呂德文

一、引論

長期以來，我國大部分政府職能部門實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主、分級(jí)管理”的行政體制，俗稱屬地管理。在屬地管理體制下，地方職能部門受地方政府和上級(jí)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中主管部門掌握“事權(quán)”，上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)；地方政府則掌握“人、財(cái)、物”，可以對(duì)職能部門工作深度干預(yù)。在屬地管理體制下，基層治理中的“異化”行為受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注。在上下級(jí)政府的目標(biāo)不一致時(shí)，基層政府往往會(huì)采用一系列的策略——包括變通、共謀、正式權(quán)力的非正式運(yùn)作、策略主義等來規(guī)避上級(jí)政府的控制①歐陽靜.策略主義：桔鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2011：6-70。。然而，隨著垂直管理體制在諸多職能部門的建立，上級(jí)政府不僅掌握了下級(jí)職能部門的“事權(quán)”，還控制了“人、財(cái)、物”權(quán)，基層治理普遍陷入了“權(quán)責(zé)不對(duì)等”的困境之中②賀雪峰.行政體制中的責(zé)權(quán)利層級(jí)不對(duì)稱問題[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（04）：5-7。。

事實(shí)上，無論是選擇屬地管理體制，還是垂直管理體制，行政體制內(nèi)部始終存在條塊關(guān)系問題。通常而言，政府治理都希望最大程度地規(guī)避條塊分割，盡量提高協(xié)同治理水平。問題是，上下級(jí)政府間存在多重委托代理關(guān)系，目標(biāo)設(shè)定、激勵(lì)分配和檢查驗(yàn)收等控制權(quán)的排列組合并非一成不變③周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論[J].社會(huì)學(xué)研究，2012（05）：69-93+243。。因此，基層治理目標(biāo)的變化、事務(wù)的性質(zhì)、激勵(lì)方式的改變，乃至于政治生態(tài)的變化，都會(huì)對(duì)條塊關(guān)系產(chǎn)生影響。

黨的十八大以來，基層治理面臨著巨大轉(zhuǎn)型。一方面，基層治理任務(wù)發(fā)生了極大的變化，過去的“硬任務(wù)”如稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等逐漸退居其次，而如脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)環(huán)保、維穩(wěn)等任務(wù)逐漸成為基層治理的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。但在另一方面，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，基層治理的規(guī)范化要求越來越高。特別是，這些規(guī)范化要求往往是在垂直管理改革背景下，職能部門控制權(quán)加重的情況下實(shí)現(xiàn)的。因此，基層普遍陷入“有責(zé)無權(quán)”的屬地管理悖論中：一方面，在垂直管理改革背景下，上級(jí)職能部門往往通過目標(biāo)設(shè)定、檢查考核、項(xiàng)目分配等措施加大了對(duì)基層政府的控制，將部門責(zé)任轉(zhuǎn)移給屬地政府，“壓實(shí)責(zé)任”；另一方面，在基層治理規(guī)范化、尤其是行政執(zhí)法化的背景下，基層政府的治理能力受到極大限制。因此，如何提升基層治理的現(xiàn)代化水平，成了近些年地方治理創(chuàng)新所要著力解決的問題。

2018年11月中旬，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》，認(rèn)為北京市委以“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革為抓手，積極探索黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，聚焦辦好群眾家門口事，打通抓落實(shí)“最后一公里”，形成行之有效的做法。本文將以北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)為案例，分析基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中屬地管理是如何發(fā)揮作用的。平谷區(qū)是“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)的發(fā)源地，我們于2018年7月在當(dāng)?shù)亻_展了20 天的田野調(diào)查，與區(qū)政府及有關(guān)職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了座談，并深入訪談了鄉(xiāng)村干部以及群眾，共50余人。在調(diào)查期間，我們還收集了相關(guān)文獻(xiàn)資料。在平谷區(qū)的田野調(diào)查完成后，我們又跟蹤調(diào)查了平谷區(qū)和北京市其他地區(qū)的改革進(jìn)展。因此，本文所引用的材料以平谷區(qū)為主，兼及其他區(qū)。

二、剩余事務(wù)及基層治理困境

改革開放以來，我國的基層治理形成了“鄉(xiāng)政村治”模式，基層治理事務(wù)主要分為行政事務(wù)和自治事務(wù)。在這一體制下，行政和自治相輔相成。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的行政事務(wù)大多是面向群眾的，離不開村級(jí)組織的配合；另一方面，村級(jí)組織要有效開展自治活動(dòng)，亦離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的賦權(quán)。近些年來，村級(jí)組織的行政化漸漸成了基層治理的一個(gè)新動(dòng)向，它主要表現(xiàn)為村干部職業(yè)化、村干部報(bào)酬薪資化、村級(jí)組織活動(dòng)規(guī)范化④王惠林，楊華.村干部職業(yè)化的生成機(jī)制及路徑創(chuàng)新[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（04）：54-62。。簡言之，村級(jí)組織越來越成為基層行政體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，行政事務(wù)和自治事務(wù)之間的界限越來越模糊。

