惲薇 李葉妍

【摘 要】應(yīng)時代和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，傳統(tǒng)監(jiān)管的弊端催生了政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管新一輪體制改革，沿循國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革實踐之路，深刻認(rèn)識我國同發(fā)達國家之間的差距，發(fā)現(xiàn)監(jiān)管體制改革一般規(guī)律下的特殊性，有利于新時期我國進一步深化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革創(chuàng)新。

【Abstract】 In response to the requirements of the times and industrial development， the drawbacks of traditional regulation system have given birth to a new round of the government industrial regulation system reform. Along the way of the practice of the industrial regulation system reform at home and abroad， we have a profound understanding of the gap between the developed countries and China. And it is beneficial to deepen the reform and innovation of the industrial regulation system in China during the new era through discovering the particularity under the general rules of the regulation system reform.

【關(guān)鍵詞】產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制；路徑比較；改革創(chuàng)新；新時期

【Keywords】 industrial regulation system； comparison of the path； reform and innovation； new era

【中圖分類號】F203 【文獻標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2019）02-0039-03

1 引言

當(dāng)前，我國大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對創(chuàng)新政府管理與監(jiān)管體制機制提出了新的更高的要求。放眼全球，各國政府無論在壟斷產(chǎn)業(yè)還是非壟斷產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管體制改革路徑選擇方面有共通之處又存在一定差異，發(fā)現(xiàn)各國改革實踐一般規(guī)律下的特殊性，可以為新時期我國進一步深化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革創(chuàng)新提供有價值的借鑒。

2 發(fā)達國家政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革路徑比較

本研究將監(jiān)管對象大體分為自然壟斷產(chǎn)業(yè)和非自然壟斷產(chǎn)業(yè)兩種類型，選取美國、英國兩個發(fā)達國家，重點分析其在兩個產(chǎn)業(yè)類型領(lǐng)域的監(jiān)管體制改革實踐并總結(jié)普遍經(jīng)驗，其中，自然壟斷產(chǎn)業(yè)以油氣產(chǎn)業(yè)為例，非自然壟斷產(chǎn)業(yè)以金融業(yè)為例。

2.1 發(fā)達國家自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革路徑

自然壟斷產(chǎn)業(yè)方面，目前發(fā)達國家對產(chǎn)業(yè)實行激勵性監(jiān)管或放松監(jiān)管是大體趨勢，可以總結(jié)為監(jiān)管改革三步走路徑，即首先破除行政性壟斷，其次取消競爭性領(lǐng)域價格管控，最后加強外部性監(jiān)管[1]。

2.1.1 美國：由全面監(jiān)管到放松監(jiān)管

美國的天然氣產(chǎn)業(yè)起步于20世紀(jì)初，相應(yīng)的政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管也開始較早。1938年第一部產(chǎn)業(yè)監(jiān)管法律《天然氣法》（the Natural Gas Act）①的確立標(biāo)志著美國天然氣產(chǎn)業(yè)政府監(jiān)管開始，聯(lián)邦和州分級監(jiān)管體制初步建立：聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會作為獨立監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)州際管道監(jiān)管，各州公用事業(yè)委員會負(fù)責(zé)州內(nèi)監(jiān)管。 “州際天然氣公司訴聯(lián)邦電力委員會”和“菲利普斯石油公司訴威斯康星州”兩案判決后，1954年起天然氣生產(chǎn)商價格及管道公司價格全部管轄權(quán)歸委員會所有，開啟全面監(jiān)管格局②。直至20世紀(jì)70年代，美國國內(nèi)天然氣嚴(yán)重短缺，《天然氣政策法》應(yīng)運而生，做出1985年起取消價格監(jiān)管的重要修改。自此至20世紀(jì)90年代初，美國處于放松產(chǎn)業(yè)監(jiān)管階段，能源監(jiān)管委員會第436號令、第500號令等一系列法律法令陸續(xù)發(fā)布，將天然氣運輸服務(wù)價格監(jiān)管置于合理范圍內(nèi)，完全解除了井口價格管制和銷售市場管制。1992-2000年，能源監(jiān)管委員會又通過第636號令、第637號令及其AB令，推動實現(xiàn)了以管道環(huán)節(jié)為競爭機制突破口的全產(chǎn)業(yè)市場化改革。

