發(fā)起設(shè)立的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金、PPP引導(dǎo)基金、政府引導(dǎo)性基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金等；狹義的引導(dǎo)基金主要指政府創(chuàng)業(yè)投資基金。根據(jù)國家發(fā)改委等部門發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2008〕116 號），創(chuàng)業(yè)投資基金應(yīng)具備非營利性、不直接參與創(chuàng)業(yè)投資、市場化和有償化運作三個主要特點。這三個特點也基本適用于廣義的政策性引導(dǎo)基金，其功能定位主要體現(xiàn)在三個方面：

（一）以產(chǎn)融結(jié)合促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

目前，中國的金融產(chǎn)業(yè)面臨混業(yè)經(jīng)營、資產(chǎn)證券化、利率改革、匯率改革、人民幣國際化、互聯(lián)網(wǎng)金融蓬勃發(fā)展等重大發(fā)展機遇。與此同時，“十三五”規(guī)劃中提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，和“三去一降一補”（即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板）的重大發(fā)展任務(wù)，以互聯(lián)網(wǎng)+、工業(yè)2025、大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)大調(diào)整序幕正式拉開，標志著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正快速推進。與金融大爆炸和產(chǎn)業(yè)大調(diào)整相對應(yīng)的是以混合所有制改革、PPP模式推廣、多層次資本市場構(gòu)建、農(nóng)村住宅和土地承包經(jīng)營權(quán)融資體系改革等為重大突破的產(chǎn)權(quán)大變革。當前的轉(zhuǎn)型、調(diào)整和變革亟須“產(chǎn)業(yè)金融”來破題。為此，必須以產(chǎn)業(yè)思維改變金融服務(wù)，從而破解目前困擾中國資本市場的“資產(chǎn)荒”難題，也是金融機構(gòu)取得差別化競爭優(yōu)勢的必經(jīng)之路；同時，必須以金融思維滲透產(chǎn)業(yè)生態(tài)，從而強化企業(yè)家的金融意識，優(yōu)化企業(yè)的現(xiàn)金流管理，解決中國“融資難、融資貴”問題。

（二）以政信融合創(chuàng)新地方政府融資機制

隨著中央政府對地方政府融資平臺公司債務(wù)規(guī)范管理監(jiān)管力度的加大，尤其是新《預(yù)算法》和國務(wù)院 《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號，下文簡稱“43 號文”）的出臺，使得地方政府陷入傳統(tǒng)融資渠道全面受限而穩(wěn)增長所需財政支出卻持續(xù)增加的兩難境地。

圖1 43號文出臺之后的地方性舉債融資機制（中投咨詢）

在43號文的框架內(nèi)，通過設(shè)立政策性引導(dǎo)基金吸引社會資本以股權(quán)形式參與當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營業(yè)務(wù)。這種新型的政信合作模式，本質(zhì)上是一種融資媒介，通過政信合作把社會資本納入到城市發(fā)展建設(shè)當中，可以幫助地方政府解決新建項目融資問題、存量項目債務(wù)問題、城投公司資產(chǎn)負債約束問題，同時也可以促進平臺公司實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。

（三）以科技金融優(yōu)化雙創(chuàng)引導(dǎo)機制

政策性引導(dǎo)基金，特別是創(chuàng)業(yè)投資基金以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，引導(dǎo)和帶動社會資本對高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。針對目前中國純市場化創(chuàng)投基金或PE基金主要偏好于投資周期短、見效快且處于偏成長期和成熟期的項目，而對于成長周期長、前期投資風(fēng)險較高、尚處初創(chuàng)期、但屬于國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的項目則投資較少的現(xiàn)象，通過設(shè)立政策性引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調(diào)整社會資金配置，引導(dǎo)資金流向節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，促進科技與金融有效融合，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新引導(dǎo)機制，培育出一批以市場為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和推動地區(qū)“雙創(chuàng)基地”的建設(shè)和發(fā)展。