表面上看，村級(jí)組織行政化似乎是強(qiáng)化了行政權(quán)；但在實(shí)踐中，事實(shí)可能相反。大量的自治事務(wù)涌入了行政渠道，導(dǎo)致基層行政負(fù)荷急劇增加。比如，村道維護(hù)、村容整潔、違建管理、綜治安全、人民調(diào)解等原屬于村民自治的事務(wù)，逐漸成為基層行政的重要構(gòu)成部分。與此同時(shí)，在“送法下鄉(xiāng)”的過程中，很多基層事務(wù)既無可能通過村民自治來處理，亦很難運(yùn)用法治措施加以處置，制造了大量的“法治剩余”事務(wù)⑤桂華.論法治剩余的行政吸納——關(guān)于“外嫁女”上訪的體制解釋[J].開放時(shí)代，2017（02）：164-183+8-9。。而隨著鄉(xiāng)村治理法治化的進(jìn)程的推進(jìn)，基層行政逐漸被納入了法治軌道，傾向于將基層事務(wù)構(gòu)建為法律事實(shí)，并通過規(guī)范的執(zhí)法方式來開展基層治理工作①呂德文.鄉(xiāng)村治理法治化的實(shí)踐過程——基于P 縣砂石盜采治理的分析[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（02）：110-116+168。。如此，基層治理在自治、行政和法治的夾縫中，存在大量細(xì)小瑣碎、難以分類和定性，不好處置的“剩余事務(wù)”②呂德文.剩余部門：理解城管工作的一個(gè)視角[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（01）：5-11。。以平谷區(qū)為例，當(dāng)?shù)鼗鶎又卫淼摹笆Ｓ嗍聞?wù)”已成為基層治理痼疾的重要源頭。

第一、村民自治失控產(chǎn)生的剩余事務(wù)。根據(jù)組織和農(nóng)口部門提供的數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)氐拇迕褡灾涡懿⒉缓?。?dāng)?shù)刂卫頎顩r好、中、差的村大概各占1/3，“亂村”比例達(dá)到10-15%。并且，“一選就亂”甚為普遍，成為很多村莊亂象的根源。這些“亂村”，要么由“大書記”把控，既不聽黨委政府的指揮，又不受村民監(jiān)督；要么長期陷入派系斗爭中不可自拔，導(dǎo)致基層黨組織軟弱渙散，無法回應(yīng)村民需求。

村民自治失控所導(dǎo)致的剩余事務(wù)，主要有兩個(gè)特點(diǎn)：一是被動(dòng)性。村民自治是村民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)制度，主要包括對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的管理和分配、村莊公益事業(yè)的舉辦以及糾紛調(diào)解、移風(fēng)易俗等社會(huì)事務(wù)的管理。所謂“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”，一旦村民自治失控，這些村莊內(nèi)部的“小事”便會(huì)通過上訪等渠道變成“大事”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府被迫卷入村莊治理中。二是應(yīng)急性。村民自治失控，往往意味著村莊內(nèi)部分裂，任何事務(wù)都可能成為“導(dǎo)火索”從而引發(fā)危害社會(huì)穩(wěn)定的事件。比如，我們的調(diào)研的一個(gè)村，因?yàn)榇迩f選舉混亂，導(dǎo)致村兩委班子難以產(chǎn)生，并進(jìn)而將諸多歷史遺留問題激發(fā)出來，只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府派駐村工作組維持基本秩序。

概言之，村民自治失控之所以會(huì)產(chǎn)生剩余事務(wù)，是因?yàn)榻^大多數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府被迫地、臨時(shí)處置的村務(wù)，都具有細(xì)小瑣碎、難以處置的特征。很大程度上，村務(wù)的處置很難“切事化”，而是需要同時(shí)調(diào)節(jié)村莊內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系。故而，這類事務(wù)的處置，并不符合常規(guī)化的基層行政邏輯。對(duì)于基層政府而言，大規(guī)模地介入村務(wù)處置，意味著剩余事務(wù)涌入基層行政軌道。

第二、基層治理現(xiàn)代化過程中所生產(chǎn)出來的剩余事務(wù)。就部門設(shè)置的原理而言，任何一個(gè)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都傾向于專業(yè)化，不斷增強(qiáng)職責(zé)的穩(wěn)定性，久而久之專業(yè)部門都具有封閉性，但這反過來為兜底部門轉(zhuǎn)移了大量的剩余事務(wù)③呂德文.兜底部門的運(yùn)作邏輯[J].南京社會(huì)科學(xué)，2018（04）：53-63。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖是一級(jí)政權(quán)組織，但由于它是最低層級(jí)的屬地政府，對(duì)所有部門的專業(yè)管理工作都具有屬地職能。因此，一旦上級(jí)部門的管理失效，那些專業(yè)職能就很可能轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的屬地責(zé)任中，成為剩余事務(wù)。

