張 強,湛志偉

(1.東北財經(jīng)大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025；2.財政部 文化司，北京 100820)

一、引 言

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，圍繞著財稅體制改革提出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?！盵1]《決定》將財政定位提升到到國家治理的高度之上，將財政與國家治理對接并將其作為國家治理體系的重要組成部分，將財政的范疇從傳統(tǒng)的經(jīng)濟范疇拓展到了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、黨建等一系列國家治理范疇，這意味著財政的內(nèi)涵更寬，職能更廣，并且以此為基礎(chǔ)提出了“建立現(xiàn)代財政制度”，由此標志著現(xiàn)代財政制度正式進入我國官方話語體系。同時，黨的十九大進一步提出要加速建立現(xiàn)代財政制度，因而如何加速建立現(xiàn)代財政制度成為理論界、實務(wù)界競相探討的重要問題。

二、我國歷次財政制度變遷的回顧

財政模式?jīng)Q定財政制度，現(xiàn)實中有什么樣的財政模式，就需要有什么樣的財政制度與之相適應(yīng)。新中國成立70年來，圍繞著社會經(jīng)濟發(fā)展目標，我國財政模式歷經(jīng)五次轉(zhuǎn)型，與之相對應(yīng)的就產(chǎn)生了五種財政制度[2]。

1949—1952年建國初期的過渡型財政，對應(yīng)過渡型財政制度。過渡型財政制度是指在滿足戰(zhàn)爭需要的同時, 恢復(fù)與發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)的一種財政制度。1949年3月，黨的七屆二中全會提出, 建國初期的國家財政必須承擔支持革命戰(zhàn)爭、促進經(jīng)濟恢復(fù)和加強國家建設(shè)等多項任務(wù)。1949年9月，有“臨時憲法”之稱的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第四十條明確規(guī)定: 國家的稅收政策應(yīng)以保障革命戰(zhàn)爭的供給, 照顧生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展及國家建設(shè)的需要為原則。建國初期國家的首要任務(wù)是整頓社會秩序，醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，抑制國民黨政府遺留下的惡性通貨膨脹，國家的任務(wù)由原來的解放戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)向恢復(fù)和發(fā)展社會經(jīng)濟，國家財政由革命戰(zhàn)爭時期的戰(zhàn)時財政轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟恢復(fù)時期的過渡型財政。

1953—1978年大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)時期的生產(chǎn)建設(shè)型財政，對應(yīng)生產(chǎn)建設(shè)型財政制度。生產(chǎn)建設(shè)型財政制度是指在計劃經(jīng)濟體制條件下，財政支出主要為了滿足生產(chǎn)建設(shè)需要的一種財政制度。1953年中國共產(chǎn)黨過渡時期的總路線指出：要逐步實現(xiàn)社會主義工業(yè)化，發(fā)展生產(chǎn)力，把我國從貧窮落后的農(nóng)業(yè)國改造為社會主義工業(yè)國。1956年9月，黨的八大指出：國內(nèi)的主要矛盾不再是工人階級和資產(chǎn)階級之間的矛盾，而是人民對于建立先進的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實之間的矛盾，是人民對于經(jīng)濟文化迅速發(fā)展的需要同當前經(jīng)濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。這一矛盾的實質(zhì)就是在社會主義制度已經(jīng)建立的條件下，先進的社會主義制度同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾。而解決這個矛盾的辦法是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，實行大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)。為此，黨和國家的中心任務(wù)聚焦于社會主義建設(shè)上，建國初期的過渡性財政制度進而轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)建設(shè)型財政制度。

1979—1993年計劃商品經(jīng)濟時期的“分灶吃飯型”財政，對應(yīng)“分灶吃飯”型財政制度?！胺衷畛燥垺毙拓斦窃诮?jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中從計劃經(jīng)濟財政向市場經(jīng)濟財政制度過渡的一種財政制度。1978年12月，黨的十一屆三中全會指出，我國經(jīng)濟管理體制的缺陷在于權(quán)力過分集中，并指出處理經(jīng)濟問題應(yīng)該按經(jīng)濟規(guī)律辦事，此次全會重要意義在于轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟管理思想。在有計劃的商品經(jīng)濟萌芽初步形成的語境下，1984年，黨的十二屆三中全會正式確立了我國計劃商品經(jīng)濟體制，這對財政提出了更高的要求。此階段財政的目標在于提高經(jīng)濟活力, 調(diào)動地方政府與企業(yè)的積極性,這就必須打破以往統(tǒng)收統(tǒng)支模式下的“大鍋飯”財政制度，轉(zhuǎn)而實行“分灶吃飯”型財政制度。

1994—2013年社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共財政，對應(yīng)公共財政制度。公共財政制度是指適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，為了滿足公共需要的一種財政制度。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革若干問題的決定》標志著我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)進入了一個新的發(fā)展階段，全會明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，資源配置方式的轉(zhuǎn)變，政府職能也發(fā)生了相應(yīng)變化，財政的重心也從以往的生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到了公共需要領(lǐng)域，財政的公共性日益凸顯。