二、地方政策性引導(dǎo)基金的重點發(fā)展領(lǐng)域與作用途徑選擇

財政部發(fā)布的 《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)〔2015〕210號）規(guī)定，地方財政部門設(shè)立投資基金的領(lǐng)域主要包括四個方面：一是支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，即通過創(chuàng)業(yè)投資資金支持處于種子期、起步期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)；二是支持中小企業(yè)發(fā)展，即改善企業(yè)融資環(huán)境和服務(wù)環(huán)境，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力；三是支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，即鼓勵社會資本加大對重大關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的投入力度，有效解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的資金與技術(shù)問題，進而促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；四是支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，即通過體制機制創(chuàng)新，鼓勵和引導(dǎo)社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，加快推進重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。同時《政府投資基金暫行管理辦法》還規(guī)定了政府投資基金的七項負面清單。

根據(jù)上述文件精神，可以將地方政策性引導(dǎo)基金及其關(guān)聯(lián)創(chuàng)新方法歸為以下四大類：以新興產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展為目的的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，以現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)并購重組為目的的產(chǎn)業(yè)并購基金，以基礎(chǔ)設(shè)施新建和改建為目的的PPP引導(dǎo)基金，以及以存量基礎(chǔ)設(shè)施流動（包括基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的順利退出）為目的的資產(chǎn)證券化基金（見圖2）。

圖2 地方政策性引導(dǎo)基金的分類矩陣

（一）政策性引導(dǎo)基金的核心細分領(lǐng)域

依據(jù)上述政策性引導(dǎo)基金的領(lǐng)域分類，同時結(jié)合張家口市的區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、政策優(yōu)勢，將張家口市政策性引導(dǎo)基金重點關(guān)注的核心領(lǐng)域細分為以下20個方向（見圖3）。

圖3 張家口市政策性引導(dǎo)基金的細分領(lǐng)域

（二）政策性引導(dǎo)基金的作用途徑分析

1、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的主要目的是支持科技型創(chuàng)業(yè)公司在張家口市的孵化、加速發(fā)展；支持成長型新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)在張家口市的培育、發(fā)展和資本化。從張家口市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及未來發(fā)展戰(zhàn)略方向來看，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的重點主要分布于可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展及應(yīng)用基金、碳資產(chǎn)管理基金、精準扶貧產(chǎn)業(yè)基金、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、云計算產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以及農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等六個領(lǐng)域。

其中，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展及應(yīng)用基金是重中之重。依據(jù)《河北省張家口市可再生能源示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃》及《河北省張家口市可再生能源示范區(qū)建設(shè)行動計劃（2015-2017年）》，同時依據(jù)《關(guān)于推進“互聯(lián)網(wǎng)”智慧能源發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改能源〔2016〕392號）有關(guān)文件精神，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展及應(yīng)用基金將在供熱、市政照明、居民生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、交通、建筑等領(lǐng)域，大力推進用能方式改革，促進可再生能源高效利用，打造多元化就地消納示范樣板工程。重點加快可再生能源供暖項目、太陽能熱利用示范項目、生物質(zhì)燃料綜合利用項目、可再生能源產(chǎn)業(yè)消納項目建設(shè)、分布式供能樣板建設(shè)工程等重點工程的實施進度。同時加強國際先進應(yīng)用案例研究及與國內(nèi)外可再生能源應(yīng)用開發(fā)機構(gòu)的技術(shù)交流、商業(yè)合作，加快制定和落實低碳奧運專區(qū)建設(shè)實施方案、張家口電能替代專項實施方案、可再生能源科技創(chuàng)業(yè)城市實施方案、可再生能源綜合商務(wù)區(qū)實施方案、農(nóng)業(yè)可再生能源循環(huán)利用示范實施方案、旅游業(yè)與可再生能源及生態(tài)農(nóng)業(yè)等深度融合應(yīng)用方案等行動計劃。

綠色奧運和可再生能源示范區(qū)的建設(shè)、可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展及應(yīng)用基金的落實為張家口市建立碳交易市場體系、發(fā)展碳資產(chǎn)管理基金奠定了堅實基礎(chǔ)。根據(jù)中央政府最新精神，為了履行中國在巴黎氣候大會上所做出的節(jié)能減排承諾，中國將加快推進全國碳交易市場建設(shè)，建立健全碳排放權(quán)初始分配制度，這將意味著全球最大碳市場即將在中國誕生。來自中國控排企業(yè)的巨大的碳資產(chǎn)需求量將促使金融機構(gòu)紛紛進入CCER市場。作為可再生能源示范區(qū)的張家口市及其入駐企業(yè)，通過建立碳資產(chǎn)管理基金，組織和整合光伏、風(fēng)電、水電、生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源項目，促進碳資產(chǎn)交易做市業(yè)務(wù)、碳交易創(chuàng)新企業(yè)并購業(yè)務(wù)和碳資產(chǎn)支持融資業(yè)務(wù)的發(fā)展。碳資產(chǎn)管理基金不僅可為入駐企業(yè)創(chuàng)造額外收益，而且可促進原來的CDM買家，或者原來CDM有關(guān)參與人投資的公司、中介性的碳資產(chǎn)買家 （如金融機構(gòu)）最終用戶下設(shè)貿(mào)易公司或碳資產(chǎn)公司在張家口市的落戶和發(fā)展。