在平谷區(qū)，隨著這幾年行政執(zhí)法化的進(jìn)程的推進(jìn)，大量的專業(yè)事務(wù)只能由執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但囿于執(zhí)法能力的不足，很多專業(yè)事務(wù)的監(jiān)管逐漸處于失控狀態(tài)。典型如砂石盜采，當(dāng)?shù)氐膰恋炔块T，根本就沒有足夠的力量對(duì)泛濫成災(zāi)的砂石盜采問題采取有效措施。以至于，直至2016年5月14日還發(fā)生了因盜采礦石而導(dǎo)致的6 死1 傷的惡性事件。簡單而言，一方面，隨著基層治理法治化的推進(jìn)，越來越多的基層治理事務(wù)如土地管理、城建規(guī)劃、環(huán)保執(zhí)法等被納入了法治軌道，管理的主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移到了上級(jí)部門；但在另一方面，絕大多數(shù)專業(yè)部門的執(zhí)法能力并沒有提高，導(dǎo)致其履職率極為低下。比如，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年和2017年，當(dāng)?shù)貐^(qū)級(jí)部門僅有3 個(gè)部門履職率年均超過10%，有十多家部門在5%以下甚至是0（見表1）。這就意味著，絕大多數(shù)行政事務(wù)仍然會(huì)以屬地責(zé)任的名義從相關(guān)部門轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，成為剩余事務(wù)——那種對(duì)于有關(guān)部門而言是專業(yè)職責(zé)，但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言卻是“有責(zé)無權(quán)”但事務(wù)。

綜上所述，當(dāng)前的基層政府處于雙重進(jìn)程中：一是村級(jí)組織行政化，導(dǎo)致大量的村務(wù)或主動(dòng)或被動(dòng)地涌入基層行政軌道中；二是隨著基層治理現(xiàn)代化，越來越多的基層治理事務(wù)被納入法治軌道，由此導(dǎo)致了基層行政能力的弱化。而這兩個(gè)進(jìn)程看似相向而行，卻都在共同制造基層治理的剩余事務(wù)，讓基層治理限于困境之中。

三、治權(quán)弱化及屬地管理嬗變

在“制圖術(shù)”④杜月.制圖術(shù)：國家治理研究的一個(gè)新視角[J].社會(huì)學(xué)研究，2017（05）：192-217+246。的視域下，屬地管理本質(zhì)上是一個(gè)建立在地理空間可治理化基礎(chǔ)之上的治理術(shù)。國家將疆域劃分為各個(gè)不同區(qū)域分而治之，不同的治理層級(jí)對(duì)應(yīng)不同大小的區(qū)域。在典型的分權(quán)體制中，各個(gè)層級(jí)的政府負(fù)責(zé)區(qū)域范圍內(nèi)的所有事務(wù)，這便是屬地管理的原型。只不過，隨著現(xiàn)代治理技術(shù)，尤其是官僚制的發(fā)展，上級(jí)政府不僅可以通過官僚制加強(qiáng)治理行為的專業(yè)化水平，亦借此加強(qiáng)了對(duì)下級(jí)政府的控制。因此，在現(xiàn)代治理體系中，并不存在原始的“分封”意義上的屬地管理，中央和地方之間總是在集權(quán)和分權(quán)之間尋找平衡。就治理規(guī)律而言，只要是實(shí)行地方分權(quán)的國家，中央政府總要通過垂直管理體制來強(qiáng)化中央集權(quán)。只不過，根據(jù)實(shí)際發(fā)揮的作用，垂直管理可分為實(shí)體性和督辦性兩種模式。前者按照“中央部門決策、垂直機(jī)構(gòu)執(zhí)行”的方式運(yùn)行，與地方政府關(guān)系不大；后者按照“中央部門決策、地方部門執(zhí)行、垂直機(jī)構(gòu)督辦”的方式運(yùn)行，與地方政府關(guān)系緊密①沈榮華.分權(quán)背景下的政府垂直管理：模式和思路[J].中國行政管理，2009（09）：38-43。。

表1 平谷區(qū)部分政府部門行政履職率

當(dāng)前的基層治理困境，本質(zhì)上是屬地管理嬗變的結(jié)果。而這一變化，與近些年來鄉(xiāng)村體制變革及行政體制改革有密切關(guān)系。簡單而言，這些變化，共同導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)的弱化。