2013年至今國家治理視閾下的現(xiàn)代財政，對應(yīng)現(xiàn)代財政制度。2013年11月，黨的十八屆三中全會正式拉開了全面深化改革的序幕，全會認為必須以更大的政治勇氣和智慧深化重要領(lǐng)域改革，著力推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，并就全面深化改革重點領(lǐng)域中經(jīng)濟體制改革的核心問題——政府與市場關(guān)系做出了理論層面的重大創(chuàng)新。社會資源配置的方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，即市場要在資源配置中起決定性作用，政府發(fā)揮更好的作用，這一重大轉(zhuǎn)變是對新時代條件下政府與市場關(guān)系做出的有益探索。同時，我國經(jīng)濟正處于“三期疊加”為特征的經(jīng)濟新常態(tài)[3]，這就在客觀上要求政府轉(zhuǎn)換經(jīng)濟治理思路，倒逼政府轉(zhuǎn)變職能。由此觀之，政府職能的轉(zhuǎn)變使財政再一次轉(zhuǎn)型成為必然，現(xiàn)代財政制度應(yīng)運而生。

縱觀我國70年的財政制度改革，按社會配置資源的主要形式與我國經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)區(qū)分，財政制度主要有四種[注]其中，過渡型財政制度(1949—1952年)持續(xù)時間相對較短，為了研究的便利，將其合并至計劃經(jīng)濟時代的生產(chǎn)建設(shè)型財政制度中。：即計劃經(jīng)濟條件下的生產(chǎn)建設(shè)型財政、轉(zhuǎn)軌制經(jīng)濟條件下的“分灶吃飯”型財政、市場經(jīng)濟條件下的公共財政和國家治理視域下的現(xiàn)代財政。無論社會資源配置方式與經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)如何改變，財政的本質(zhì)[4]并無不同，無非是以國家政權(quán)為主體對一部分剩余產(chǎn)品實現(xiàn)再分配的過程，其表現(xiàn)為政府的收支活動。存在不同財政制度的原因在于不同時期或不同經(jīng)濟發(fā)展階段國家對于財政職能的要求有所不同。

三、現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵

關(guān)于現(xiàn)代財政制度理論界尚無明確統(tǒng)一的定義[5]。根據(jù)黨的十八屆三中全會《決定》中的相關(guān)表述，全面深化改革的目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化?！巴晟坪桶l(fā)展中國特色社會主義”是一個總目標或根本方向，全面深化改革的階段性目標實際上落在“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”上。因為財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，所以推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱就是強大而堅實的財政，而強大而堅實的財政必將建立于科學(xué)而又有效的財稅體制[注]本文體制是指國家機關(guān)機構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度，限于上下之間有層級關(guān)系的國家機關(guān)，體制是國家基本制度的重要體現(xiàn)形式。在本文中所表達的含義為：財稅體制是財政制度的重要體現(xiàn)。之上，而科學(xué)而又有效的財稅體制又體現(xiàn)于現(xiàn)代財政制度建立?？傊梢詺w納為從建立現(xiàn)代財政制度，到形成科學(xué)有效的財稅體制，再到鞏固和完善國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，最后推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[6]。由此可見，建立現(xiàn)代財政制度的目的就是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，即建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的財政制度。

理解現(xiàn)代財政制度的難點體現(xiàn)在現(xiàn)代與財政之間關(guān)系的闡析上。一方面，現(xiàn)代財政制度中的“現(xiàn)代”二字應(yīng)置于現(xiàn)代化過程的語境中去理解和詮釋，所謂現(xiàn)代化過程是指經(jīng)濟社會形態(tài)從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會整體變遷，再由工業(yè)社會向信息化社會整體變遷并將向更高經(jīng)濟社會形態(tài)不斷變遷和發(fā)展的過程[7]?？v觀世界范圍，現(xiàn)代化過程大體經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段：第一階段是從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會整體變遷的過程，這一變遷被稱之為第一次現(xiàn)代化；第二階段是從工業(yè)社會向信息社會或知識經(jīng)濟社會變遷的過程，這一過程被稱之為第二次現(xiàn)代化。根據(jù)中國科學(xué)院中國現(xiàn)代化研究中心、中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院2016年發(fā)布的《2013年中國現(xiàn)代化指數(shù)》中國第一次現(xiàn)代化共10個指標，2013年中國第一次現(xiàn)代化評價其中8個指標[注]8個指標分別是城市人口比例、醫(yī)生比例、平均預(yù)期壽命、嬰兒死亡率、成人識字率、大學(xué)普及率、農(nóng)業(yè)增加值比例和服務(wù)業(yè)增加值比例。已經(jīng)達標，2個指標[注]2個指標分別是人均國民收入和農(nóng)業(yè)勞動力比例。沒有達標。按2000—2013年年均增長率計算，我國將在2015年前后完成第一次現(xiàn)代化，達到發(fā)達國家1960年的平均發(fā)展水平。由此可見，當前我國已基本上完成了第一次現(xiàn)代化，并開始邁向第二次現(xiàn)代化。因此，對于現(xiàn)代財政制度中“現(xiàn)代”二字的把握要從實現(xiàn)工業(yè)社會向信息化社會整體變遷，并邁向更高級的經(jīng)濟社會形態(tài)上的角度來理解與詮釋，即現(xiàn)代財政制度所發(fā)揮作用的時間段應(yīng)該與我國第二次現(xiàn)代化建設(shè)的時間相匹配。另一方面，在現(xiàn)代與財政之間關(guān)系的把握上，將現(xiàn)代與財政對接形成現(xiàn)代財政的概念，其目的在于同以往財政制度有所區(qū)別，要以“現(xiàn)代”二字作為衡量制度形態(tài)的標尺，即當下所形成的財政制度是否符合現(xiàn)代的標準。當把現(xiàn)代標準放置到我國經(jīng)濟體制改革的現(xiàn)實中，其含義就是要與市場在資源配置中起決定性作用與更好地發(fā)揮政府作用相適應(yīng)。基于這樣的理解，現(xiàn)代財政制度建設(shè)的標準將進一步得到明確，即以現(xiàn)代化國家應(yīng)具備的制度形態(tài)為標尺，建立與市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用相適應(yīng)的財政制度。

