廖云平

（中共韶關(guān)市委組織部 人才工作科，廣東韶關(guān)512001）

人才是國(guó)家實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵。黨的十九大報(bào)告指出：“實(shí)行更加積極、更加開(kāi)放、更加有效的人才政策，以識(shí)才的慧眼、愛(ài)才的誠(chéng)意、用才的膽識(shí)、容才的雅量、聚才的良方，把黨內(nèi)和黨外、國(guó)內(nèi)和國(guó)外各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來(lái)?！保?］習(xí)近平總書(shū)記在2018年全國(guó)組織工作會(huì)議上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，不拒眾流，方為江海。只有實(shí)行積極、有效以及開(kāi)放的人才政策，才能集聚四方之才。

韶關(guān)市委、市政府向來(lái)高度重視人才工作，注重構(gòu)建一個(gè)良好的人才政策環(huán)境，2010年至今，先后推出了20多項(xiàng)人才政策，通過(guò)組織實(shí)施各項(xiàng)人才政策，韶關(guān)的人才發(fā)展環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，人才結(jié)構(gòu)不斷改善，人才引進(jìn)和培養(yǎng)成效顯著，為韶關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的人才保障。公共政策周期理論把政策過(guò)程視為一種政策行為的生命過(guò)程，并將政策運(yùn)行過(guò)程分為制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控、終結(jié)五個(gè)循環(huán)往復(fù)的階段，由此形成一個(gè)周期［2］。任何一項(xiàng)政策都不可能絕對(duì)完善和科學(xué)，隨著現(xiàn)實(shí)條件的改變，政策在實(shí)施過(guò)程中總會(huì)碰到這樣或那樣的問(wèn)題。因此，結(jié)合政策環(huán)境的變化，系統(tǒng)分析現(xiàn)行人才政策存在的不足，對(duì)人才政策進(jìn)行切合實(shí)際的修訂和優(yōu)化，就顯得尤為重要。

一、韶關(guān)現(xiàn)行人才政策分析

（一）基于主題的人才政策梳理

為了便于對(duì)韶關(guān)現(xiàn)行人才政策進(jìn)行分析，筆者對(duì)韶關(guān)市2010年至今的20多項(xiàng)人才政策作一梳理，具體見(jiàn)表1。

表1 2010年至今韶關(guān)市人才政策

（續(xù)上表）

（二）現(xiàn)行人才政策的主要特點(diǎn)

一是政策扶持力度大、受益群體多。從2017年起，韶關(guān)市級(jí)人才資源開(kāi)發(fā)專項(xiàng)資金提高到每年1億元以上，上不封頂，財(cái)政足額保障。在充裕的資金支持下，人才政策的受益面迅速擴(kuò)大，資金支持額度也穩(wěn)步提高。例如《關(guān)于扶持高校畢業(yè)生在韶就業(yè)實(shí)施意見(jiàn)》（2018）明確規(guī)定，對(duì)新引進(jìn)的全日制研究生給予8萬(wàn)元、本科生給予3萬(wàn)元、?？粕o予1萬(wàn)元購(gòu)房補(bǔ)貼，還能連續(xù)兩年享受每年3 600-12 000元的生活補(bǔ)貼，連續(xù)兩年享受2 400元租房補(bǔ)貼。據(jù)預(yù)測(cè)，市財(cái)政每年將投入1.5億兌現(xiàn)該政策。再如，按照2018年新出臺(tái)的博士和博士后扶持政策，40歲以下新引進(jìn)的博士，可以獲得生活補(bǔ)貼和住房補(bǔ)貼共計(jì)50萬(wàn)元；45歲出站（基地）來(lái)韶留韶工作的博士后，將獲得省、市財(cái)政生活補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼共計(jì)100萬(wàn)元，政策的扶持力度在全國(guó)同等城市中居于前列，具有一定的比較優(yōu)勢(shì)。

二是重視衛(wèi)生和教育領(lǐng)域人才的引進(jìn)和培育。先后針對(duì)基礎(chǔ)教育學(xué)校公辦教師“縣管校聘”、強(qiáng)師工程、基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人事薪酬管理出臺(tái)專項(xiàng)扶持政策，這反映了韶關(guān)市委、市政府高度重視教育、衛(wèi)生等民生事業(yè)的發(fā)展，注重營(yíng)造一個(gè)良好的人才發(fā)展環(huán)境。

