葉 菁

一、研究議題與文獻回顧

建設(shè)法治中國是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要目標(biāo)之一。自2002年黨的十六大提出“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”之后，2004年，國務(wù)院在頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中提出要用10年左右的時間基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府目標(biāo)。2010年出臺了《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，要求加強依法行政工作考核，將法治政府建設(shè)納入各級地方政府目標(biāo)考核體系中。2012年，黨的十八大提出到2020年要基本建成法治政府。2014年，黨的十八大四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，要求全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家、法治政府、法治社會。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，進一步明確到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。黨的十九大報告又進一步對法治政府建設(shè)提出了若干新的具體要求?？梢妵覐暮暧^頂層設(shè)計上出臺了一系列方針政策，十分重視法治政府的建設(shè)。而我國是以人民為中心的社會主義國家，法治政府到底建設(shè)得怎么樣，要以人民的滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，即社會公眾對法治政府建設(shè)擁有最終的評價權(quán)。同時由于我國自上而下的行政管理體制，各項政策方針的落實最終在基層地方政府，因此社會公眾感受最直觀最深刻的也是地方法治政府建設(shè)。

過去以來，學(xué)術(shù)界圍繞法治政府建設(shè)進行了比較廣泛的研究，總結(jié)起來主要集中于以下幾個方面：一是基于實證研究的現(xiàn)狀描述。陳磊實證分析2014年度廣西壯族自治區(qū)的法治政府建設(shè)績效評價，結(jié)果發(fā)現(xiàn)2014年度廣西法治政府績效公眾滿意度（百分制）均值為55.39。其中得分排在前三項的是服務(wù)態(tài)度、本地治安、服務(wù)效率，得分排在后三項的是政策公平、政府廉潔、政務(wù)公開。①陳磊.法治政府績效滿意度實證研究——基于2014年廣西的抽樣調(diào)查[J].學(xué)術(shù)論壇，2016（5）：115-121。鄭方輝、何志強通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，2014年度廣東省法治政府建設(shè)公眾的績效滿意度為54.45，不足于“及格”水平。得分排在前三項的是市場監(jiān)管、社會治安、服務(wù)效率，得分排在后三項的是政策公平、政府廉潔、服務(wù)態(tài)度。①鄭方輝，何志強.法治政府績效評價：滿意度測量及其實證研究——以2014年度廣東省為例[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2016（2）：41-48。鄭方輝、周禮仙針對2016年度廣東省的實證研究表明，公眾對法治政府建設(shè)的滿意度處于中等水平，其中立法立規(guī)的公眾參與滿意度得分最低。②鄭方輝，周禮仙.經(jīng)濟發(fā)展能提升法治政府建設(shè)績效嗎——基于2016年廣東省的抽樣調(diào)查[J].南方經(jīng)濟，2016（11）：113-124。馮健鵬采用五點式李克特量表對廣東省青年人群的法治政府建設(shè)滿意度進行調(diào)查，結(jié)果顯示廣東青年群體對法治政府總體滿意度的均值得分為2.91，介于滿意與一般之間。③馮健鵬.“法治政府”的主觀面向——以廣東省青年人群社會調(diào)查為例[J].浙江學(xué)刊，2017（5）：88-98。顏海娜、楊雪娟以佛山市A 區(qū)為個案對縣（區(qū)）層級的政府治理績效進行實證探索，結(jié)果表明：公眾對于佛山市A區(qū)政府的總體治理水平處于“一般”到“比較滿意”之間，其中公眾滿意度最低的是“腐敗控制”和“法治”，最高的是“政府穩(wěn)定和暴力避免”和“政府有效性”。④顏海娜，楊雪娟.縣域政府治理績效的實證研究：公眾滿意度的視角——基于佛山市A 區(qū)的治理實踐[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2015（2）：19-28。馬懷德、王翔通過對全國53 個較大城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對法治政府建設(shè)的滿意度平均得分率僅為59.34，有29 個較大城市公眾滿意度調(diào)查得分未及格。⑤馬懷德，王翔.法治政府評估中的公眾滿意度調(diào)查——以53 個較大城市為例[J].宏觀質(zhì)量研究，2014（3）：4-10。從目前已有的研究可以看出，社會公眾對法治政府建設(shè)的績效評價尚處于中等水平。