當然，要把握現(xiàn)代財政制度與傳統(tǒng)財政制度區(qū)別的基礎(chǔ)，更應(yīng)該考察它們之間的聯(lián)系?？v觀我國財政改革的歷程，財政制度的變遷所遵循的是一條漸進式改革路徑[8]。從理論層面來看，演進經(jīng)濟學(xué)理論認為，人類社會經(jīng)濟制度實際上是一個“信息處理”機制, 人類知識與信息在整個經(jīng)濟系統(tǒng)的復(fù)雜性面前是十分有限的，社會經(jīng)濟系統(tǒng)會對每個信息進行加工、篩選、處理和儲存,進而形成一個社會的信息知識存量,因此從知識存量積累性的發(fā)展來看, 制度變遷的方式只能是漸進型而非激進型的。漸進型的制度變遷在時間與空間上分攤制度變遷過程中的矛盾與利益沖突，為經(jīng)濟社會提供一個化解制度變遷所帶來風(fēng)險與成本的緩沖區(qū), 使原有制度有價值的一面繼續(xù)發(fā)揮作用, 使新制度得以成長與發(fā)展并形成優(yōu)勢，進而潛移默化地實現(xiàn)新、舊制度的更新。我國財政制度變遷遵循的是一種漸進式的變遷模式，財政制度的成功轉(zhuǎn)型為 “漸進式”制度變遷理論提供了很好的腳注。

我國財政制度的漸進式改革路徑與轉(zhuǎn)型有其獨特的客觀條件、制度環(huán)境與歷史條件。我國由社會主義計劃經(jīng)濟國家向市場經(jīng)濟國家變遷的過程就是一條漸進式路徑，因為在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，所面臨的是一條寬廣的“制度鴻溝”，無論在決策機制、動力機制、信息機制方面二者均存在非常大的差異。同時，人們在兩種體制下所面臨的行為方式與價值觀亦呈現(xiàn)出巨大差異，如果經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌速度過快，對整個社會的沖擊就越大，如果該沖擊的強度超過了社會承受能力，必然會導(dǎo)致社會動蕩，改革所付出的代價將難以估量。所以我國選擇了一條由計劃經(jīng)濟到計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔，到有計劃的商品經(jīng)濟，再到建立社會主義市場經(jīng)濟(市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用)，最后形成完善的社會主義市場經(jīng)濟(市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用)的漸進式改革路徑。這種選擇不僅有效地分攤了制度變遷所產(chǎn)生的成本，而且降低了變遷所產(chǎn)生的風(fēng)險，使我國經(jīng)濟體制成功轉(zhuǎn)型并且在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)了較長時期內(nèi)經(jīng)濟的高速增長，塑造了中國經(jīng)濟奇跡。而財政制度作為經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，其改革路徑亦呈現(xiàn)為漸進式，財政制度漸進式改革保留了原有財政制度的優(yōu)點與可取之處，是對原有財政制度的一種繼承和發(fā)展。

綜上所述，現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵可界定為：在工業(yè)社會向信息化社會整體變遷并邁向更高經(jīng)濟社會形態(tài)的變遷和發(fā)展過程中，以現(xiàn)代國家應(yīng)具備的制度形態(tài)為標尺，以推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標，在對以往財政制度繼承和發(fā)展的基礎(chǔ)上，為了適應(yīng)市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用而建立的一套科學(xué)有效的財政制度。

四、我國各階段財政制度的區(qū)別與聯(lián)系

縱觀我國財政改革歷程，歷經(jīng)四種財政制度，對不同財政制度進行比較研究，在此基礎(chǔ)上尋找財政制度變遷的主線索，對于把握和理解現(xiàn)代財政的核心要義是十分有益的。

(一)我國各階段財政制度的區(qū)別

第一，依賴于不同的經(jīng)濟體制。我國經(jīng)濟體制的沿革經(jīng)歷了三個階段，而財政體制也可大致分為三個階段，這充分反映了經(jīng)濟體制對財政體制的制約作用，因為財政體制是經(jīng)濟管理體制的重要組成部分，是經(jīng)濟體制在財政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)?？傮w上看，1979年以前我國的經(jīng)濟體制是計劃經(jīng)濟體制背景，對應(yīng)的財政管理體制是統(tǒng)收統(tǒng)支。在該經(jīng)濟體制條件下，中央政府實際上成為財政決策的唯一主體，而地方政府則作為中央政府的派出機構(gòu)而存在。