2.1.2 英國：由強制性監(jiān)管到激勵性監(jiān)管

英國在石油天然氣監(jiān)管方面的體制也比較完善，1934年《石油（生產(chǎn)）法案》、1964年《大陸架法》、1986年《天然氣法案》、1987年《石油法》及1995年《石油和海底管道法》，構(gòu)成了油氣產(chǎn)業(yè)完整的監(jiān)管制度框架③。英國對油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管采用政府與企業(yè)合作監(jiān)管模式，1998年成立的油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)督會由政府和100%私有化油氣公司代表組成，PILOT領(lǐng)導(dǎo)小組則對產(chǎn)業(yè)監(jiān)督會進行監(jiān)管，實現(xiàn)了政府與市場在產(chǎn)業(yè)監(jiān)管上的互補關(guān)系與互動機制。與美國基本同步，英國在20世紀(jì)七八十年代，壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管理念也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，由強制性監(jiān)管發(fā)展為激勵性監(jiān)管，且與行業(yè)市場化同步進行。

2.2 發(fā)達國家非自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革路徑

非自然壟斷產(chǎn)業(yè)方面，加強金融監(jiān)管已成國際大勢，尤其2008年金融危機后各國監(jiān)管體制改革的訴求更為迫切[2]。根據(jù)《金融監(jiān)管的結(jié)構(gòu)：全球市場的路徑與挑戰(zhàn)》（2008）④報告中的劃分，世界主要國家的金融監(jiān)管模式大致分為功能監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管、綜合監(jiān)管和雙峰監(jiān)管，代表性國家分別對應(yīng)美國、中國、英國和澳大利亞。

2.2.1 美國：由功能監(jiān)管到雙峰監(jiān)管

美國實行以美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)為主的功能監(jiān)管體制。功能監(jiān)管保留了分立監(jiān)管的基本體制，對于相同的金融行為可交叉監(jiān)管。1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》增加了美聯(lián)儲傘式監(jiān)管功能，使其成為兼管銀行、證券、保險行業(yè)的聯(lián)邦級監(jiān)管機構(gòu)。同時，聯(lián)邦存款保險公司負(fù)責(zé)監(jiān)管非聯(lián)儲會員銀行，國家信用社管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管參加聯(lián)邦保險的信用社，三個機構(gòu)均為獨立的聯(lián)邦政府機構(gòu)[3]。美國證券交易委員會負(fù)責(zé)證券監(jiān)督和管理，是直屬聯(lián)邦的獨立準(zhǔn)司法機構(gòu)。美國各州還設(shè)有州內(nèi)監(jiān)管部門，即州銀行，主要負(fù)責(zé)對本州注冊的銀行進行監(jiān)管，并且?guī)缀跛凶糟y行都參加了聯(lián)邦存款保險，因而要接受聯(lián)邦和州金融監(jiān)管機構(gòu)的雙重監(jiān)管。但由于多個聯(lián)邦級監(jiān)管機構(gòu)并存、聯(lián)邦級和州級監(jiān)管機構(gòu)并存，形成監(jiān)管職能交叉重疊。2008年，美國提出了涵蓋短中長期的最優(yōu)監(jiān)管框架改革方案，不再區(qū)分銀行、保險等行業(yè)，而是按照監(jiān)管目標(biāo)及風(fēng)險類型劃分為市場穩(wěn)定監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管、商業(yè)行為監(jiān)管三個層次，并將雙峰監(jiān)管作為最優(yōu)模式與長期目標(biāo)⑤。