二是法治政府評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。在這方面的研究主要是兩條路線，一條是以政府為主導(dǎo)基于內(nèi)部目標(biāo)考核所出臺的法治考核與評價方法。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國已有17 個省級政府出臺了相關(guān)的法治考評辦法。⑥何志強，邱佛梅.國內(nèi)法治評價指標(biāo)體系：現(xiàn)狀與評析[J].華南理工大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2016（3）71-78。但這些指標(biāo)體系的構(gòu)建大多是圍繞《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中所提出的“規(guī)范行政立法、科學(xué)民主決策、公正文明執(zhí)法、完善政務(wù)公開、明確有力監(jiān)督”法治政府建設(shè)目標(biāo)構(gòu)建。另一條是以學(xué)界為主導(dǎo)基于公眾滿意度所提出的法治政府評價指標(biāo)體系。如潘曉珍、王傳剛基于KPI 視角從法制建設(shè)、過程推進、目標(biāo)實現(xiàn)、法治成本四個維度構(gòu)建法治政府評價指標(biāo)體系，其中又分解成法律法規(guī)內(nèi)容、公務(wù)員法治素養(yǎng)、行政權(quán)力運行、人民權(quán)益保障、社會成本等12 個二級指標(biāo)。⑦潘曉珍，王傳剛.法治政府評價指標(biāo)體系構(gòu)建——基于KPI 視角[J].華南理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017（1）：71-79。鄭方輝、邱佛梅、盧揚帆以法律價值、法制功能與法治實踐為內(nèi)容綱領(lǐng)，構(gòu)建了包含法制建設(shè)、過程保障、目標(biāo)實現(xiàn)、法治成本與公眾滿意五個維度共37 項指標(biāo)的法治政府績效評價指標(biāo)體系。⑧⑨盧揚帆.法治政府績效評價內(nèi)容及指標(biāo)設(shè)計[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2016（3）：134-146。陳磊、林婧庭認為應(yīng)綜合考慮評價目的及評價主體，融入主客觀評價相合的結(jié)構(gòu)體系，在法治建設(shè)、過程推進、目標(biāo)實現(xiàn)、法治成本、社會滿意等客觀評價指標(biāo)的基礎(chǔ)上應(yīng)加入專家評議指標(biāo)和公眾滿意度測量指標(biāo)。⑩陳磊，林婧庭.法治政府績效評價：主客觀指標(biāo)的互補互證[J].中國行政管理，2016（6）：16-21。夏利陽、王勇從制度質(zhì)量、行政行為規(guī)范、執(zhí)行力、透明度、公眾參與、矛盾糾紛化解、公務(wù)員法律意識和素養(yǎng)、廉潔從政八個方面構(gòu)建了政府內(nèi)部、專業(yè)機構(gòu)、社會公眾“三維一體”的浙江法治政府建設(shè)考核評價機制。?夏利陽，王勇.浙江法治政府建設(shè)考核評價體系及其啟示[J].中國行政管理，2014（6）：23-25。郭蕾、呂維霞以蘇北、蘇中、蘇南為個案構(gòu)建了以民主政治、依法行政、公正司法、法制完善和公民普法為一級指標(biāo)的法治政府建設(shè)績效評價體系。12○郭蕾，呂維霞.我國區(qū)（縣）法治政府建設(shè)績效評估體系構(gòu)建研究——基于對蘇北、蘇中和蘇南地區(qū)的實證調(diào)查[J].社會科學(xué)研究，2014（1）：55-61。司開林、劉俊奇從依法行政意識和能力、政府職能轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)質(zhì)量、依法科學(xué)民主決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)察問責(zé)、防范和化解社會矛盾、法治政府建設(shè)保障措施、人權(quán)保障九個方面構(gòu)建法治政府評價指標(biāo)體系。?司開林，劉俊奇.法治政府建設(shè)績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建探析——以常州市為例[J].四川行政學(xué)院學(xué)報，2013（2）：26-30。戢浩飛從黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會平安和諧九個方面構(gòu)建了法治政府指標(biāo)評估體系。14○戢浩飛.法治政府指標(biāo)評估體系研究[J].行政法學(xué)研究，2012（1）：74-82。申來津、朱勤尚從行政管理、行政決策、制度建設(shè)、行政執(zhí)法、防范矛盾、全面監(jiān)督、公務(wù)員依法行政的觀念與能力七個方面構(gòu)建了法治政府評估指標(biāo)體系。?申來津，朱勤尚.法治政府評估指標(biāo)體系的設(shè)計與運作[J].行政論壇，2008（2）：48-51。