1979—1993年我國的經(jīng)濟體制以轉(zhuǎn)軌為背景，對應(yīng)的財政體制是包干制。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，原來的財政體制暴露出明顯的弊端，且該階段改革的本身就具有探索性，“摸著石頭過河”是其真實寫照，所以財政管理體制改革亦帶有明顯的探索性質(zhì)，主要是為了調(diào)動地方、企業(yè)、職工三方積極性。

1994年至今我國的經(jīng)濟體制是以市場經(jīng)濟體制為背景的，但市場化的程度有所區(qū)別，2013年以前是市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。之后是發(fā)揮決定性作用，我國市場經(jīng)濟體制改革的目標確立后，財政體制改革亦有了明顯目標。1994年后推行的財政體制是市場經(jīng)濟國家普遍采用的分稅制財政體制，分稅制財政體制對于理順中央與地方財政關(guān)系，調(diào)動中央與地方的兩個積極性，保證財政收入與增強宏觀調(diào)控能力均發(fā)揮積極作用?？v觀我國成立以來財政體制的發(fā)展演化，可以清楚看到隨著經(jīng)濟體制的變遷，財政管理體制亦要進行相應(yīng)的調(diào)整，每個經(jīng)濟階段財政管理體制均帶有明顯的經(jīng)濟體制烙印。

第二，制度績效不同。計劃經(jīng)濟條件下生產(chǎn)建設(shè)型財政制度表現(xiàn)為高度集權(quán)，其優(yōu)勢在于可以保證中央財政在財力緊張的條件下協(xié)調(diào)財政收支，便于集中財力進行重點建設(shè)；其劣勢是對地方政府束縛較多，收支脫節(jié)，難以調(diào)動地方政府的主動性和積極性?？傮w來看，公共財政制度生產(chǎn)建設(shè)型財政制度經(jīng)濟績效和財政績效不甚理想。

體制轉(zhuǎn)軌階段的“分灶吃飯”型財政制度實行收支包干，地方收支掛鉤。其優(yōu)勢在于充分調(diào)動地方積極性，地方政府積極促進經(jīng)濟增長；劣勢在于中央收入被固定，地方經(jīng)濟過熱、條塊分割，且不能發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)趨同，拉大經(jīng)濟差距?？傮w來看，“分灶吃飯”型財政制度的經(jīng)濟績效好而財政績效差(中央財政嚴重困難)。

市場經(jīng)濟階段的公共財政制度，通過分稅制改革中央與地方收支劃分相對更為清晰。雖然現(xiàn)行的分稅制劃分了稅種，稅權(quán)集中在中央，但在規(guī)則既定且統(tǒng)一的格局下，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性得到了保障，經(jīng)濟依然高速增長。總體來看，經(jīng)濟績效好，財政績效較好(中央財政得到了有效保障，但地方財政特別是基層出現(xiàn)了財力困境)。

國家治理視閾下的現(xiàn)代財政制度彌補了原有財政制度的漏洞，基本確立了以現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度與政府間財政關(guān)系為抓手的基本改革框架，但改革具體操作層面仍需進一步推進[9]。從財政績效來看，在現(xiàn)代預(yù)算制度層面，出臺了新《中華人民共和國預(yù)算法》，中期預(yù)算與全面績效預(yù)算管理逐步推進，預(yù)算的全面規(guī)范性、約束力與透明度得到明顯提升。在現(xiàn)代稅制改革層面，形成了“六稅一法”[注]六稅一法：增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境稅、個人所得稅、房地產(chǎn)稅與《中華人民共和國稅收征收管理法》。改革框架，營改增、消費稅范圍調(diào)整、資源稅從價計征改革、環(huán)境保護稅改革已完成并確定了預(yù)期的效果，個人所得稅處于進一步完善的過程，房地產(chǎn)稅正在有序地加快立法[注]稅收征管體制改革已啟動，但法律修訂工作尚未結(jié)束；房地產(chǎn)稅尚處于改革方案制定階段。。在政府間財政關(guān)系層面，中央財政事權(quán)與支出劃分框架經(jīng)過2016年和2018年二次深入改革已經(jīng)基本建立，但其改革相對滯后于現(xiàn)代預(yù)算制度與現(xiàn)代稅收制度，這三個方面的協(xié)調(diào)改革力度亟需加強。

從經(jīng)濟績效來看，通過PPP、政府購買服務(wù)等財政支出方式改革，在很大程度上實現(xiàn)了資源配置的優(yōu)化，提高了經(jīng)濟效率。通過“營改增”，理順了貨勞稅改革思路并解決了重復(fù)征稅問題，有效地降低了稅收負擔，激發(fā)了市場經(jīng)濟活力。通過推進財稅法制化改革，政府與市場關(guān)系得以厘清與協(xié)調(diào)，經(jīng)濟運行風(fēng)險也不斷降低。總體來看，通過財政體制改革，在經(jīng)濟績效與財政績效改進方面取得了階段性進展。

