周森

[摘要]我國第三方支付發(fā)展迅速，第三方支付的監(jiān)管問題一直是研究的熱點(diǎn)。文章從第三方支付的法律地位、備付金管理、業(yè)務(wù)管理、技術(shù)系統(tǒng)以及風(fēng)險(xiǎn)處理要求等方面對(duì)我國監(jiān)管政策進(jìn)行分析，結(jié)合第三方支付實(shí)際業(yè)務(wù)情況，對(duì)監(jiān)管政策的進(jìn)一步細(xì)化提出建議。

[關(guān)鍵詞]第三方支付；監(jiān)管政策；互聯(lián)網(wǎng)金融

[DOI]1013939/jcnkizgsc201912007

以第三方支付機(jī)構(gòu)為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融公司基于其強(qiáng)大的科技實(shí)力和創(chuàng)新能力，在金融科技市場飛速發(fā)展。[1]然而，創(chuàng)新的速度和技術(shù)的進(jìn)步并不能使金融市場的風(fēng)險(xiǎn)消失。[2]

隨著第三方支付業(yè)務(wù)場景的增多、創(chuàng)新產(chǎn)品迭代的速度加快以及市場規(guī)模的不斷擴(kuò)大，第三方支付等合規(guī)問題和風(fēng)險(xiǎn)情況也愈加受到重視，如“多級(jí)分銷”“跑路”“二清”等成為近期監(jiān)管的熱點(diǎn)。[3]第三方支付業(yè)務(wù)作為互聯(lián)網(wǎng)金融的典型代表，其業(yè)務(wù)的創(chuàng)新性、監(jiān)管政策的缺失性等問題，對(duì)業(yè)務(wù)的監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。

2010年，隨著《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》的發(fā)布，第三方支付機(jī)構(gòu)的地位得以明確，該管理辦法也對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、管理和問責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)范。[4]2011年，我國首批《支付業(yè)務(wù)許可證》頒發(fā)，有27個(gè)支付機(jī)構(gòu)獲得了不同業(yè)務(wù)類型的支付牌照，這進(jìn)一步賦予了第三方支付機(jī)構(gòu)合法的法律地位，并將其正式納入我國的政策監(jiān)管體系，保證了第三方支付向健康、規(guī)范和可持續(xù)的方向推進(jìn)。[5]第三方支付從早期的探索到現(xiàn)在的加速發(fā)展，經(jīng)歷了從無到有，從混亂到愈加規(guī)范的、再到合規(guī)要求更加嚴(yán)格以及政策愈加支持的時(shí)期。

本研究對(duì)2010年起第三方支付的監(jiān)管政策文件進(jìn)行整理總結(jié)（附錄：監(jiān)管政策文件清單），并從第三方支付的法律地位、備付金管理要求、業(yè)務(wù)管理要求、技術(shù)系統(tǒng)要求以及風(fēng)險(xiǎn)處理等多方面進(jìn)行歸納和分析，結(jié)合第三方支付實(shí)際業(yè)務(wù)情況，對(duì)監(jiān)管政策的進(jìn)一步細(xì)化提出建議。

1法律地位、準(zhǔn)入和存續(xù)期管理

2010年，中國人民銀行出臺(tái)了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）和《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱“《實(shí)施細(xì)則》”），第一次明確了第三方支付機(jī)構(gòu)的法律地位，開啟了我國國內(nèi)第三方支付市場法制化的道路，標(biāo)志著我國關(guān)于第三方網(wǎng)上支付市場監(jiān)管的基本原則基本確立。在市場準(zhǔn)入方面，對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的企業(yè)性質(zhì)、出資人資質(zhì)、注冊(cè)資本及資信、風(fēng)險(xiǎn)控制和水平方面都進(jìn)行了明確的要求。次年，第三方支付機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入審核、日常監(jiān)督管理等工作得到進(jìn)一步規(guī)范。2012年、2013年相繼要求建立支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管報(bào)告制度，并于2016年上線非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)。

在存續(xù)期管理方面，中國人民銀行于2015年出臺(tái)了關(guān)于《支付業(yè)務(wù)許可證》續(xù)展工作的通知；2016年啟動(dòng)對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的分類評(píng)級(jí)管理，對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)及其相關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)施差別化管理，提升了監(jiān)管措施彈性和靈活性，同時(shí)激發(fā)支付機(jī)構(gòu)活躍支付服務(wù)市場的動(dòng)力。

2客戶備付金管理

自2010年起，中國人民銀行逐步對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)客戶備付金的定義、賬戶分類、監(jiān)督和使用等進(jìn)行規(guī)范。