三是大力扶持企業(yè)引進(jìn)研發(fā)人才。圍繞傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，先后出臺(tái)《韶關(guān)市柔性引進(jìn)人才實(shí)施辦法》《韶關(guān)市扶持產(chǎn)業(yè)科技人才實(shí)施意見(jiàn)（試行）》等政策。說(shuō)明韶關(guān)市委、市政府能意識(shí)到產(chǎn)業(yè)科技人才對(duì)企業(yè)發(fā)展的重要性，注重發(fā)揮產(chǎn)業(yè)科技人才在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)和支撐作用。

四是建立了基本覆蓋各層次的人才吸引政策?，F(xiàn)行人才吸引政策有針對(duì)層次較高人才的《關(guān)于進(jìn)一步聯(lián)系服務(wù)高層次人才工作實(shí)施意見(jiàn)》等引進(jìn)辦法；針對(duì)高校畢業(yè)生，有《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到基層工作實(shí)施方案》；針對(duì)技能人才群體，有《關(guān)于促進(jìn)技工院校畢業(yè)生留韶來(lái)韶返韶就業(yè)擴(kuò)大技能人才有效供給實(shí)施意見(jiàn)》等專門政策。人才吸引政策相對(duì)完善，惠及的人才群體范圍較廣。

二、存在的主要問(wèn)題

公共政策周期理論使我們能更好地了解政策過(guò)程的各種構(gòu)成因素，同時(shí)也完整地展現(xiàn)了政策從開(kāi)始制定到最后終結(jié)的整個(gè)過(guò)程，并且很好地表明了政策過(guò)程的動(dòng)態(tài)性和連續(xù)性［3］。筆者擬以公共政策的周期理論為指導(dǎo)，分析韶關(guān)現(xiàn)行人才政策存在的不足。

（一）政策制定層面

一是人才政策開(kāi)放性較弱。在人才年齡方面，韶關(guān)針對(duì)人才享受的待遇設(shè)置了明確的年齡限制條件，例如《韶關(guān)市百名享受市政府特殊津貼人才選拔管理實(shí)施意見(jiàn)》（試行），要求選拔對(duì)象“距法定退休兩年以上”。從生態(tài)發(fā)展區(qū)尋求“差異化”引才策略以及人才發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，這些限制條件不利于韶關(guān)“銀色人才”的引進(jìn)與使用。根據(jù)我們調(diào)查了解到，韶關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、教育領(lǐng)域以及企業(yè)，都十分重視和需要這類人才。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，現(xiàn)行政策明確要求產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域緊缺適用人才引進(jìn)對(duì)象“在韶繳納社會(huì)保險(xiǎn)”，不少企業(yè)反映，這樣的限制條件與珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)相比，顯得非常保守，不利于企業(yè)緊缺適用人才的引進(jìn)。在人才戶籍方面，現(xiàn)行政策明確將本地戶籍作為人才享受相關(guān)政策的重要條件之一。例如《韶關(guān)市加快引進(jìn)培養(yǎng)高層次人才的實(shí)施辦法（試行）》，高層次人才聘期工資外津貼發(fā)放對(duì)象明確為“正式落戶我市的博士和正高級(jí)專業(yè)技術(shù)人才”。

二是政策惠及的對(duì)象不夠科學(xué)。一方面重視外地人才引進(jìn)，對(duì)現(xiàn)有人才培養(yǎng)力度不夠。2016年以來(lái)，圍繞“緊缺適用”、“產(chǎn)業(yè)科技”，出臺(tái)了一系列的人才引進(jìn)政策，相比之下，人才培養(yǎng)力度就小得多。據(jù)相關(guān)部門測(cè)算，僅僅兌現(xiàn)《關(guān)于韶關(guān)市扶持高校畢業(yè)生在韶就業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》這一項(xiàng)人才引進(jìn)政策，市財(cái)政每年的投入就達(dá)到1.5億，培養(yǎng)本土人才的《韶關(guān)市百名享受市政府特殊津貼人才選拔管理實(shí)施意見(jiàn)》（試行），每年的投入約為120萬(wàn)。韶關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)都是“人才洼地”，人才需求量比較大，大量引進(jìn)各層次人才是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需求，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，“人才強(qiáng)市”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不能只建立在人才引進(jìn)上，本地培養(yǎng)的人才更接“地氣”，或許能用得更好。另一方面，針對(duì)青年人才培養(yǎng)力度不夠。人才政策應(yīng)該覆蓋到整個(gè)“人才鏈”，而不應(yīng)只是少部分成熟型人才［4］。現(xiàn)行的人才支持政策中，資助資金和服務(wù)資源大多集中在功成名就的少部分人才身上，對(duì)青年人才的資助力度不夠、服務(wù)相對(duì)不足。例如韶關(guān)首期享受市政府特殊津貼的111名人才中，40歲以下的僅占10%左右。人才成長(zhǎng)規(guī)律告訴我們，青年人才最具創(chuàng)新性，最容易出科研成果的年齡在35歲左右。對(duì)成長(zhǎng)型青年才俊進(jìn)行持續(xù)而穩(wěn)定的支持，有利于充分激發(fā)青年人才創(chuàng)新激情。