(二)我國各階段財政制度的主要聯(lián)系

第一，思想來源和基礎(chǔ)一致?，F(xiàn)代財政制度立足于全面深化改革的歷史背景下，與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、黨建等六大改革主線相互滲透、相互聯(lián)系，財政改革的相關(guān)舉措均是在廣泛借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達國家財稅體制的一般規(guī)則和基本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情所做出的總體改革部署。這些改革思維與建國以來圍繞著經(jīng)濟社會發(fā)展目標而進行的探索并依次出現(xiàn)的財政制度相一致，均是以馬克思主義為指導(dǎo)結(jié)合先進經(jīng)濟理論與實踐來建構(gòu)符合我國國情的財政制度。具體來看，在引進國外先進理論及經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步形成適應(yīng)我國國情、具有中國特色的財政制度，可以說其中既有發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，也有其失敗教訓(xùn)，更有我國自身財政改革與發(fā)展過程中所積累的寶貴經(jīng)驗，所以，無論哪種財政制度，其思想來源與基礎(chǔ)都具有相通性。

第二，不同財政制度均是特殊時期的產(chǎn)物。在我國財政改革歷史上依次出現(xiàn)并發(fā)揮作用的財政制度均是為了解決當時經(jīng)濟問題的需要提出的財政概念。其均在不同程度上寄托當時改革者們對于我國財政改革與發(fā)展的美好希望與不懈追求。這些希望和追求因時代產(chǎn)生、因時代而變，與時俱進，不斷更新發(fā)展，但不變的是這些財政制度都在馬克思主義中國化思想脈絡(luò)下產(chǎn)生并結(jié)合特定的歷史條件不斷地發(fā)展與成熟，這不僅主導(dǎo)了我國現(xiàn)有的財政改革進程，而且會在未來的財政改革的道路上繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)作用。

(三)我國各階段財政制度變遷的支出特征

不同的經(jīng)濟發(fā)展階段有不同的經(jīng)濟特點，不同經(jīng)濟特點對政府產(chǎn)生了不同的要求，進而使財政支出的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容發(fā)生變化，而這些變化無疑對財政制度的選擇產(chǎn)生了重大影響。按照資源配置方式的不同，可將我國經(jīng)濟發(fā)展劃分為四個階段：1949—1978年經(jīng)濟發(fā)展初期；1979—1993年經(jīng)濟發(fā)展過渡期；1994—2013年經(jīng)濟發(fā)展中期；2014年至今經(jīng)濟發(fā)展成熟階段[10]。表1和表2是1949—2005年我國財政支出結(jié)構(gòu)及各部分占比的分析，由于數(shù)據(jù)可得性的限制，統(tǒng)計年份并未按照本文所劃分的財政制度各個階段的年份來劃分，但亦能從數(shù)據(jù)變化的趨勢看出各發(fā)展階段的財政支出結(jié)構(gòu)特征。

1.經(jīng)濟發(fā)展初期的支出特征

在計劃經(jīng)濟時期，為了啟動經(jīng)濟，促進經(jīng)濟較快增長，政府往往會增加投資并用于經(jīng)濟建設(shè)。一方面，經(jīng)濟建設(shè)支出的高速增長成為擴張社會總需求的重要因素。另一方面，在擴張社會總需求的同時，提高政府投資的比重，強化政府的地位，此時社會對政府投資顯示出了很強的依賴性。且此階段經(jīng)濟建設(shè)支出費用平均占財政支出50%以上，這充分凸顯了滿足國家對于生產(chǎn)建設(shè)需要的時代特點。生產(chǎn)建設(shè)型財政并不是不重視公共需要，而是強調(diào)在計劃經(jīng)濟時代，財政主要的側(cè)重點在于經(jīng)濟建設(shè)。

2.經(jīng)濟發(fā)展過渡期的支出特征

改革開放后，我國經(jīng)濟發(fā)生了深刻變革，與此同時社會公眾的行為決策方式也發(fā)生了變化，多種經(jīng)濟成分、多種經(jīng)營方式并存共同發(fā)展，經(jīng)濟成分、經(jīng)濟方式、行為方式的多樣化與復(fù)雜性不僅催生財政收入端的稅制改革與重建，而且中央政府對于市場效率的追求也促使資源配置方式的漸進式改革與“分灶吃飯”型財政制度的產(chǎn)生，從而與同期經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)生的、以市場化為導(dǎo)向的改革相呼應(yīng)，財政領(lǐng)域也開始表現(xiàn)出公共化轉(zhuǎn)變的一些特征。此時財政支出結(jié)構(gòu)與改革前相比發(fā)生了重大變化，由表1和表2可知，財政用于經(jīng)濟建設(shè)的支出持續(xù)下降，由改革開放前的60%左右下降到40%左右，而這些資金具體主要用于能源交通重點建設(shè)(20世紀80年代)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(20世紀90年代)[11]，而用于社會文化的財政支出持續(xù)增長，上升到了25%左右，財政公共性有所顯化。因此，這一時期財政主要充當了政府支持經(jīng)濟發(fā)展、深化改革的政策工具和手段，與整體市場化改革相適,體現(xiàn)出了轉(zhuǎn)軌制財政的特征。