首先，鄉(xiāng)村體制的變革。以世紀(jì)之交的農(nóng)村稅費(fèi)改革及免稅為標(biāo)志，鄉(xiāng)村治理體制發(fā)生了巨大變化。簡單說來，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織屬地管理的自主性受到了極大弱化。一方面，村級(jí)提留廢除，讓絕大多數(shù)中西部村莊失去了集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，村級(jí)事務(wù)的處置能力大大下降。與此同時(shí)，村級(jí)組織的運(yùn)行由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持，絕大多數(shù)村莊公益事業(yè)也依靠專項(xiàng)資金舉辦，導(dǎo)致村級(jí)組織的依附性進(jìn)一步增強(qiáng)。其典型表現(xiàn)是，通過村財(cái)鄉(xiāng)管、村干部坐班制等制度設(shè)計(jì)，村級(jí)組織自我管理、自我服務(wù)的動(dòng)力亦變小。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在失去了“三提五統(tǒng)”之后，已經(jīng)沒有一級(jí)財(cái)政。尤其是在項(xiàng)目制背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要重心不再是農(nóng)村工作，而是承接項(xiàng)目。乃至于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅僅是基層“分利秩序”的一環(huán)而已②李祖佩.分利秩序——鴿鎮(zhèn)的項(xiàng)目運(yùn)作與鄉(xiāng)村治理（2007-2013）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016：13-80。。這也就意味著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如同村級(jí)組織一樣，其屬地管理的能力已經(jīng)大大下降。

其次，行政體制改革。與稅費(fèi)改革同步的是，進(jìn)入20 世紀(jì)以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制也開始了巨大變革。這一變革主要是從兩個(gè)方面開展的：一是精簡機(jī)構(gòu)和人員。稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員大大精簡，尤其是裁減了非正式行政人員，并將部分公共服務(wù)職能推向市場。二是行政理性化。其主要表現(xiàn)是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正規(guī)化程度大大提升，內(nèi)務(wù)工作漸漸代替外務(wù)工作，成為基層治理的主要負(fù)擔(dān)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失了財(cái)政基礎(chǔ)，且其工作主要服務(wù)于上級(jí)目標(biāo)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治權(quán)也不夠完整。

具體而言，行政體制改革所導(dǎo)致的治權(quán)弱化，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是基層政權(quán)的懸浮化。稅費(fèi)改革以后，基層政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)村社會(huì)是普遍現(xiàn)象③周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會(huì)學(xué)研究，2006（03）：1-38+243。。這在平谷區(qū)表現(xiàn)尤甚。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村莊的權(quán)力滲透比較弱，對(duì)村級(jí)治理表現(xiàn)出放任的狀態(tài)。盡管各個(gè)部門擁有大量的協(xié)管員，且也設(shè)置了控制村級(jí)組織的各種制度，但當(dāng)?shù)卣墓珯?quán)力并沒有下村，一直處于懸浮狀態(tài)，國家與社會(huì)處于隔絕狀態(tài)。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部沒有細(xì)致嚴(yán)格的考核制度，還是比較粗糙的百分制考核，而且考核壓力不大，反而是獎(jiǎng)勵(lì)比較多。關(guān)于村民自治的法律章程雖比較齊全，但是這些規(guī)章制度大多成為墻上的制度，沒有人愿意真正去執(zhí)行，政府也沒有下決心去監(jiān)管，都寄希望于村民選出的當(dāng)家人來自覺管事。但如前所述，當(dāng)?shù)氐拇迩f分裂現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

二是國家權(quán)力的細(xì)碎化。在行政理性化的理念下，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的職能部門過于細(xì)化，人員和機(jī)構(gòu)高度分散。高度科層化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織導(dǎo)致國家權(quán)力細(xì)碎化，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看似按部就班，卻不符合基層工作季節(jié)性、不規(guī)則性等特點(diǎn)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)缺乏靈活性。突出地表現(xiàn)為，部門細(xì)分卻難以有效整合，單個(gè)部門的力量小，故而沒有辦大事的能力。

從條塊關(guān)系的角度看，一旦很多屬地管理事務(wù)上收到垂直管理部門中，而屬地政府又無足夠的治權(quán)，就容易出現(xiàn)“看得見的管不著；管得著的看不見”的困境。以砂石盜采治理為例，它是典型的條塊分割導(dǎo)致的治理痼疾。一個(gè)“理想型”的砂石盜采場，恰恰是有利于政府監(jiān)管的灰色地帶。在平谷區(qū)，砂石盜采場一般由三類人合伙。1.合法商人。這一部分人有經(jīng)營頭腦和管理經(jīng)驗(yàn)，亦有市場渠道，是利潤的可靠保證。2.地方團(tuán)伙。這一勢(shì)力本身就有動(dòng)力介入獲得一杯羹，更重要的是，砂石盜采要排除各種干擾，少不得他們的“保護(hù)”。3.村干部。欲從村集體或農(nóng)民手中獲取經(jīng)營權(quán)，以及減少群眾上訪，少不得村干部的協(xié)調(diào)。就我們調(diào)研的情況看，幾乎所有砂石盜采場背后都存在這些利益群體的聯(lián)盟，因此形成一條若隱若現(xiàn)的基層灰色利益鏈。