三是法治政府建設(shè)的影響因素研究。陳磊、廖逸兒、何志強通過實證研究發(fā)現(xiàn)，戶籍、性別、年齡、學(xué)歷、職業(yè)、家庭年收入、經(jīng)濟發(fā)展水平影響公眾對法治政府建設(shè)的滿意度。家庭收入與地區(qū)經(jīng)濟水平與法治政府滿意度呈“倒U”型相關(guān)關(guān)系。①②陳磊，廖逸兒.提升法治政府績效滿意度的思路建議[J].中國行政管理，2017（12）：144-146。鄭方輝、周禮仙、唐霄、李春毅認為地區(qū)GDP、人均GDP 以及公眾收入水平對法治政府績效滿意度存在較強的正相關(guān)，發(fā)展經(jīng)濟能有效推進法治政府建設(shè)。③④唐霄，李春毅.經(jīng)濟發(fā)展與法治政府績效評價的關(guān)系——基于2014年廣西壯族自治區(qū)的抽樣調(diào)查[J].社會科學(xué)家，2016（6）：57-60。馮健鵬認為，受訪者對于當(dāng)?shù)卣ㄖ嗡降母惺芘c當(dāng)?shù)厣鐣卫硭?、與受訪者和政府部門在具體個案中打交道的經(jīng)歷有關(guān)系。⑤馮健鵬.“法治政府”的主觀面向——以廣東省青年人群社會調(diào)查為例[J].浙江學(xué)刊，2017（5）：88-98。

基于以上文獻回顧可以發(fā)現(xiàn)：一是法治政府建設(shè)評價重客觀輕主觀，行政體制內(nèi)部客觀目標(biāo)考核較多，而以結(jié)果和公眾滿意度為導(dǎo)向的實證研究較少。而公眾滿意度最能反映法治政府建設(shè)成效以及該如何建設(shè)法治政府的愿望。二是實證研究集中于廣西廣東兩省，全國范圍的研究僅一篇，從宏觀的視角深入探討公眾對法治政府建設(shè)滿意度的研究成果比較欠缺。三是法治政府評價指標(biāo)體系種類繁多，體系龐雜，不同學(xué)者根據(jù)不同的學(xué)科背景、設(shè)計理念設(shè)計了不同的評價指標(biāo)體系，缺乏規(guī)范的設(shè)計流程，法治評估缺乏公信力和科學(xué)性。⑥何志強，邱佛梅.國內(nèi)法治評價指標(biāo)體系：現(xiàn)狀與評析[J].華南理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016（3）：71-78。本文在以往研究的基礎(chǔ)上，從眾多法治政府評價指標(biāo)體系的二級指標(biāo)中選取頻率出現(xiàn)最多的政務(wù)公開（政府透明性）、政府服務(wù)（政府回應(yīng)性）、政府廉潔（政府廉潔性）、行政執(zhí)法（執(zhí)法公正性）、政策公平（政策公平性）、公眾參與（公眾參與性）、社會治安（社會安全性）七個方面作為法治政府建設(shè)評價的主要指標(biāo)，運用湖北省問卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析社會公眾對地方法治政府建設(shè)的滿意度及其影響因素。

二、研究設(shè)計

本研究所使用的數(shù)據(jù)來自研究團隊2016年在湖北省所做的問卷調(diào)查。此次調(diào)查共發(fā)放問卷6000份，回收有效問卷5900 份，排除缺失值和異常值共有5868 份問卷數(shù)據(jù)進入份問卷進入分析。

因變量。本文研究的是地方法治政府建設(shè)的公眾評價及其影響因素，那么地方法治政府建設(shè)的公眾評價就是本文的因變量。問卷中分維度采取直接提問的方式進行測量，其中用“政府信息公開，提高政府工作的透明度”測量政府透明性，用“有服務(wù)意識，能及時回應(yīng)百姓的訴求”測量政府回應(yīng)性，用“廉潔奉公，懲治腐敗”測量政府廉潔性，用“依法辦事，執(zhí)法公平”測量執(zhí)法公正性，用“為群眾提供公平的社會保障”測量政策公平性，用“保障公民的政治參與權(quán)利”測量公眾參與性，用“打擊犯罪，維護社會治安”測量社會安全性。其選項“很不好、不太好、比較好、很好”分別賦值“1、2、3、4”。地方法治政府建設(shè)公共評價的指標(biāo)體系構(gòu)建及測量方法具體見表1。

自變量。本文主要分析警察信任、法官信任、黨政機關(guān)干部信任、社會信任、社會公平感、社會道德水平、社會守法水平七個變量對地方法治政府建設(shè)的公眾評價的影響。其中警察信任、法官信任、黨政機關(guān)干部信任以直接提問的方式“您信任警察/法官/黨政機關(guān)干部嗎？”進行測量，其選項“完全不信任、不太信任、比較信任、非常信任”分別賦值“1、2、3、4”。社會信任用問題“現(xiàn)在人與人之間的信任水平”來測量，其選項由1 分漸至10 分，1 分代表非常不信任，10 分代表非常信任。社會公平感用問題“總體上社會公平狀況”來測量，其選項“非常不公平、不太公平、比較公平、非常公平”分別賦值“1、2、3、4”。社會道德水平用問題“現(xiàn)在社會上人民普遍道德水平”，社會守法水平用問題“現(xiàn)在社會上人們的遵紀(jì)守法水平”，其選項由1 分漸至10 分，1 分代表非常不好，10 分代表非常好。