表1 1949—2005年我國財政支出結(jié)構(gòu) 單位：億元

資料來源： 《中國財政年鑒2007》,下同。

表2 1949—2005年我國財政支出各部分占比 單位：%

3.經(jīng)濟發(fā)展中期的支出特征

在社會主義市場經(jīng)濟初步建立的條件下，由于市場失靈現(xiàn)象的客觀存在，政府必須予以矯正，政府與市場的分工愈發(fā)緊密，整個社會的資源配置主要表現(xiàn)在兩個方面[12]：一方面，在私人部門，以市場作為資源配置的主要形式，而在公共部門，以財政機制作為資源配置的主要形式，財政表現(xiàn)為公共部門配置資源,或者說表現(xiàn)為國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動, 這種與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政模式就是公共財政。另一方面，由政府提供的具有較大外部經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)設(shè)施基本完備，其投資逐步減緩并相對穩(wěn)定，此時政府可以集中更多的財政資源來滿足人民日益增長的公共物質(zhì)文化需求。同時伴隨著經(jīng)濟發(fā)展，貧富分化開始加劇，并逐漸演變?yōu)樯鐣栴}，因而用于解決社會問題的政府職能開始增強，財政滿足公共需要的特征更加明顯。由表1和表2可知，這一時期社會文化支出、行政管理支出比重持續(xù)上升，由表3可知自2007年后財政支出的結(jié)構(gòu)不斷向公共領(lǐng)域傾斜，逐步加強了教育、社會保障與就業(yè)和科學(xué)技術(shù)等公共項目的支出，無論是從絕對增量還是相對比例來看，此階段財政用于教育、社會保障與就業(yè)和科學(xué)技術(shù)項目的支出成顯著上升趨勢，占財政支出的比例分別從2007年的11.21%、8.29%和2.36%增長至2014年的15.10%、10.49%和3.46%，其中2012年的漲幅最為明顯，絕對漲幅分別達到了79.44%、38.38%和56.60%。

表3公共財政對教育、社會保障與就業(yè)和科學(xué)技術(shù)支出狀況

資料來源：財政部，國家統(tǒng)計局。

4.經(jīng)濟發(fā)展成熟期的支出特征

當前，我國已進入經(jīng)濟發(fā)展新階段，即由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟資源配置的方式由市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變?yōu)槠饹Q定性作用。黨的十九大指出，經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)由人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會的主要矛盾發(fā)生了根本性變革，這說明我國社會生產(chǎn)力得到很大提高。伴隨我國經(jīng)濟發(fā)展的不斷深入以及人民生活水平的日益提高，高層次、高質(zhì)量的生活需求開始出現(xiàn)并且會不斷增強，政府性公共投資相應(yīng)地呈現(xiàn)增長態(tài)勢。一方面，社會公眾產(chǎn)生了對更高水平基礎(chǔ)設(shè)施的需要。另一方面，隨著生活水準的提高與人均收入的增加，社會公眾在基本需要滿足后對基本需要的支出比例將減少，對提高生活層次的消費性支出需求將增加，因而資源將被更多地用于滿足發(fā)展性需要，如教育、安全、衛(wèi)生等，消費性支出占社會總支出的比重會得到相應(yīng)程度的提高。此外，隨著信息化、數(shù)據(jù)化時代的來臨，我國將會出現(xiàn)日益復(fù)雜的社會經(jīng)濟組織與社會問題，需要政府解決各種管理服務(wù)和處理經(jīng)濟增長所引起的各種矛盾與問題。這些都表明當生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度時效率與公平的取舍會發(fā)生變革，政府必須增強協(xié)調(diào)社會分配方面的職能，進而用于解決社會公平的轉(zhuǎn)移性支出將會大幅度增加，使得整個公共支出的規(guī)模不斷增加。

經(jīng)濟發(fā)展成熟階段財政支出的特點使得財政制度制度應(yīng)具備以下五個特質(zhì)：一是滿足公共需求。顯然這是財政的天然屬性，但經(jīng)濟發(fā)展成熟階段的公共需求與其它經(jīng)濟階段的公共需求有所不同，成熟階段的公共需求層次更高，范圍亦更廣。二是對高質(zhì)量、高水平國家治理體系與治理能力的需求增加。在經(jīng)濟發(fā)展成熟階段，各種社會經(jīng)濟組織與社會問題均會出現(xiàn)，這就要求優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府處理復(fù)雜社會問題與危機的能力，提升國家治理體系與治理能力。三是實現(xiàn)交易活動的市場化，適應(yīng)市場在資源配置中起決定性作用。社會資源配置方式的改變要求政府職能的相應(yīng)轉(zhuǎn)變，規(guī)范政府與市場的關(guān)系，切實減少政府對經(jīng)濟活動的不當干預(yù)，解決職能邊界越位、缺位、錯位的問題。四是實現(xiàn)財政運行的法制化。法制化作為成熟市場經(jīng)濟的必要基礎(chǔ)，一方面，財政收入法制化的核心在于征稅、收費要有明確的法律依據(jù)，防止政府“攫取之手”。另一方面，財政支出法治化的核心是保證政府的有限性和高效性，通過規(guī)范政府、市場與社會組織的行為邊界，構(gòu)建有限政府，更好地發(fā)揮政府的作用。五是促進社會公平正義。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入成熟期，生產(chǎn)力發(fā)展水平達到了一定程度，政府與市場的分工更加協(xié)調(diào)，市場機制可以有效解決效率問題，而政府的工作重心應(yīng)由原來的解放和發(fā)展生產(chǎn)力轉(zhuǎn)移到促進社會公平正義上來。