（二）政策執(zhí)行層面

一是政策宣傳效果不佳。當(dāng)前韶關(guān)人才政策的宣傳手段不多，一般是通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布政策信息、下發(fā)文件以及媒體報(bào)道等方式進(jìn)行宣傳，社會(huì)各界對(duì)人才政策知曉度不高。在座談會(huì)或訪談中，企事業(yè)單位人才代表普遍表示，對(duì)韶關(guān)人才系列政策了解不多。筆者在莞韶工業(yè)園抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人才群體對(duì)韶關(guān)市綜合性人才政策總體知曉度僅為20%左右，這反映出我們對(duì)人才政策宣傳的針對(duì)性不強(qiáng)，不夠有效。

二是政策立法需提上議事日程?，F(xiàn)行的韶關(guān)人才制度建設(shè)依然以政策規(guī)范為主，還沒(méi)有上升到法律規(guī)范的高度。人才管理、引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵(lì)、流動(dòng)、評(píng)價(jià)等一系列人才開(kāi)發(fā)活動(dòng)缺乏專門的法律做保障，影響了人才政策執(zhí)行效力。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，人才領(lǐng)域市場(chǎng)化、契約化程度會(huì)越來(lái)越高，僅僅依靠傳統(tǒng)的組織手段和行政手段已經(jīng)難以滿足新時(shí)期人才工作的要求。在訪談過(guò)程中，不少在韶創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高層次人才向筆者反映，希望政府出臺(tái)的各項(xiàng)人才優(yōu)惠政策能得到法律的保障。

（三）政策評(píng)估層面

2010年以來(lái)，韶關(guān)市陸續(xù)出臺(tái)了20多項(xiàng)人才政策，但沒(méi)有制定出有效的政策評(píng)估辦法。一直以來(lái)，人才政策評(píng)估都比較行政化，通常以經(jīng)驗(yàn)總結(jié)或座談會(huì)的形式進(jìn)行，評(píng)估機(jī)制和流程不規(guī)范、不科學(xué)，致使有關(guān)部門對(duì)政策落實(shí)難于有效跟進(jìn)，對(duì)政策實(shí)施效果也難于科學(xué)評(píng)估。

（四）政策監(jiān)控層面

韶關(guān)已出臺(tái)的絕大部分人才政策，在制定政策時(shí)沒(méi)有注意將政策的執(zhí)行與監(jiān)督有效分開(kāi)，政策的執(zhí)行部門同時(shí)也是監(jiān)督部門。由于缺少外界的有效監(jiān)督，使一些政策執(zhí)行不到位。

（五）政策終結(jié)層面

政策終結(jié)代表著一個(gè)政策周期的結(jié)束，也孕育著另一個(gè)更高級(jí)別政策周期。然而，韶關(guān)已出臺(tái)的部分人才政策，由于缺乏政策終結(jié)的規(guī)范程序，即使已經(jīng)失效，或者已經(jīng)被新的政策取代，也沒(méi)有及時(shí)廢止。這在一定范圍內(nèi)導(dǎo)致了新舊政策的沖突，帶來(lái)了政策執(zhí)行的混亂。

三、優(yōu)化建議

韶關(guān)市人才政策的優(yōu)化，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的客觀需求，優(yōu)化、提升現(xiàn)有人才政策，實(shí)施更加開(kāi)放、更加科學(xué)、更加有效的“人才新政”，構(gòu)建一個(gè)不斷創(chuàng)新、持續(xù)優(yōu)化、日趨完善的人才政策體系，最終真正實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向人才優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變。

（一）進(jìn)一步增強(qiáng)韶關(guān)人才政策的開(kāi)放度

在人才年齡方面，要修改相應(yīng)政策的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于特別優(yōu)秀的人才，只要身體條件允許，年齡可以適度放寬。通過(guò)“差異化”的引才方式，充分吸引具有豐富經(jīng)驗(yàn)的“銀色人才”來(lái)韶工作。在人事關(guān)系方面，本著“以用為本”的原則，取消緊缺適用人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)引進(jìn)等人才政策中引進(jìn)人才須轉(zhuǎn)入人事關(guān)系的限定，增強(qiáng)政策靈活性和吸引力。在人才戶籍方面，取消將戶籍作為人才享受有關(guān)待遇的前置條件，提高政策的科學(xué)性。