精準扶貧和精準脫貧已經(jīng)成為“十三五”期間中國各級政府工作的首要任務(wù)。根據(jù)目前國內(nèi)精準扶貧的實踐經(jīng)驗以及中央政府的政策支持導(dǎo)向來看，光伏扶貧、旅游扶貧和互聯(lián)網(wǎng)扶貧已然成為中國精準產(chǎn)業(yè)扶貧的三大支柱。河北省張北縣作為國家級貧困縣和革命老區(qū)，緊緊抓住張家口市政府光伏產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、奧運主題旅游品牌快速形成的歷史發(fā)展契機，以及張北縣云計算基地的良好發(fā)展態(tài)勢，率先打造光伏扶貧、旅游扶貧、互聯(lián)網(wǎng)扶貧、生態(tài)扶貧、農(nóng)業(yè)扶貧等可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的精準扶貧模式。通過設(shè)立精準扶貧基金，將政府機構(gòu)、NGO、政策性金融、商業(yè)性金融機構(gòu)、扶貧實施企業(yè)機構(gòu)等多元化參與主體有效動員起來，組建融產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、金融、管理、法律、公關(guān)、社會活動領(lǐng)域的專業(yè)化團隊為一體的多元化管理團隊，探索政府性引導(dǎo)基金和市場化資金的結(jié)構(gòu)化組合、從而實現(xiàn)精準扶貧的短期目標和長期目標的統(tǒng)一、社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。

旅游產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)是張家口市的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，而云計算關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)近期在張家口市取得了長足發(fā)展。通過旅游產(chǎn)業(yè)基金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金、云計算產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)增量、優(yōu)化存量，并有效結(jié)合可再生能源、奧運、扶貧等要素，促進產(chǎn)業(yè)間融合，探索新的業(yè)態(tài)和商業(yè)模式。

2、政府資本與社會資本合作（PPP）引導(dǎo)基金。關(guān)于政府資本與社會資本合作，盡管中央政府密集出臺了許多政策、法規(guī)和指導(dǎo)意見，同時聯(lián)動國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行對于PPP項目給予低息貸款等金融優(yōu)惠條件，并在2018年對前兩年出現(xiàn)的盲目發(fā)展進行了清理整頓，目前是各地方政府規(guī)范發(fā)展并鼓勵應(yīng)用的引導(dǎo)基金之一，但PPP仍處于“叫好不叫座”的狀態(tài)。究其原因，主要是大部分PPP項目和現(xiàn)有社會資本需求難以匹配。PPP模式與經(jīng)營性、部分準經(jīng)營性項目更加匹配，而非經(jīng)營性項目和部分準經(jīng)營性項目因不能產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流，相應(yīng)的利益保障機制又尚未健全，不能滿足社會資本的盈利要求和資金安全訴求。從國外的發(fā)展經(jīng)驗來看，非經(jīng)營性項目，即所謂的公共服務(wù)產(chǎn)品本應(yīng)由政府來提供，這部分項目的資金來源主要應(yīng)為一般性預(yù)算（見圖1）和借款方式或與借款類似的制度性安排。在中國，盡管通過資產(chǎn)組合和項目打包等方式以PPP模式解決了部分非營利性項目的融資問題，但大部分項目仍然像國外一樣通過政府稅收或政府借債來實現(xiàn)。