2.2.2 英國：由綜合監(jiān)管到雙峰監(jiān)管

英國在20世紀(jì)80年代以前與美國一樣采用分立監(jiān)管模式，但進入20世紀(jì)90年代之后進行了一系列改革，形成了綜合監(jiān)管模式。1998年《英格蘭銀行法》賦予英格蘭銀行獨立制定貨幣政策的能力，隨后英格蘭銀行、證券投資委員會和其他金融自律組織聯(lián)合成立了金融服務(wù)局，并于2000年通過《金融市場與服務(wù)法案》。金融服務(wù)局維護整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定，內(nèi)設(shè)有金融穩(wěn)定委員會和金融市場穩(wěn)定局，負(fù)責(zé)金融市場風(fēng)險監(jiān)管及維護金融消費者的權(quán)益。綜合監(jiān)管模式更適于金融市場較小的國家，但其集中統(tǒng)一、缺乏競爭約束的機制可能會降低監(jiān)管效率并導(dǎo)致尾部風(fēng)險，從而引起金融不穩(wěn)定⑥。因而英國深刻反思原有監(jiān)管體制的審慎性不足，于2012年頒布新的《金融服務(wù)法案》，撤銷原金融服務(wù)局，代之以金融政策委員會，維護整體穩(wěn)定職能不變；成立審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局，分別負(fù)責(zé)對吸收存款機構(gòu)、保險公司和系統(tǒng)重要性投資公司等進行審慎監(jiān)管及對所有在英金融機構(gòu)進行行為監(jiān)管，雙峰監(jiān)管體制正式確立。

3 政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革國際經(jīng)驗對我國的啟示

美國、英國等發(fā)達國家作為監(jiān)管理論起步較早、監(jiān)管改革實踐較為領(lǐng)先的國家，其改革路徑可供我國未來監(jiān)管改革參考的經(jīng)驗更豐富、借鑒意義更強。

3.1 自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革國際經(jīng)驗的啟示

對比發(fā)達國家和我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革路徑，以油氣產(chǎn)業(yè)為例，大部分發(fā)達國家在油氣運輸環(huán)節(jié)打破壟斷、完成市場化改革的同時實行了放松監(jiān)管政策，實現(xiàn)了網(wǎng)運分開；而我國目前依然采用上下游一體化少數(shù)央企經(jīng)營體制，不向第三方開放，縱向一體的缺陷日漸突出，同時企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)出現(xiàn)下降趨勢，嚴(yán)重依賴國家管理和補貼。對于流通環(huán)節(jié)和煉化環(huán)節(jié)，廠商價格和井口價格監(jiān)管都已解除，是競爭性的；而在我國，這兩個環(huán)節(jié)由少數(shù)企業(yè)特許經(jīng)營，雖然近年來在零售層面三大油氣企業(yè)逐步與民企合作，但仍占據(jù)絕大部分份額，市場壁壘固化，同時煉化環(huán)節(jié)審批過嚴(yán)反而形成逆向調(diào)節(jié)，形成低水平產(chǎn)能過剩。并且我國與發(fā)達國家在監(jiān)管制度方面的差距尤為突出，發(fā)達國家壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管改革自始至終都在國家及監(jiān)管機構(gòu)頒布法律法令后依法實施，監(jiān)管制度體系較為完整，而我國監(jiān)管機構(gòu)及法律法規(guī)則較為滯后和缺位。因而，下一步監(jiān)管體制改革需要加大力度推進市場化改革與相關(guān)法律法規(guī)“廢改立”。

3.2 非自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革國際經(jīng)驗的啟示

與英美等發(fā)達國家非自然壟斷產(chǎn)業(yè)，如金融業(yè)的監(jiān)管改革相比，我國過去的金融監(jiān)管體制屬于典型的機構(gòu)監(jiān)管模式，2017年成立的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會使我國金融監(jiān)管由機構(gòu)監(jiān)管的分立監(jiān)管體制向雙峰監(jiān)管體制邁出了一大步。但我國資本市場仍處于新興及轉(zhuǎn)軌發(fā)展階段，金融創(chuàng)新和金融科技的浪潮洶涌而來，目前我國政府尚未找準(zhǔn)金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的合理平衡，仍面臨被傳統(tǒng)金融機構(gòu)“俘獲”的可能。且面對新興金融風(fēng)險，我國缺少對應(yīng)的金融行為監(jiān)管機構(gòu)（諸如美國金融消費者保護局、英國的金融行為監(jiān)管局），相關(guān)法律也處于被動補漏的階段，急需加快新一輪監(jiān)管體制改革步伐。

4 新時期我國產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革創(chuàng)新方向與建議

前文精準(zhǔn)定位了當(dāng)前我國監(jiān)管體制改革所處階段和國際差距，由此提出新時期我國產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革創(chuàng)新方向與建議。

4.1 處理好政監(jiān)政企關(guān)系，把握監(jiān)管現(xiàn)代化“脈搏”