首先，2010年《辦法》中明確規(guī)定“支付機(jī)構(gòu)只能根據(jù)客戶發(fā)起的支付指令轉(zhuǎn)移備付金；禁止支付機(jī)構(gòu)以任何形式挪用客戶備付金”，定義了客戶被附近的準(zhǔn)公共特征。

隨著支付機(jī)構(gòu)合法地位的確立，支付機(jī)構(gòu)開立的客戶備付金賬戶逐漸增多，對(duì)賬戶的分層分類管理愈加重要。2013年中國人民銀行發(fā)布了《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》，對(duì)客戶備付金賬戶進(jìn)行了劃分，不同性質(zhì)的賬戶使用范疇進(jìn)行了要求，對(duì)客戶備付金存放、歸集、使用、劃轉(zhuǎn)等存管活動(dòng)作了嚴(yán)格規(guī)定。2014年《中國人民銀行辦公廳關(guān)于報(bào)送支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管業(yè)務(wù)專項(xiàng)報(bào)告的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)化了商業(yè)銀行對(duì)支付機(jī)構(gòu)客戶備付金的外部監(jiān)督責(zé)任。對(duì)客戶備付金賬戶的管理和監(jiān)督，有效防止了部分第三方支付機(jī)構(gòu)占用或挪用備付金資金的可能，緩解了因客戶備付金與自有資金不分、銀行賬戶數(shù)量多且分散、資金存放形式多樣、資金賬戶的關(guān)聯(lián)關(guān)系復(fù)雜且透明度低等問題。

此外，隨著第三方支付的快速發(fā)展，客戶備付金呈現(xiàn)規(guī)模巨大、存放分散等現(xiàn)象，截至2016年第三季度，客戶備付金資金達(dá)4600億元，有些支付機(jī)構(gòu)客戶備付金賬戶70有余。備付金賬戶計(jì)息且收益歸屬支付機(jī)構(gòu)及其合作銀行，導(dǎo)致部分支付機(jī)構(gòu)借助非“自有財(cái)產(chǎn)”獲取的利息收益，在各銀行多頭開戶，壓低與合作銀行的其他業(yè)務(wù)合作價(jià)格擾亂市場，甚至一些支付機(jī)構(gòu)通過擴(kuò)大客戶備付金規(guī)模賺取利息收入，造成支付服務(wù)市場的無序和混亂。自2017年起，中國人民銀行對(duì)客戶備付金施行集中存管制度，要求支付機(jī)構(gòu)將客戶備付金按照一定比例交存至指定機(jī)構(gòu)專用存款賬戶，暫不計(jì)付利息。2018年再次出臺(tái)政策要求客戶備付金于2019年1月14日全部繳存（部分特殊賬戶除外），且客戶備付金賬戶開立在法人所在地的中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)即備付金集中存管賬戶，資金劃轉(zhuǎn)則通過銀聯(lián)或網(wǎng)聯(lián)完成。2019年，客戶備付金實(shí)現(xiàn)全面的交存后，備付金的每一筆劃轉(zhuǎn)均實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)監(jiān)管，防止了資金被占用挪用以及其他非法使用的可能，切實(shí)保障了人民資金的安全，維護(hù)了支付市場的穩(wěn)定。

3技術(shù)系統(tǒng)規(guī)范

2005年，中國人民銀行出臺(tái)了《電子支付指引（第一號(hào)）》，文件對(duì)網(wǎng)上支付、電話支付、移動(dòng)支付、銷售點(diǎn)終端交易、自動(dòng)柜員機(jī)交易和其他電子支付進(jìn)行了規(guī)范?！掇k法》發(fā)布后，即對(duì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)檢測、支付業(yè)務(wù)設(shè)施技術(shù)認(rèn)證進(jìn)行了規(guī)范，并于2012年進(jìn)行了更新。鑒于網(wǎng)路支付業(yè)務(wù)的特殊性，中國人民銀行在相關(guān)管理辦法下發(fā)后，2016年對(duì)報(bào)文結(jié)構(gòu)和要素技術(shù)進(jìn)行了要求。

2017年，中國人民銀行對(duì)第三方支付系統(tǒng)方面的要求進(jìn)行了全面的升級(jí)：與國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)開展支付技術(shù)產(chǎn)品認(rèn)證工作，并由中國支付清算協(xié)會(huì)發(fā)布了《支付技術(shù)產(chǎn)品認(rèn)證自律管理規(guī)則》及《支付技術(shù)產(chǎn)品認(rèn)證目錄》，進(jìn)一步細(xì)化技術(shù)產(chǎn)品要求和管理規(guī)范；進(jìn)一步細(xì)化產(chǎn)品，單獨(dú)對(duì)第三方支付條碼支付業(yè)務(wù)條碼和受理終端進(jìn)行了要求。