控制變量。本文將性別、年齡、民族、政治面貌、教育程度、婚姻狀況、宗教信仰、家庭總收入、社會經(jīng)濟地位、城鄉(xiāng)作為控制變量納入分析。其中性別、民族、政治面貌、婚姻狀況、宗教信仰、城鄉(xiāng)六個類別變量處理為虛擬變量進入分析；年齡、教育程度為數(shù)值變量直接進入分析；家庭總收入為偏態(tài)分析，對其進行數(shù)化處理后進入分析；社會經(jīng)濟地位作為量表變量直接進入分析。

表1 地方法治政府建設(shè)公眾評價的指標(biāo)體系及測量方法

本文因變量是公眾對地方法治政府建設(shè)的滿意度，我們已經(jīng)對其進行求和處理，使之成為數(shù)值變量，因此我們選擇利用OLS 回歸模型進行分析。模型具體如下：

其中yi是因變量公眾對地方法治政府建設(shè)的滿意度；xi1是自變量，包括警察信任、法官信任、黨政機關(guān)干部信任、社會信任、社會公平感、社會道德水平、社會守法水平；xi2是控制變量，包括性別、年齡、民族、政治面貌、教育程度、婚姻狀況、宗教信仰、家庭總收入、社會經(jīng)濟地位、城鄉(xiāng)等個體特征變量。αi0、βi1和βi2是待估參數(shù)，其中αi0表示常數(shù)項，βi1和βi2分別表示自變量和控制變量對因變量的影響狀況，如果為負值則為負向影響，正值則為正向影響。εi為隨機誤差。

三、模型檢驗與結(jié)果分析

（一）地方法治政府建設(shè)的公眾滿意度現(xiàn)狀

根據(jù)研究設(shè)計，每個項目的取值范圍為[1，4]，理論均值為2.5。關(guān)于地方法治政府建設(shè)的公眾評價的調(diào)查結(jié)果顯示，只有公眾對政府回應(yīng)性評價的均值低于理論均值，其余選項均高于理論均值。為便于統(tǒng)計分析，我們將其均值得分進行百分制轉(zhuǎn)換。其中政府透明性得分為50.44 分政府回應(yīng)性得分為49.18，政府廉潔性得分為52.35，執(zhí)法公平性得分為54.52，政策公平性得分為57.20，公眾參與性得分為56.72，社會安全性得分為62.15。數(shù)據(jù)結(jié)果表明我國地方政府法治建設(shè)各個維度的公眾滿意度得分都不高，僅有社會安全性得分超過60 分；其中得分最低的三項是政府透明性、政府回應(yīng)性和政府廉潔性。法治政府建設(shè)公眾的總體評價得分為54.71 分，與以往研究中法治政府建設(shè)績效得分相近。

（二）地方法治政府建設(shè)公眾評價的影響因素

首先，我們將地方法治政府建設(shè)的公眾評價作為因變量，性別、年齡、民族、政治面貌、教育程度、婚姻狀況、宗教信仰、家庭總收入、社會經(jīng)濟地位、城鄉(xiāng)作為自變量進入分析，得到模型1 作為基準(zhǔn)模型。模型F 值27.331，R2 為0.045，且模型在置信區(qū)間99%上顯著，說明該模型成立。模型結(jié)果顯示，宗教信仰、家庭總收入對地方法治政府建設(shè)的公眾滿意度不產(chǎn)生顯著影響。性別、年齡、民族、政治面貌、教育程度、婚姻狀況、社會經(jīng)濟地位、城鄉(xiāng)對地方法治政府建設(shè)的公眾滿意度產(chǎn)生顯著影響。具體而言，性別方面，女性比男性對地方法治政府建設(shè)的滿意度更高；年齡方面，年齡越大者對地方法治政府建設(shè)的滿意度更高；民族方面，少數(shù)民族對地方法治政府建設(shè)的滿意度比漢族高；黨員對地方法治政府建設(shè)的滿意度比非黨高；教育程度方面，受教育年限越長對地方法治政府建設(shè)的滿意度越低；婚姻狀況方面，未婚者比有婚姻經(jīng)歷者對地方法治政府建設(shè)的滿意度高；社會經(jīng)濟地位方面，社會經(jīng)濟地位越高對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；城鄉(xiāng)方面，農(nóng)村人口比城鎮(zhèn)人口對地方法治政府建設(shè)的滿意度高。