在我國監(jiān)管體制改革過程中，如何處理政監(jiān)關(guān)系直接影響監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置及監(jiān)管決策。根據(jù)國家治理能力現(xiàn)代化和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，我國政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管應(yīng)采用政監(jiān)分開模式，實現(xiàn)政策制定與政策執(zhí)行機構(gòu)間的合理制衡。至于政府與市場關(guān)系的處理，應(yīng)繼續(xù)推進政企分開的市場化改革，鼓勵政府發(fā)揮以激勵性監(jiān)管為主、服務(wù)與引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的職能，健全事中事后監(jiān)管，加強監(jiān)管科技滲透與創(chuàng)新，推動形成大市場、大監(jiān)管、大服務(wù)的監(jiān)管現(xiàn)代化格局[4]。

4.2 充分發(fā)揮機構(gòu)監(jiān)管效能，呈現(xiàn)新時期監(jiān)管新面貌

國家專門設(shè)立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌監(jiān)管及防控金融系統(tǒng)性風(fēng)險，從而大力推動金融監(jiān)管專業(yè)化、統(tǒng)籌化、功能化、責(zé)任化。下一步改革的重點應(yīng)是不斷強化監(jiān)管機構(gòu)在統(tǒng)籌監(jiān)管與功能監(jiān)管方面的職能，更加重視行為監(jiān)管，指導(dǎo)其他分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，持續(xù)激活宏微觀“雙動能”，從宏觀上控制系統(tǒng)性風(fēng)險，從微觀上把握各類新興機構(gòu)爆發(fā)式增長的監(jiān)管風(fēng)險與職責(zé)。在新時期新格局下建立穿透式監(jiān)管機制，防止監(jiān)管套利和監(jiān)管俘獲，力促金融行為監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立，融入全球“雙峰監(jiān)管”改革趨勢，呈現(xiàn)監(jiān)管新面貌。

4.3 推動國企產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)掘產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制新空間

新一輪國企產(chǎn)權(quán)制度改革，將為民間資本參與國企經(jīng)營投資活動、構(gòu)建激勵性監(jiān)管體制提供廣闊空間。一方面，自然壟斷型國有企業(yè)應(yīng)加大產(chǎn)權(quán)制度改革力度，降低行業(yè)壟斷特征；另一方面，非自然壟斷業(yè)務(wù)也應(yīng)逐步降低甚至取消準(zhǔn)入門檻，引入民間資本或境外資本，形成多元化競爭。在當(dāng)前監(jiān)管仍顯薄弱的基礎(chǔ)上，通過引入市場化機制、突破雙重經(jīng)濟體制，構(gòu)建激勵相容、市場取向的新時期產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制框架，對于建立和完善現(xiàn)代化經(jīng)濟體系也將發(fā)揮重要作用。

4.4 完善相關(guān)法律體系，為深化體制改革保駕護航

監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)依法行使其監(jiān)管權(quán)力、履行其監(jiān)管義務(wù)，反壟斷法律等相關(guān)法律法規(guī)是監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行其監(jiān)管職責(zé)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。我國監(jiān)管透明度不足制約著社會對監(jiān)管機構(gòu)的有效監(jiān)督，阻礙了監(jiān)管體制改革進程，因此，應(yīng)首先完善監(jiān)管專門法律法規(guī)，建立起產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的信息公開制度基礎(chǔ)，向公眾公布監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)、過程與結(jié)果，真正強化政府公信力、提升監(jiān)管效能。

【注釋】

①劉戒驕：《美國天然氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管及其啟示》， 載《天然氣經(jīng)濟》2005年第1期，第21-26，79頁。

②范必，等：《 中國油氣改革報告》，北京：人民出版社， 2016年版，第 168-169頁。

③馬衛(wèi)華， 董佳：《 英國石油天然氣監(jiān)管法律制度探析》， 載《華北電力大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2008年第6期，第32-36頁。

④G30. The Structure of Financial Supervision： Approaches and Challenges in a Global Marketplace ，Washing-ton. DC， 2008，p10-70.

⑤吳云， 史巖：《監(jiān)管割據(jù)與審慎不足：中國金融監(jiān)管體制的問題與改革》，載《 經(jīng)濟問題》2016年第5期，第30-35頁。

⑥張曉樸， 盧釗：《金融監(jiān)管體制選擇：國際比較、良好原則與借鑒》，載《國際金融研究》 2012年第9期，第79-87頁。

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