4業(yè)務(wù)管理要求

2010年出臺(tái)的《辦法》和《實(shí)施細(xì)則》中把第三方支付機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)類型分為網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單、中國人民銀行確定的其他支付服務(wù)。2011年、2012年分別出臺(tái)多個(gè)通知，對(duì)預(yù)付卡業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范化管理；2013年起連續(xù)三年對(duì)銀行卡收單業(yè)務(wù)及其外包服務(wù)業(yè)務(wù)的管理工作進(jìn)行規(guī)范和要求；而網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)的要求出臺(tái)較晚，直至2015年才發(fā)布相關(guān)業(yè)務(wù)管理辦法，但該管理辦法較好地結(jié)合了實(shí)際業(yè)務(wù)情況，要求“支付機(jī)構(gòu)基于銀行卡為客戶提供網(wǎng)絡(luò)支付服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行銀行卡業(yè)務(wù)相關(guān)監(jiān)管規(guī)定和銀行卡行業(yè)規(guī)范”。支付機(jī)構(gòu)對(duì)特約商戶的拓展與管理、業(yè)務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》等相關(guān)規(guī)定”，有效解決了移動(dòng)支付的收單業(yè)務(wù)是否需要遵照銀行卡收單業(yè)務(wù)執(zhí)行的爭議問題。

2017年年底，中國人民銀行連續(xù)出臺(tái)多個(gè)文件，對(duì)第三方支付的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，同時(shí)開展了對(duì)無證機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)、銀行與第三方支付機(jī)構(gòu)合作等業(yè)務(wù)的清理和整頓工作。

5風(fēng)險(xiǎn)和處理反洗錢要求

中國人民銀行從政策制度、鼓勵(lì)舉報(bào)、違規(guī)處罰、賬戶支付與凍結(jié)等多方面對(duì)開展風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)處理工作，并將支付機(jī)構(gòu)納入“兩反”（反洗錢和反恐怖融資）的監(jiān)督管理范圍。2009年，中國人民銀行聯(lián)合多部委并對(duì)銀行卡收單業(yè)務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)處理辦法等提出了要求。2012年《支付機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》首次明文規(guī)定反洗錢應(yīng)當(dāng)作為支付機(jī)構(gòu)必須重視的問題。2014年和2016年，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)事項(xiàng)的防范和處罰，對(duì)違規(guī)開展支付結(jié)算業(yè)務(wù)的處罰事項(xiàng)進(jìn)行了通知，并鼓勵(lì)對(duì)違法違規(guī)事項(xiàng)的舉報(bào)。2015年10部委對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的健康發(fā)展提出了指導(dǎo)意見，并于2016—2018年多次下發(fā)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)防范和管理的通知要求，尤其是涉嫌電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪的事項(xiàng)要求收單機(jī)構(gòu)對(duì)涉案賬戶采取緊急止付、快速凍結(jié)等。

6監(jiān)管政策建議

近幾年，第三方支付因違反《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》等開展違規(guī)業(yè)務(wù)被多次處罰，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2014年起第三方支付機(jī)構(gòu)被處罰次數(shù)達(dá)150余次。2018年3月，民生銀行廈門分行（新興支付清算中心）和平安銀行也因與第三方支付機(jī)構(gòu)開展違規(guī)業(yè)務(wù)分別被處罰163億元和1300余萬元。[6]第三方支付機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)發(fā)展過程中面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)的存在恰恰反映出我國法律監(jiān)管制度存在的一些問題。