如表2可見，如砂石盜采這樣的灰色利益聚集的治理事務(wù)，涉及部門甚多，需要多部門聯(lián)合執(zhí)法；且尤其需要屬地政府和村級(jí)組織強(qiáng)有力的監(jiān)管。但現(xiàn)實(shí)是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為屬地責(zé)任主體并無執(zhí)法權(quán)，村干部不單單難以成為監(jiān)管者，反而容易為利益所俘獲，成為問題的制造者。而絕大多數(shù)地方政府的部門執(zhí)法是分裂的，單部門執(zhí)法的力度幾乎是無效的。比如，國土執(zhí)法隊(duì)是砂石盜采的主要監(jiān)管和執(zhí)法部門，但實(shí)際情況是，哪怕國土執(zhí)法隊(duì)發(fā)現(xiàn)并控制了盜采現(xiàn)場，只要利益團(tuán)伙敢于反抗，執(zhí)法隊(duì)員也是沒有辦法的。因?yàn)樾姓?zhí)法部門沒有人身控制權(quán)，亦無針對(duì)車輛的執(zhí)法權(quán)，違法分子當(dāng)場駕車逃竄，國土執(zhí)法部門是沒有任何有效措施的。每個(gè)地方倒是有聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，但聯(lián)合執(zhí)法往往反應(yīng)遲鈍，無法對(duì)隨時(shí)隨地發(fā)生的砂石盜采現(xiàn)象作出回應(yīng)；并且，聯(lián)合執(zhí)法的行政成本極高，主責(zé)部門倒是有積極性，但配合部門卻不一定了。

在這個(gè)意義上，與人們想象不同的是，屬地管理和垂直管理之間并非此消彼長的關(guān)系。在基層治權(quán)實(shí)踐中，很可能是同消同長的關(guān)系。即，屬地管理能力的弱化，同時(shí)會(huì)影響垂直管理效果；而垂直管理能力的不足，亦會(huì)影響屬地管理能力。因此，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新基層治理體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)屬地管理與垂直管理的有機(jī)結(jié)合。

表2 砂石盜采治理中的條塊關(guān)系

四、條塊整合與基層賦權(quán)

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)本質(zhì)上處理的是條塊關(guān)系問題。實(shí)際上，在處理?xiàng)l塊分割等科層制弊端的問題上，很多具有中國特色的治理機(jī)制在發(fā)揮積極作用，包括運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制、“小組治國”、中心工作等。而“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，一開始的確也是源自于既有的治理機(jī)制。為治理砂石盜采、盜挖金礦等問題，平谷區(qū)于2017年初啟動(dòng)了全力確保安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定，打擊金礦及砂石盜采，打擊其他違法犯罪活動(dòng)的專項(xiàng)行動(dòng)（簡稱“雙安雙打”）。從2017年1月17日起，金海湖鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，開展了連續(xù)117 天的專項(xiàng)行動(dòng)。為此，區(qū)委區(qū)政府在金海湖鎮(zhèn)成立了“雙安雙打”專項(xiàng)工作指揮部。其由鎮(zhèn)委書記和鎮(zhèn)長擔(dān)任指揮部的總指揮和執(zhí)行指揮，公安、國土、水務(wù)等16 個(gè)區(qū)級(jí)職能部門為成員單位，要求指揮部成員單位，做到“事不絕、人不撤”。本次專項(xiàng)行動(dòng)共行政立案17 起，查扣涉案車輛16 輛（臺(tái)），解除土地承包合同4 份，公安局共立非法采礦刑事案件16 起，刑拘6 人，上網(wǎng)追逃1 人。

本質(zhì)上，“雙安雙打”是一場運(yùn)動(dòng)式治理，綜合運(yùn)用了“小組治國”、聯(lián)合執(zhí)法等工作機(jī)制。其特點(diǎn)是借助地方最高權(quán)威，充分調(diào)動(dòng)協(xié)調(diào)各職能部門的力量，專項(xiàng)治理某個(gè)突出問題。一般而言，問題解決了，治理亦結(jié)束了。只不過，不同于普通的運(yùn)動(dòng)式治理，平谷區(qū)“雙安雙打”行動(dòng)通過運(yùn)動(dòng)建立了一套行之有效的、具有常規(guī)意義的工作機(jī)制。具體表現(xiàn)為，它將傳統(tǒng)上的臨時(shí)性的聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)常規(guī)化了，并通過條塊整合措施為基層賦權(quán)。