基于以上認識，張家口市的PPP引導(dǎo)基金主要分化為兩種模式：一種為可通過PPP模式實現(xiàn)融資的營利性項目、部分準營利性以及部分營利性和非營利性組合項目；另外一種為不適用純PPP模式，但通過將產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金模式與PPP模式進行結(jié)合而實現(xiàn)融資的類PPP型非營利性項目和部分準營利性項目。第二種模式因其形式靈活、風(fēng)控度高反而落地效果更為突出。但隨著PPP模式落地效果的顯現(xiàn)、金融機構(gòu)基于項目本身融資方式的普及、PPP投資退出通道的進一步拓展，以及PPP相關(guān)法律法規(guī)的進一步完善、國家對于PPP預(yù)算管理制度的推出，第一種模式的PPP引導(dǎo)基金也必將取得巨大發(fā)展。

張家口的PPP引導(dǎo)基金關(guān)注的領(lǐng)域主要有奧運關(guān)聯(lián)PPP項目、高鐵關(guān)聯(lián)PPP項目、棚改關(guān)聯(lián)PPP項目、海綿城市關(guān)聯(lián)PPP項目以及云計算基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)PPP項目。能夠通過資產(chǎn)組合和項目打包方式完成PPP融資的盡量采用PPP模式，對于確實需要政府稅收和借款完成的項目，則考慮采用第二種類產(chǎn)業(yè)基金模式完成。

3、產(chǎn)業(yè)并購基金。隨著產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)型和新興產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，并購重組將成為企業(yè)發(fā)展壯大、產(chǎn)業(yè)進化融合的最重要方式之一，產(chǎn)業(yè)并購基金的主要目的是促進地方產(chǎn)業(yè)并購和產(chǎn)業(yè)重組?；谝陨险J識，張家口市通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)并購（重組）引導(dǎo)基金，結(jié)合當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求，引導(dǎo)上市公司、優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)、央企，甚至外資企業(yè)參與張家口市企業(yè)的業(yè)績改造、資源重組、價值提升、經(jīng)營整合事務(wù)，特別是聯(lián)合上市公司，通過“PE+上市公司”并購基金模式，實現(xiàn)張家口市政府、當?shù)仄髽I(yè)、上市公司以及PE機構(gòu)的多贏。

“PE+上市公司”并購基金模式是指政府引導(dǎo)基金、PE機構(gòu)和上市公司共同組建并購基金，以上市公司為產(chǎn)業(yè)整合主體展開投資、并購、重組等業(yè)務(wù)，助力上市公司市值管理，同時提高基金投資的安全性，促進張家口市產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。具體來說，對于上市公司來說，可消除并購前期風(fēng)險、通過桿杠收購減少資金占用、提高并購效率、提高公司估值、降低并購風(fēng)險，以及拓展新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域；而對于PE機構(gòu)來說，可提高投資退出的安全性、降低募資難度、提高并購專業(yè)判斷能力等；而對于張家口市政府來說，則通過將政策性引導(dǎo)基金與市場化并購、重組基金相結(jié)合，以專業(yè)化、市場化乃至國際化的方式促進張家口地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、新興產(chǎn)業(yè)外延型成長。鑒于張家口市并購引導(dǎo)基金尚處于前期摸索階段，將關(guān)注領(lǐng)域定位為可再生能源領(lǐng)域、云計算領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和旅游領(lǐng)域，待積累一定經(jīng)驗后再拓展至其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

4、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化基金。中國資產(chǎn)證券化（ABS和MBS）業(yè)務(wù)經(jīng)過20年的發(fā)展已經(jīng)比較成熟，2016年，李克強總理在政府工作報告中明確指出：“深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場化方式籌集專項建設(shè)基金，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型改制進行市場化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴大債券融資規(guī)模。完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情?！迸c注冊制暫緩、上海戰(zhàn)略新興板前途未卜形成鮮明對比，中央政府重申加大力度發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，可見中國金融創(chuàng)新的風(fēng)向標也悄然發(fā)生改變。其背后的核心邏輯是中國政府寄希望于資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)來盤活業(yè)已龐大的基礎(chǔ)設(shè)施存量，加快PPP模式下的增量擴張，從而實現(xiàn)“以供給側(cè)改革為主、以需求側(cè)改革為輔”的動態(tài)平衡發(fā)展目標。目前困擾PPP發(fā)展的一大核心要因在于PPP投資期限長、流動性差、投資退出通道不暢。而通過政府PPP引導(dǎo)基金和基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化創(chuàng)新業(yè)務(wù)的組合（見圖4），則有望有效緩解PPP項目下資產(chǎn)的流動性難題，從而解除社會資本的顧慮，使其投身到PPP項目建設(shè)和運營業(yè)務(wù)中來。張家口市主要針對未來增量PPP項目下的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，結(jié)合PPP引導(dǎo)基金來展開基礎(chǔ)設(shè)施證券化業(yè)務(wù)的創(chuàng)新實踐。未來，伴隨著可再生能源資產(chǎn)的大量形成，也可將此模式拓展至可再生能源領(lǐng)域。