表2 地方法治政府建設(shè)的公眾滿意度狀況描述

其次，我們將地方法治政府建設(shè)的公眾評價作為因變量，將警察信任、法官信任、黨政機關(guān)干部信任、社會信任、社會公平感、社會道德水平、社會守法水平作為自變量，同時控制性別、年齡、民族、政治面貌、教育程度、婚姻狀況、宗教信仰、家庭總收入、社會經(jīng)濟地位、城鄉(xiāng)十個變量，進入分析后得到模型2。模型F 值為223.551，R2 為0.394，且模型在置信區(qū)間99%上顯著，說明該模型成立。模型結(jié)果顯示，控制變量中性別、民族、政治面貌、婚姻狀況、宗教信仰、家庭總收入、城鄉(xiāng)對地方法治政府建設(shè)的公眾評價不產(chǎn)生顯著影響，而年齡、教育程度、社會經(jīng)濟地位對地方法治政府建設(shè)的公眾評價產(chǎn)生顯著影響。具體而言，年齡方面，年齡越大者對地方法治政府建設(shè)的滿意度更高；教育程度方面，受教育年限越長對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；社會經(jīng)濟地位方面，社會經(jīng)濟地位越高對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高。自變量中警察信任、法官信任、黨政機關(guān)干部信任、社會信任、社會公平感、社會道德水平、社會守法水平均對地方法治政府建設(shè)的公眾評價產(chǎn)生顯著影響。具體而言，公眾對警察越信任，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；公眾對法官越信任，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；公眾對黨政機關(guān)干部越信任，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；公眾感知到的社會信任程度越高，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；公眾感知到的社會公平感越強烈，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；公眾感知到的社會總體道德水平越高，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；公眾感知到的社會總體遵紀(jì)守法水平越高，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高。

四、基本結(jié)論與政策啟示

地方法治政府建設(shè)的公眾評價是對地方政府在法治建設(shè)方面的效率性、效果性進行的綜合測評與目標(biāo)實現(xiàn)程度的檢驗，法治政府建設(shè)歸根結(jié)底是為了建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。因此本文以社會公眾為評價主體，利用全國性大規(guī)模問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，分析公眾對感受最直觀的地方政府法治建設(shè)的滿意度，并進一步分析其影響因素。研究表明：

第一，公眾對地方法治政府建設(shè)的的公眾滿意度處于中等水平，總體評價得分為54.71。其中得分排在前三位的是社會安全性（62.15）、政策公平性（57.20）、公眾參與性（56.72），而得分排在后三位的是政府回應(yīng)性（49.18）、政府透明性（50.44）、政府廉潔性（52.35），說明政府反腐敗力度、政務(wù)信息公開、政府服務(wù)意識還需進一步提升。

第二，公眾個體特征中年齡、受教育年限和社會經(jīng)濟地位與地方法治政府建設(shè)滿意度正相關(guān)。具體而言，年齡越大者對地方法治政府建設(shè)的滿意度更高；受教育年限越長對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；社會經(jīng)濟地位越高對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高。

第三，警察信任、法官信任、黨政機關(guān)干部信任、社會信任、社會公平感、社會道德水平、社會守法水平與地方法治政府建設(shè)滿意度呈正向相關(guān)關(guān)系。具體而言，公眾對警察越信任，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；公眾對法官越信任，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；公眾對黨政機關(guān)干部越信任，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；公眾感知到的社會信任程度越高，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；公眾感知到的社會公平感越強烈，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；公眾感知到的社會總體道德水平越高，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高；公眾感知到的社會總體遵紀(jì)守法水平越高，對地方法治政府建設(shè)的滿意度越高。

表3 地方法治政府建設(shè)公眾評價的影響因素檢驗

上述研究結(jié)論具有一定的政策意義，法治政府建設(shè)不能僅僅依靠政府一方，需政府、社會、公眾三方共同努力。第一，警察、法官、黨政機關(guān)干部等公務(wù)員隊伍需加強自身建設(shè)，不斷提升為民服務(wù)意識與服務(wù)水平，進一步強化廉政建設(shè)與群眾公信力。第二，社會層面應(yīng)倡導(dǎo)社會主義核心價值觀，營造誠信、公平、公正的良好氛圍，維護和諧有序的社會秩序。第三，社會公眾應(yīng)提高自身學(xué)法守法用法能力，強化法治思維，從而提升社會整體守法水平與道德水平。