傳統(tǒng)上，聯(lián)合執(zhí)法主要包括兩種形式：“一門主責(zé)、其他配合”或“部門布置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)”。也就是說，聯(lián)合執(zhí)法主要是服務(wù)于部門目標(biāo)的，并不服務(wù)于屬地政府的治理能力提升。而通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制將聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制嵌入到屬地政府主導(dǎo)的基層治理活動(dòng)中后，聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)就成了強(qiáng)化屬地管理能力的重要機(jī)制。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制實(shí)際上是一個(gè)條塊整合機(jī)制。平谷區(qū)“雙安雙打”行動(dòng)所形成的常態(tài)治理機(jī)制的主要有三點(diǎn)：一是建章立制。為確?！半p安雙打”各項(xiàng)工作取得實(shí)效，指揮部制定并執(zhí)行“8+4”工作法，具體是指聯(lián)防聯(lián)保、日常管理、突擊巡查、廢棄礦洞清查等八項(xiàng)工作方案和重大案件會(huì)商制、重大問題協(xié)調(diào)制、周例會(huì)制、周巡查制四項(xiàng)工作制度。二是全面摸排，建立各類隱患臺(tái)賬。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門力量，對(duì)全鎮(zhèn)各類隱患，進(jìn)行全面摸排，建立隱患臺(tái)帳。針對(duì)摸排出的隱患臺(tái)賬，以正式函的形式函告相關(guān)職能部門，并全力配合各部門開展執(zhí)法工作，將各類隱患有計(jì)劃的逐一清賬。三是上下聯(lián)動(dòng)，建立執(zhí)法模式。制定了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”的聯(lián)合執(zhí)法鏈機(jī)制，形成了賬單式執(zhí)法、突擊式執(zhí)法、常態(tài)化執(zhí)法等三種聯(lián)合執(zhí)法模式。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制作為一項(xiàng)基層治理機(jī)制創(chuàng)新，其切入點(diǎn)是調(diào)整條塊關(guān)系，以此解決條塊分割和權(quán)責(zé)不一致的問題。主要作用是，強(qiáng)化了屬地政府的管理力度，明晰了執(zhí)法部門間的職責(zé)和權(quán)限，由區(qū)法制辦重新明確執(zhí)法部門職責(zé)和執(zhí)法清單，解決了以往執(zhí)法部門各自為政、職責(zé)交叉不清的問題。另一方面，以問題為導(dǎo)向，建立了一套規(guī)范而實(shí)用的基層治理流程。這個(gè)流程的第一步是屬地政府將“看得見管不著”或“看不見管得了”的基層治理問題激活，從而啟動(dòng)成為一項(xiàng)“法律事實(shí)”；第二步是屬地政府和執(zhí)法部門共同實(shí)施法律，通過依法治理的形式解決基層疑難問題；第三步是對(duì)治理結(jié)果進(jìn)行績效評(píng)估。很顯然，這完全是標(biāo)準(zhǔn)的政策循環(huán)過程。只不過，一般的政策循環(huán)的起點(diǎn)在上級(jí)決策部門，而“吹哨報(bào)到”的議程設(shè)置權(quán)卻在基層政府，強(qiáng)化了基層政府的治理能力。

通過條塊整合，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”實(shí)現(xiàn)了基層賦權(quán)。首先，賦予了屬地政府召集權(quán)。區(qū)法制部門通過梳理各個(gè)部門在基層治理中的權(quán)力和責(zé)任，制定了權(quán)責(zé)清單。根據(jù)這個(gè)清單，屬地政府在實(shí)施屬地管理責(zé)任的過程中，有權(quán)召集相關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法。賦予屬地政府召集權(quán)，事實(shí)上意味著傳統(tǒng)意義上的上下級(jí)關(guān)系得到了改變，屬地政府可以在一定程度上決定上級(jí)部門何時(shí)何地使用執(zhí)法權(quán)。其次，賦予了屬地政府指揮權(quán)。借鑒“雙安雙打”工作中的問題排查機(jī)制，平谷區(qū)對(duì)所有突出的社會(huì)治理問題，如砂石盜采、養(yǎng)殖污染排污、大貨車治理、違建等建立了問題清單。并以此為基礎(chǔ)，建立臺(tái)賬，以便清賬。“清賬”的過程，基本上都是由屬地政府主導(dǎo)建立指揮部，屬地政府的黨政一把手對(duì)參與聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)的各部門執(zhí)法人員擁有指揮權(quán)。再次，賦予屬地政府考核權(quán)?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制的最后一環(huán)是建立執(zhí)法效果清單。其實(shí)質(zhì)是，賦予屬地政府對(duì)上級(jí)部門的考核權(quán)。簡言之，部門工作的績效如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以根據(jù)每一次“吹哨、報(bào)到”行動(dòng)作出評(píng)價(jià)，并以此為依據(jù)年終考核部門工作。