（二）加大對(duì)本土人才的培養(yǎng)和青年成長(zhǎng)型人才扶持力度

完善人才培養(yǎng)政策。依托高校教育資源以及院士工作站、博士后工作站、博士后實(shí)踐基地等平臺(tái)資源，出臺(tái)專門政策，加大專項(xiàng)資金扶持力度，扎實(shí)做好本地現(xiàn)有人才的培養(yǎng)，大力資助現(xiàn)有人才各種形式的繼續(xù)深造和學(xué)術(shù)交流，支持本地人才進(jìn)行自主創(chuàng)新。加強(qiáng)對(duì)青年成長(zhǎng)型人才的扶持。設(shè)立青年人才培養(yǎng)專項(xiàng)計(jì)劃，每年根據(jù)韶關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要資助一批青年人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，支持青年人才參與重大科研項(xiàng)目，對(duì)從事基礎(chǔ)研究的青年才俊給予持續(xù)而穩(wěn)定的支持，充分激發(fā)成長(zhǎng)型人才的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。

（三）加強(qiáng)人才政策的對(duì)內(nèi)普及和對(duì)外宣傳

首先，充分利用網(wǎng)絡(luò)和新媒體平臺(tái)，優(yōu)化“韶關(guān)人才網(wǎng)”、開(kāi)通“韶關(guān)人才”微信公眾號(hào)，建立集政策解讀、人才需求、人才服務(wù)和人才項(xiàng)目等為一體的宣傳平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布有關(guān)信息，為各類人才打造一個(gè)了解韶關(guān)人才政策和發(fā)展環(huán)境的“窗口”；其次，印刷韶關(guān)人才政策宣傳資料，在人才政策宣講會(huì)、人才工作交流會(huì)等場(chǎng)合發(fā)放，并有效發(fā)揮市縣人才驛站平臺(tái)作用，廣泛宣傳相關(guān)政策；最后，充分利用廣播、報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體，擴(kuò)大人才政策知曉面和影響力。

（四）加快人才立法進(jìn)程

將法治化作為人才制度創(chuàng)新的突破口，積極探索人才立法［5］。借鑒深圳、珠海等發(fā)達(dá)地區(qū)的人才立法經(jīng)驗(yàn)，加快研究制定韶關(guān)市人才地方法律法規(guī)，整合人才有關(guān)政策為法律法規(guī)，形成覆蓋人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、流動(dòng)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)等各個(gè)環(huán)節(jié)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療教育、社會(huì)保障、生活配套、人才投入等各領(lǐng)域，爭(zhēng)議糾紛調(diào)解、仲裁、訴訟等各個(gè)方面，內(nèi)容科學(xué)、覆蓋面廣、程序嚴(yán)瑾的人才法律體系，為人才的發(fā)展提供全面法治保障。

（五）建立人才政策全過(guò)程監(jiān)控機(jī)制

豐富政策監(jiān)督主體、拓寬政策監(jiān)督渠道，形成以政府相關(guān)機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，企事業(yè)單位、各類人才積極參與的人才政策監(jiān)控機(jī)制。一方面，要做好政策出臺(tái)有關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，特別是要監(jiān)督政策制定部門做實(shí)做細(xì)前期調(diào)研工作；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)人才管理服務(wù)部門的監(jiān)督，確保管理服務(wù)部門落實(shí)責(zé)任、執(zhí)行有力。

（六）完善政策實(shí)施成效評(píng)價(jià)機(jī)制

借鑒深圳、東莞、蘇州等城市的做法，引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立有效的政策評(píng)估機(jī)制，對(duì)政策制定、執(zhí)行落實(shí)、完善等進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，構(gòu)建有效的政策評(píng)估指標(biāo)，注重對(duì)人才結(jié)構(gòu)、人才的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率、人才發(fā)展環(huán)境等政策產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。

（七）適時(shí)終結(jié)無(wú)效的人才政策

隨著人才發(fā)展環(huán)境的變化，部分人才政策可能滯后于時(shí)代發(fā)展了，或者經(jīng)有關(guān)部門科學(xué)評(píng)估發(fā)現(xiàn)針對(duì)性、科學(xué)性已經(jīng)不強(qiáng)，這就需要相關(guān)部門通過(guò)規(guī)范的程序，將這類人才政策予以終結(jié)，并根據(jù)政策環(huán)境的變化與時(shí)俱進(jìn)出臺(tái)新政策，以保障政策體系的延續(xù)性。