三、政策性引導(dǎo)基金在促進地方經(jīng)濟發(fā)展中的作用

（一）形成社會資金集聚供給效應(yīng)

創(chuàng)業(yè)投資的期限長、風(fēng)險大、流動性差，這種先天不足導(dǎo)致民間資本偏好性差，完全通過市場不能充分解決資金問題。所以，政府通過設(shè)立政策性引導(dǎo)基金，引導(dǎo)民間資本、社會資本、國外資本等進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，為創(chuàng)業(yè)投資提供好的資金來源渠道。相比傳統(tǒng)的支持方式，產(chǎn)業(yè)投資基金旨在用金融化運作改進財政資金分配方式，發(fā)揮財政資金的杠桿作用。政府基金類似于種子基金，通過基金鏈式傳導(dǎo)效應(yīng)，吸引帶動金融資本和社會資本增加投入?；鸶淖兞酥皩ｍ椯Y金針對單個項目的直接扶持或資金分配方式，主要通過市場發(fā)現(xiàn)和培育新的增長點，有利于維護公平競爭的市場環(huán)境，也減少了設(shè)租尋租的空間。從資金統(tǒng)籌看，基金解決了專項資金“專項多、方向散、規(guī)模小”的問題。同時，產(chǎn)業(yè)基金通過設(shè)計一套完整的股權(quán)式投入、退出機制，可滾動、循環(huán)使用，有效實現(xiàn)資金積累（即所謂的資金池），對化解地方政府債務(wù)等風(fēng)險非常有利。如鼎尚基金模式，由張家口市經(jīng)開區(qū)、懷安縣與上海鼎尚基金合作建立，縣區(qū)政府以國企平臺為政府代理出資主體（劣后級LP），引導(dǎo)的社會投資（優(yōu)先級LP）共同投資的產(chǎn)業(yè)主要進入了其產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對于產(chǎn)業(yè)招商確實發(fā)揮了很大作用。

圖4 基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化的創(chuàng)新業(yè)務(wù)鏈（源自思脈產(chǎn)融）

（二）推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

一方面，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理。政策性引導(dǎo)基金通過對相關(guān)行業(yè)及企業(yè)的投資，參與企業(yè)的市場擴張和戰(zhàn)略布局過程中的戰(zhàn)略融資或重組、橫向擴張或縱向產(chǎn)業(yè)鏈兼并收購，從而帶動行業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈整體水平的提高；同時在短期內(nèi)快速積累產(chǎn)業(yè)資本，從而擴大規(guī)模，快速發(fā)展，在重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也能提升改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，促進產(chǎn)業(yè)升級。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從低水平向高水平狀態(tài)發(fā)展的變化過程，具體表現(xiàn)為沿著勞動密集型、資本密集型、技術(shù)（知識）密集型產(chǎn)業(yè)分別占優(yōu)勢地位順向遞進方向演進。政策性引導(dǎo)基金通過推進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的功效，基金立足于為引導(dǎo)企業(yè)提供資金支持和管理服務(wù)，促進技術(shù)、資金和管理的無縫隙連接，成為培育和輔導(dǎo)創(chuàng)業(yè)企業(yè)快速成長并助推高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展強有力的杠桿。如張家口重點投資引進了“TMT”、生物醫(yī)藥、新材料、新能源、高端制造、大數(shù)據(jù)、云計算中心等一系列新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的高起點、高標準，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）實現(xiàn)政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的有效結(jié)合