圖1 “街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)內(nèi)涵

五、治理下沉與屬地管理再造

近些年來，隨著國家宏觀調(diào)控以及統(tǒng)一供給政策進(jìn)程的加速，在宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管以及專業(yè)執(zhí)法等領(lǐng)域進(jìn)行了垂直管理改革。這在客觀上對(duì)基層治理架構(gòu)產(chǎn)生了巨大沖擊，主要表現(xiàn)為基層普遍面臨“權(quán)責(zé)不一致”的窘境。然而，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度看，通過垂直管理改革來平衡分權(quán)體制的固有缺點(diǎn)，本身無可厚非。并且，從改革的出發(fā)點(diǎn)看，垂直管理改革并不意味著要完全替代屬地管理體制，更不意味著要弱化基層治權(quán)。恰恰相反，在垂直管理改革的過程中實(shí)現(xiàn)治理重心下沉，尤其是在條塊關(guān)系中通過對(duì)“塊”的制度化賦權(quán)來實(shí)現(xiàn)權(quán)力平衡①葉敏.城市基層治理的條塊協(xié)調(diào)：正式政治與非正式政治——來自上海的城市管理經(jīng)驗(yàn)[J].公共管理學(xué)報(bào)，2016（02）：128-140+159。，已經(jīng)是各地基層治理的共同選擇。如前所述，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)也是以實(shí)現(xiàn)基層賦權(quán)為主要目標(biāo)?？陀^上，這一機(jī)制通過治理下沉，再造了屬地管理。

首先，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”是一個(gè)治理下沉機(jī)制。（1）人員下沉。在垂直管理體制下，上級(jí)部門的執(zhí)法人員主要服務(wù)于部門目標(biāo)，并不在意屬地政府的治理目標(biāo)。以至于，如表1所示，部門的行政履職率極低——仔細(xì)分析，這些未曾觸發(fā)的部門事務(wù)，多以“屬地責(zé)任”的名義轉(zhuǎn)移到了屬地政府，而部門執(zhí)法力量只專注于其核心職能。比如，國土執(zhí)法只關(guān)注城區(qū)的建設(shè)用地使用狀況，對(duì)農(nóng)用地上的違法行為并不在意；交通部門關(guān)心交通要道上的超載行為，但對(duì)農(nóng)村中違章的大貨車不一定上心。而通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，事實(shí)上將上級(jí)職能部門的執(zhí)法人員下沉到了基層，無形當(dāng)中增強(qiáng)了屬地政府的行政能力。（2）職能下沉?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制的一個(gè)重要基礎(chǔ)工作是制定各部門的權(quán)責(zé)清單。一旦權(quán)責(zé)清單明確，也就意味著上級(jí)部門有服務(wù)屬地管理的職責(zé)。因此，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”表面上是人員下沉，實(shí)質(zhì)上卻是部門職能下沉。一旦條塊之間實(shí)現(xiàn)了整合，不僅意味著屬地政府成了垂直管理體系的有機(jī)組成部分；更意味著上級(jí)職能部門也具有屬地管理的職責(zé)。也正是在這個(gè)意義上，上級(jí)部門的職能下沉是屬地管理再造的關(guān)鍵力量。（3）資源下沉。從北京市的經(jīng)驗(yàn)看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”意味著治理資源的下沉。包括財(cái)政資源、政策資源、人員保障等，都在大幅度提高?？陀^上，上級(jí)部門人員和職能的下沉，本身就意味著治理資源的下沉。

其次，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”再造了屬地管理。不變體制變機(jī)制，這便是“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革的方法論。這是因?yàn)?，基層治理的基本架?gòu)是既定的，地方政府并沒有權(quán)力來改變。比如，各個(gè)政府部門的職責(zé)界定，是自上而下的行政體制所決定的，基層政府無權(quán)改變。就砂石盜采問題而言，其執(zhí)法權(quán)分散在國土、安監(jiān)、水務(wù)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)督、交通、公安等部門中，哪個(gè)部門都無法完全規(guī)制砂石盜采行為；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為屬地責(zé)任單位，更是缺乏執(zhí)法權(quán)。站在屬地責(zé)任單位等角度看，這些問題的根源在于“權(quán)責(zé)不一致”；站在部門的立場，則很可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職不力或相關(guān)部門不配合所致。不管這些認(rèn)識(shí)是否正確，可以確定的是，地方政府無法改變既定的行政體制。因此，合理的做法是在既有體制下再造屬地管理。