需要強調(diào)的是，現(xiàn)代財政制度并不是全能財政制度，我國現(xiàn)階段所面臨的問題并不能僅僅依靠現(xiàn)代財政制度的建立就能完全解決，而是需要全面深化改革。財政體制改革在全面深化改革過程中所承擔的特殊使命使現(xiàn)代財政制度的建立成為貫穿全面深化改革的一條主線，協(xié)調(diào)其他領(lǐng)域改革綜合推進。

五、把握主線索，推進現(xiàn)代財政制度建設(shè)

(一)總體原則

1.以頂層設(shè)計與試點探索相結(jié)合的方式推進現(xiàn)代財政制度建設(shè)

在現(xiàn)代財政制度的建設(shè)中加強頂層設(shè)計與試點探索有機結(jié)合有利于充分調(diào)動中央與地方兩個積極性，均勻分攤改革的交易成本，化解改革中所出現(xiàn)的矛盾與問題，加快現(xiàn)代制度的建立。一方面，中央要充分發(fā)揮主導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，做好頂層設(shè)計。財政制度改革作為事關(guān)國計民生和社會政治經(jīng)濟的重大制度改革，如果沒有中央的統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計和推動，改革勢必難以協(xié)調(diào)推進。頂層設(shè)計可以有效協(xié)調(diào)不同利益集團之間的矛盾，充分調(diào)動社會各個方面的積極性，為加快建立現(xiàn)代制度奠定堅實政治基礎(chǔ)[13]。另一方面，在強調(diào)頂層設(shè)計的同時也要推進試點探索。財政制度的改革必然涉及地方政府的利益，試點探索的優(yōu)勢在于可以充分總結(jié)不同地方的財政制度建設(shè)經(jīng)驗并為中央推進下一步財政改革工作構(gòu)筑基礎(chǔ)。在具體實施中，要切實考慮不同地區(qū)經(jīng)濟與財政特點，從而保證改革的順利推進。

2.以與時俱進的目光審視現(xiàn)代財政制度建設(shè)

現(xiàn)代財政制度的建立涉及稅收制度、政府間財政關(guān)系、預(yù)算管理制度的調(diào)整與完善，而且這三者在不同的約束條件下會進行相應(yīng)地變化和調(diào)整。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展的主要矛盾與矛盾的主要方面發(fā)生了變化。此外，國際局勢風(fēng)云變幻，以及經(jīng)濟全球化、信息化時代的到來，這些因素在客觀上要求現(xiàn)代財政制度的建設(shè)要與時俱進，要從更加長遠的角度和發(fā)展眼光來審視現(xiàn)代財政制度的建立[14]。換言之，現(xiàn)代財政制度的建立既要考慮我國全面深化改革的需要，又要著眼于全球經(jīng)濟的發(fā)展，只有因時而動，才能防止為了眼前利益而忽視了發(fā)展的問題。

3.以統(tǒng)籌兼顧的理念指導(dǎo)現(xiàn)代財政制度建設(shè)

稅收制度、政府間財政關(guān)系、預(yù)算管理制度是現(xiàn)代財政制度系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，也是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的三大主攻方向。在推進改革過程中，一是切忌將稅收制度、政府間財政關(guān)系與預(yù)算管理制度改革割裂開來，政府財政關(guān)系的調(diào)整必然要以稅制制度改革為依托，地方債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付等制度調(diào)整與完善本身就屬于政府間財政關(guān)系與預(yù)算管理改革的重要組成部分，其制度設(shè)計要與政府間財政關(guān)系相適應(yīng)，與預(yù)算管理制度相匹配，因此現(xiàn)代財政制度的建設(shè)要始終堅持統(tǒng)籌兼顧與協(xié)調(diào)推進，不能使現(xiàn)代財政制度的建設(shè)出現(xiàn)“瘸腿”狀態(tài)導(dǎo)致無法平穩(wěn)前行。二是現(xiàn)代財政制度的建設(shè)必然要涉及原有財政資金分配格局的調(diào)整，既要充分調(diào)動改革的積極性，又要保證改革的順利推進，既要考慮當前我國財政收入狀況,又要著眼于財政支出的需要，所以在改革過程中要出充分發(fā)揮中央政府統(tǒng)攬全局與協(xié)調(diào)各方的作用。三是站在全面深化改革的高度看待現(xiàn)代財政制度建設(shè)，作為全面深化改革的重點任務(wù)，現(xiàn)代財政制度的建設(shè)要緊緊圍繞六大改革主線，統(tǒng)籌發(fā)揮現(xiàn)代財政制度建設(shè)對六大改革主線的協(xié)調(diào)推動作用，而不是簡單、孤立、機械的將其分解為各個領(lǐng)域獨立的任務(wù)。

(二)具體舉措

當前，我國財政制度態(tài)勢還難以滿足現(xiàn)代財政制度建設(shè)的要求，需要對預(yù)算管理制度、稅收制度、政府間財政關(guān)系進行調(diào)整和完善。