過去，政府主要通過專項資金撥款、融資擔保等方式對企業(yè)進行支持，在實際操作中往往存在公正性和道德風(fēng)險等問題。政府通過設(shè)立政策性引導(dǎo)基金，厘清了政府與市場的邊界，弱化了政府微觀方面的管理職能，由市場決定資源配置，實現(xiàn)了財政支出與市場機制的有機結(jié)合。比如，產(chǎn)業(yè)投資基金不直接投入企業(yè)，而是通過設(shè)立具有投資功能的中小企業(yè)服務(wù)中心或創(chuàng)業(yè)投資基金，按照“項目選擇市場化、資金使用公共化、服務(wù)促進專業(yè)化”的原則，對有待扶持企業(yè)或項目進行篩選，然后通過參股、投資等方式，引導(dǎo)社會資本進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，進而實現(xiàn)對初創(chuàng)型企業(yè)或具有發(fā)展?jié)摿ζ髽I(yè)的融資的扶持。

（四）發(fā)揮地方政府財政資金的政策引導(dǎo)作用

地方政府設(shè)立政策性引導(dǎo)基金的初衷是貫徹國家和地方產(chǎn)業(yè)政策，落實地方政府經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，促進地方相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過設(shè)立政策性引導(dǎo)基金，激發(fā)企業(yè)活力，擴大引導(dǎo)基金的乘數(shù)效應(yīng)。以美國為代表的一些發(fā)達國家，在電子信息技術(shù)、新材料等領(lǐng)域培養(yǎng)了一大批具有核心競爭力的高成長性企業(yè)，其重要經(jīng)驗之一就是建立了新型產(chǎn)業(yè)投資基金制度。政策性引導(dǎo)基金使政府政策目標和社會資本盈利目標趨于統(tǒng)一，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用，用財政資金引導(dǎo)社會資本設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資機構(gòu)，扶持自主創(chuàng)新企業(yè)和風(fēng)險投資企業(yè)，促進新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)的萌芽、發(fā)展、壯大，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造與升級。

四、政策性引導(dǎo)基金在具體運作過程中存在的風(fēng)險點

盡管政策性引導(dǎo)基金在地方供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級等方面發(fā)揮了很好的作用，但在具體運作過程中也存在一些需要注意的風(fēng)險點，主要表現(xiàn)為：

第一，基金管理的市場化和專業(yè)化水平較低，容易引發(fā)資金錯配損失和使用效率下降等風(fēng)險。對于地方政府而言，限于人力資源因素，一些基金管理機構(gòu)，對基金的操控能力相對偏弱，基金管理的專業(yè)化水平和市場化水平相對較低，主要表現(xiàn)為：政府政策性引導(dǎo)基金的管理機構(gòu)大多是國有企業(yè)或國有控股企業(yè)，優(yōu)秀的私募投資機構(gòu)較少，受決策流程和程序的影響，決策時間較長、效率不高，加之信息不對稱等因素作用，往往會出現(xiàn)資金錯配問題；在基金具體運作過程中，少數(shù)政府部門直接參與基金運作，行政干預(yù)較強，市場化運作程度不高，容易導(dǎo)致資金使用效率不高等問題。

第二，引導(dǎo)社會資本參與不足往往導(dǎo)致政策性引導(dǎo)效果大打折扣。目前，地方政府已設(shè)立的政策性引導(dǎo)基金大多基于對發(fā)展本地經(jīng)濟、培植壯大財源的考慮，一般都規(guī)定了基金投向，即必須將大部分資金投向本地，這在一定程度上限制了項目的選擇范圍，影響了社會資本參與投資的積極性。同時，引導(dǎo)性基金所投項目往往因為收益低、周期長，對社會資本不具備吸引力，即便采用PPP模式，往往以銀行配資的方式來滿足項目資金需求。如果引導(dǎo)性基金無法帶來更多的社會資本，不僅導(dǎo)致政策性引導(dǎo)效果大打折扣，而且未來地方經(jīng)濟發(fā)展也將會面臨更大的財政風(fēng)險。

第三，項目來源渠道比較單一，非市場投資風(fēng)險程度加大。地方政府政策性引導(dǎo)基金項目大多要求投資于本地區(qū)的項目，就可能會出現(xiàn)因項目有限導(dǎo)致一些投資價值不高的項目中標的結(jié)果，在項目選擇上加大了投資風(fēng)險；同時，在這些項目中，由政府職能部門推薦的項目占了較大比例，往往由于利益驅(qū)動，政企合謀的可能性也會加大投資風(fēng)險。