具體而言，屬地管理再造主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：（1）“清理”治理痼疾。在“不出事邏輯”下①賀雪峰,劉岳.基層治理中的“不出事邏輯”[J].學(xué)術(shù)研究，2010（06）：32-37+159。，我國農(nóng)村治理的重要特點(diǎn)是“捂蓋子”，不愿意正視問題，導(dǎo)致問題積累越來越多，每個(gè)地方都積壓了諸多治理痼疾。比如，在平谷區(qū)有關(guān)部門全面梳理了基層治理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，包括砂石盜采、違建、“四搶”、養(yǎng)殖污染排污、大貨車過境存在時(shí)間長的治理痼疾。而“吹哨報(bào)到”的關(guān)鍵在于，它賦予了基層政府足夠的權(quán)力，使得基層政府敢于直面問題。一是通過清理過去的治理痼疾，重塑了基層政治生態(tài)；二是通過激活屬地政府權(quán)能，增強(qiáng)基層政府的回應(yīng)性，及時(shí)化解基層社會(huì)矛盾。某種意義上，“吹哨報(bào)到”實(shí)際上是激發(fā)基層干部敢擔(dān)當(dāng)、敢作為的保障機(jī)制。（2）基層政權(quán)從“懸浮”到“嵌入”。在當(dāng)前的農(nóng)村治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村級(jí)組織和村干部的“失控”現(xiàn)象讓人震驚。某些村干部無視黨紀(jì)國法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府卻毫無辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在面對(duì)農(nóng)村工作時(shí)，普遍有畏難情緒。追根溯源，這是基層政權(quán)長期不做群眾工作，片面理解村民自治的結(jié)果。而通過“吹哨報(bào)到”機(jī)制，一方面基層政府的管理和執(zhí)法力量順利進(jìn)入了村莊；另一方面，通過黨建引領(lǐng)基層治理的方式，基層政權(quán)亦強(qiáng)化了對(duì)村干部和其他服務(wù)人員的統(tǒng)籌管理。在這個(gè)意義上，基層工作就可以建立在扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)之上。（3）基層工作從“權(quán)宜之計(jì)”到依法治理。平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的機(jī)制設(shè)計(jì)及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，一直都是法制辦在主要負(fù)責(zé)。因此，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)一開始就貫徹了依法治理的理念。從結(jié)果上看，這一機(jī)制的確有效規(guī)范了基層治理行為。屬地政府和相關(guān)執(zhí)法部門，不僅獲得了法律保障，更是習(xí)慣了依法行政。這極大改變了過去依靠權(quán)宜之計(jì)解決問題的行政惰性，法治精神得以彰顯②呂德文.鄉(xiāng)村治理法治化的實(shí)踐過程——基于P 縣砂石盜采治理的分析[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（02）：110-116+168。。

六、結(jié)論

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革，是一個(gè)典型的“從小處切口、點(diǎn)上發(fā)力”的經(jīng)驗(yàn)。這一經(jīng)驗(yàn)，看似只是解決了基層治理中的“小問題”，卻是關(guān)系到基層治理現(xiàn)代化的大經(jīng)驗(yàn)。說到底，基層治理的主要任務(wù)是解決老百姓關(guān)心的“小事”，而不是完成“大事”；評(píng)價(jià)基層治理好壞的關(guān)鍵是，它能不能及時(shí)有效回應(yīng)群眾訴求?！按瞪趫?bào)到”恰恰契合了基層工作的這一特點(diǎn)。更難能可貴的是，“吹哨報(bào)到”是在并不增加治理資源的情況下，完全通過完善基層治理體制和機(jī)制來提高治理績效的。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)對(duì)基層治理現(xiàn)代化的理論啟示有三：一是它有效應(yīng)對(duì)了基層治理需求?；鶎又卫碛忻鎸?duì)面做群眾的工作的特征，需要處理大量細(xì)小瑣碎難以處置的剩余事務(wù)，“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”是基層治理的基本原則?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”恰恰針對(duì)的是那些長期存在的剩余事務(wù)的處置，回應(yīng)了群眾訴求。二是它著力于再造屬地管理。屬地管理是基層治理的一項(xiàng)基本制度設(shè)置，盡管它在垂直管理改革過程中受到一些沖擊，導(dǎo)致近些年來基層治權(quán)弱化，基層治理陷入窘境。但本質(zhì)上，垂直管理和屬地管理并不存在簡單的替代關(guān)系。尤其是在基層治理實(shí)踐中，條塊整合在極大程度上實(shí)現(xiàn)了基層賦權(quán)，并有利于提高職能部門的履職率。三是它重塑了基層治理生態(tài)。簡單說來，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制為鄉(xiāng)村治理法治化提供了有效的實(shí)現(xiàn)路徑。這為改變存續(xù)多年的基層權(quán)宜之計(jì)式的治理方式，實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治創(chuàng)造了條件。