首先，由于第三方支付機(jī)構(gòu)快速的發(fā)展帶動(dòng)了業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，如果套用原有的規(guī)章制度，則很難符合市場的需求，而由于沒有相應(yīng)的業(yè)務(wù)審批規(guī)范和法律制度約束，風(fēng)險(xiǎn)常常很難預(yù)料。因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該順應(yīng)市場需要，參與業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展過程的同時(shí)，把握業(yè)務(wù)發(fā)展方向，把風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)。第三方支付機(jī)構(gòu)作為互聯(lián)網(wǎng)金融的典型代表，具有跨界混業(yè)經(jīng)營、創(chuàng)新速度快、風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多樣的特征，因而合理而完善的監(jiān)管結(jié)構(gòu)和體系必然對(duì)行業(yè)的規(guī)范化進(jìn)程起到重要的作用，[7]近幾年，第三方支付相關(guān)業(yè)務(wù)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管整體持續(xù)收緊，對(duì)于建康的、有實(shí)質(zhì)意義的創(chuàng)新模式，監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然在合理的范圍內(nèi)采取扶持支持的態(tài)度。但第三方支付相關(guān)業(yè)務(wù)已逐漸形成了以跨業(yè)經(jīng)營為主要特點(diǎn)的交叉性金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，由于存在一定的監(jiān)管套利空間，逐漸成為我國金融市場的不穩(wěn)定因素；消費(fèi)者投訴也逐漸暴露出行業(yè)存在的多種問題。[8]

因此，本研究建議，在監(jiān)管方面，一是杜絕“各掃門前雪”“各管一攤”的問題，打破各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間、各部門間的管理屏障，推進(jìn)信息整合互通，最終實(shí)現(xiàn)有效、合理的“穿透性監(jiān)管”[9]；二是加強(qiáng)行業(yè)自律，并制定有效的市場規(guī)則，維持市場的持續(xù)性發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)無論是分業(yè)監(jiān)管還是混業(yè)監(jiān)管，無論是分業(yè)經(jīng)營還是混業(yè)經(jīng)營，均能保持市場發(fā)展與穩(wěn)定。[10-11]此外，監(jiān)管相關(guān)人員應(yīng)進(jìn)一步接近市場，及時(shí)發(fā)現(xiàn)市場新興“業(yè)態(tài)”，逐步實(shí)現(xiàn)“專業(yè)性”監(jiān)管，在風(fēng)險(xiǎn)問題或投訴案件發(fā)酵前發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)出臺(tái)應(yīng)對(duì)措施，預(yù)防群體性事件的暴發(fā)。

其次，第三方支付市場的兩極分化嚴(yán)重，準(zhǔn)入門檻高但退出機(jī)制不完善，支付市場沒有呈現(xiàn)合理化流通[12]，限制了支付市場的健康、有序發(fā)展。一是由于支付市場存在供需失衡、供大于求，甚至過度競爭的情況，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為規(guī)范市場，防止第三方支付機(jī)構(gòu)的過度競爭，對(duì)支付牌照的發(fā)放進(jìn)行了收緊。政策收緊有利于風(fēng)險(xiǎn)的控制，但《支付業(yè)務(wù)許可證》的發(fā)布數(shù)量逐年遞減，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)前松后緊，市場高價(jià)收購牌照的事情持續(xù)發(fā)生，影響了支付市場的健康發(fā)展；同時(shí)可能導(dǎo)致壟斷型企業(yè)的出現(xiàn)，如財(cái)付通、支付寶兩大寡頭占據(jù)移動(dòng)支付市場份額的90%，不利于支付市場的全面發(fā)展，甚至?xí)霈F(xiàn)侵犯消費(fèi)者的合法權(quán)利的問題。二是監(jiān)管對(duì)“二清”違規(guī)行為進(jìn)行清理過程中，新的“擦邊球式”疑似“二清”模式持續(xù)出現(xiàn)，疑似“二清”存在市場需求但難以通過獲得支付牌照進(jìn)入合規(guī)化支付市場，這反映出市場對(duì)第三方支付牌照的需求仍舊存在，但第三方支付的準(zhǔn)入條件嚴(yán)格，限制了中小型第三方支付的發(fā)展，也減慢了支付市場的合規(guī)化進(jìn)程。三是盡管近幾年第三方支付持續(xù)出現(xiàn)退出市場的情況[13-14]，但第三方支付的退出機(jī)制不完善，優(yōu)勝劣汰機(jī)制不完善，支付市場的流通性變差，會(huì)滋生支付機(jī)構(gòu)發(fā)展的惰性，一定程度上破壞了公平競爭的市場環(huán)境，違背了監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)展第三方支付業(yè)務(wù)的初衷。

因此，本研究認(rèn)為，在第三方支付的監(jiān)管方面，應(yīng)該順應(yīng)市場變化對(duì)第三方的準(zhǔn)入、存續(xù)期管理和退出機(jī)制等方面進(jìn)行更新或調(diào)整，尤其應(yīng)該適時(shí)調(diào)整準(zhǔn)入門檻，或效仿歐美市場降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)[12]，實(shí)現(xiàn)第三方支付的長期、健康、可持續(xù)發(fā)展，保障支付市場的穩(wěn)定。

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