第四，基金規(guī)劃和專業(yè)投資能力欠缺，導(dǎo)致財政資金大量結(jié)存。根據(jù)張家口等地方政府的調(diào)查顯示，政策性引導(dǎo)基金普遍存在資金到位率低、財政資金結(jié)存較大的情況，這是政策性引導(dǎo)基金質(zhì)量與效率不匹配的具體體現(xiàn)。其根源主要表現(xiàn)為：地方基金管理機構(gòu)有的缺乏基金發(fā)展規(guī)劃、有的缺乏專業(yè)投資能力、有的優(yōu)質(zhì)項目儲備不足等；隨著各類基金規(guī)模的快速擴張，受專項資金管理規(guī)定所限，因項目準備不足或缺乏投資能力，資金不敢花、花不好的現(xiàn)象并存，導(dǎo)致財政資金大量沉淀，也給地方政府帶來了一定的財政風(fēng)險。

第五，相關(guān)制度不健全可能帶來的風(fēng)險。有關(guān)政策性引導(dǎo)基金的風(fēng)險控制制度、績效評價與退出制度等，是建立各類政策性引導(dǎo)基金時必須考慮的配套制度。然而，在實際運行中，各類政府政策性引導(dǎo)基金仍然缺乏歸口管理，個別基金設(shè)置重復(fù)，運作方式差異較大，運作結(jié)果將會面臨效益低下或收益流失的風(fēng)險。同時，引導(dǎo)性基金面臨財政部門、發(fā)改部門、證監(jiān)局等多個政府部門的監(jiān)管，不同部門的監(jiān)管側(cè)重點也不同，因此，無法避免重復(fù)甚至是矛盾沖突；由于缺乏一套合理的績效評價體系和合理的基金退出條件，在具體操作時，較多關(guān)注投資項目成功率而較少關(guān)注項目的綜合收益率，導(dǎo)致基金難于真正投向那些有潛力的行業(yè)；有時基金過于側(cè)重盈利性，忽視其公益性，與政策性引導(dǎo)基金設(shè)立的初衷往往相左或預(yù)期效果較差。

五、進一步發(fā)揮政府政策性引導(dǎo)基金作用與風(fēng)險防范的對策建議

（一）界定政府職能，科學(xué)設(shè)立政策性引導(dǎo)基金

作為一種金融創(chuàng)新，基金的設(shè)立應(yīng)堅持市場化原則，政府在其中的作用應(yīng)定位于引導(dǎo)服務(wù)，不宜干預(yù)其具體運作。地方政府應(yīng)全面掌握國家和省級相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策及基金情況，立足地方產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)特點和發(fā)展優(yōu)勢，綜合考慮社會各方面的投資需求，通過本地產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，明確政策性引導(dǎo)基金的具體投向；與此同時，政府職能部門也應(yīng)科學(xué)分工、各司其職、密切協(xié)作，在本地產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)下，科學(xué)設(shè)立政策性引導(dǎo)基金，把控好政策性引導(dǎo)基金投資的負面清單，指導(dǎo)基金按規(guī)劃要求投向鼓勵投資的領(lǐng)域。

（二）建立完善的退出渠道，推動基金實現(xiàn)良性發(fā)展

從國內(nèi)外先發(fā)地區(qū)的實踐看，政策性引導(dǎo)基金退出方式主要有上市和場外交易兩種。因此，應(yīng)積極開發(fā)和完善資本市場，打通資產(chǎn)變現(xiàn)的關(guān)鍵痛點，解決社會資本投資回收難的問題，進而可以從根本上實現(xiàn)地方政策性引導(dǎo)基金良性循環(huán)目標（即投資→培育→變現(xiàn)獲利→再投資）。與此同時，可考慮開發(fā)“創(chuàng)業(yè)板市場”和場外交易市場，這類市場具有準入標準低、交易成本小等優(yōu)點，與公共資源交易市場有效結(jié)合，可以充分發(fā)揮市場在引導(dǎo)基金進出方面的功效，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)成長開創(chuàng)更加有利的市場環(huán)境。

（三）加強人才隊伍建設(shè)，為政策性引導(dǎo)基金長期發(fā)展夯實人力基礎(chǔ)

通過基金投資方式，借助成熟的基金管理機構(gòu)實現(xiàn)專業(yè)招商成為彌補政府 “短板”的一個有效手段。因此，基金投資對于管理人的要求很高，傳統(tǒng)的政府招商有很多局限性，特別是缺乏專業(yè)團隊和產(chǎn)業(yè)資源。在張家口“久有基金”的設(shè)立和投資中，其上海管理團隊具備較為明顯的“兩頭”優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)投資項目選擇上，擁有上海張江、深圳特區(qū)以及海外項目資源和項目篩選團隊優(yōu)勢，為基金投向的收益和風(fēng)險防控提供了保障；在基金后期退出時，其優(yōu)秀的資本市場運營團隊也為股權(quán)交易、出讓、并購等投資回收及收益取得提供了保證。正是因為高素質(zhì)的人才隊伍是產(chǎn)業(yè)投資基金成功運作的必要條件，所以，應(yīng)加強基金管理人才隊伍建設(shè)，培養(yǎng)高水平的基金管理從業(yè)人員；著力打造一支熟悉產(chǎn)業(yè)投資基金業(yè)務(wù)、國家產(chǎn)業(yè)和行業(yè)政策及監(jiān)管政策的高素質(zhì)專業(yè)隊伍；同時，通過引進和培養(yǎng)高層次人才方面的優(yōu)惠政策，吸引國內(nèi)外基金高級管理人才，培養(yǎng)本地基金管理人才，高效運作基金，提升基金的運營績效。

（四）加強制度建設(shè)，政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合，防控基金運行風(fēng)險

政府引導(dǎo)基金作為公共資金，在市場化運作過程中會面臨諸多風(fēng)險。隨著產(chǎn)業(yè)投資基金業(yè)的不斷擴大，為強化風(fēng)險防控，應(yīng)著力將風(fēng)險識別、防范、控制、化解納入引導(dǎo)基金管理運作流程，逐步實現(xiàn)“適度”監(jiān)管。首先，加強制度設(shè)計，建立健全項目篩選機制，明確與項目相關(guān)的投資運營、風(fēng)險控制、績效評價等事項，強化對收益讓渡項目的風(fēng)險分擔和考核評價。其次，推行基金備案制，以行業(yè)自律管理為主，以政府監(jiān)管為輔，確保基金行業(yè)健康有序發(fā)展。再次，構(gòu)建合理的風(fēng)險分擔機制。政府僅僅以出資額為限承擔有限風(fēng)險，不對項目進行財政補貼，不為項目提供配套基礎(chǔ)設(shè)施等特殊承諾。最后，加強審計監(jiān)督，防范政策性基金操作風(fēng)險?；谡鸬恼邔傩院拓斦再Y金屬性，對其進行審計時應(yīng)重點關(guān)注政策目標任務(wù)實現(xiàn)情況、合法合規(guī)情況、基金的退出和終止情況以及制約基金發(fā)展的體制機制問題等。做好對政府基金的審計監(jiān)督，增強政府出資人、基金管理人的法制意識，積極配合審計監(jiān)督；同時，國家審計機關(guān)也應(yīng)強化審計力量，處理好審計監(jiān)督和其他監(jiān)督之間的關(guān)系。

（五）構(gòu)建政策性引導(dǎo)基金的保障機制，促進基金作用的有效落實

政策性引導(dǎo)基金的設(shè)立和創(chuàng)新實踐是一項動態(tài)的系統(tǒng)工程，需要與時俱進和切實的機制保障。首先，要善于借用“外腦”，提高各部門的金融思維和專業(yè)能力，通過與外部專業(yè)基金管理機構(gòu)、細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的研究機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)的多贏合作，確保創(chuàng)新業(yè)務(wù)的有序開展；其次，要深挖潛力，加強對本市內(nèi)的優(yōu)勢項目、優(yōu)勢政策、優(yōu)勢品牌的挖掘、打磨，確保潛在優(yōu)勢標的的可投資性；最后，要加強內(nèi)部聯(lián)動，政策性引導(dǎo)基金涉及財政、住建、金融、環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)改、扶貧等眾多部門，要切實構(gòu)建好內(nèi)部聯(lián)動機制，確保運營高效、服務(wù)到位；最后，要加強與省政府及中央政府的互動，認真做好政策研究工作，提高政策提案、政策公關(guān)能力，確保創(chuàng)新業(yè)務(wù)得到各級政府的支持?！?/p>

注釋：

①本文是基于前期張家口地區(qū)的調(diào)研及其相關(guān)研究報告進行整理分析而得。