1.推進預(yù)算管理制度改革

第一，完善全口徑預(yù)算管理體系。全面性、一致性作為現(xiàn)代政府預(yù)算的基本原則，其要求將所有政府收支按照一定標準納入預(yù)算管理。但從基本原則到實際操作層面，我國現(xiàn)行編制的四本預(yù)算管理標準各異且難以綜合為一本預(yù)算，這不僅降低了財政資金的配置效率，而且難以對我國的財政收支狀況進行精確評估，同時對于運用財政政策實施精準調(diào)控的力度和程度更加難以把握。所以，應(yīng)在四本預(yù)算的基礎(chǔ)上，將其簡化合并，研究編制全口徑綜合預(yù)算[15]，提高預(yù)算的預(yù)見性與科學(xué)性，切實有效地發(fā)揮財政對于提高國家治理體系與治理能力的基礎(chǔ)性作用。

第二，加強預(yù)算公開，提高預(yù)算透明度。預(yù)算公開透明是現(xiàn)代政府預(yù)算的基本原則，是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)與完善國家治理基礎(chǔ)制度的保障。預(yù)算公開與透明是兩個不同的概念，透明是在公開的基礎(chǔ)上更高層次的要求。從我國現(xiàn)階段預(yù)算公開的情況來看，預(yù)算公開不充分，已公開的預(yù)算透明度不夠。其問題主要在于《新預(yù)算法》雖明確公開標準，但政府不同收支所依據(jù)的公開標準不同，且地方政府對于預(yù)算公開尚有疑慮，僅按照最低要求進行預(yù)算公開，導(dǎo)致無法引入社會力量對財政資金的使用進行監(jiān)督與問責(zé)。為此，要明確預(yù)算公開透明的強制標準，對標準內(nèi)的預(yù)算必須要求公開，在此基礎(chǔ)上建立預(yù)決算公開網(wǎng)絡(luò)平臺，允許全社會訪問查閱。此外，在預(yù)算依法有效公開的基礎(chǔ)上引入社會研究力量，對已公開的預(yù)算在政府解讀的基礎(chǔ)上，對預(yù)算進行專門研究，及時向社會披露信息，有效提高預(yù)算的透明度，倒逼預(yù)算單位提高財政資金的使用效率。

2.完善稅收制度改革

優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，推進直接稅改革步伐。現(xiàn)階段我國稅制結(jié)構(gòu)是商品與勞務(wù)稅(間接稅)為主體稅制結(jié)構(gòu)。伴隨著我國經(jīng)濟發(fā)展邁入成熟階段與國家治理能力的逐步提升，商品與勞務(wù)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)的缺點日益凸顯。主要表現(xiàn)在存在超額負擔，對市場的扭曲作用明顯，且具有累退性，無法體現(xiàn)稅收量能負擔原則，同時亦存在稅負轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象，降低了稅收公平性。基于此，為了優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，更好凸顯現(xiàn)代財政制度有利于實現(xiàn)社會公平正義的制度特征，應(yīng)在降低宏觀稅負前提下，實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

第一，要加快直接稅改革步伐[16]，個人所得稅與房地產(chǎn)稅擔負著提高直接稅比重，優(yōu)化收入與財政分配格局的重要使命。個人所得稅的目標是建立健全以綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，現(xiàn)階段可采用逐步推進的方式進行改革，先合并部分稅目，伴隨著征管條件的提高與國家治稅能力的增強再逐步推進。房地產(chǎn)稅的重點任務(wù)應(yīng)放在加快房地產(chǎn)稅立法與率先開征保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收[17]。

第二，為了保證直接稅與間接稅比重的順利調(diào)整，要切實有效地做好稅收透明化工作，使民眾切實了解和體會到間接稅的降低程度，為推進直接稅改革提供良好的社會環(huán)境。

第三，提升征管能力，推進稅收法制化。我國現(xiàn)階段的稅收征管格局適用于征收間接稅，并不適用于征收直接稅，稅務(wù)部門缺乏對納稅人進行直接征管的經(jīng)驗，且涉稅信息資料不能跨區(qū)域、跨部門共享，降低了對納稅人進行征管的有效性與及時性。與之相伴隨的是稅收法定原則有待進一步切實貫徹實施?；诖耍环矫妫晟泼嫦蜃匀蝗说亩愂照鞴軝C制與辦法，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)之間涉稅信息的共享，不能僅停留在事后信息交換的層面之上。另一方面，稅收法定原則是現(xiàn)代各國稅收立法普遍的一項基本原則，也是我國稅制改革大勢所趨，這條原則對規(guī)范政府征稅權(quán)、保障納稅人權(quán)利至為關(guān)鍵。應(yīng)在處理好稅制改革推進與稅收立法關(guān)系的基礎(chǔ)上，逐步推進稅收法治化的進程。

3.規(guī)范政府間財政關(guān)系

第一，推動政府間財政關(guān)系法制化，實現(xiàn)政府間事權(quán)劃分制度與收入劃分制度相適應(yīng)。我國政府間財政關(guān)系的調(diào)整主要建立在分稅制財政管理體制之上，而分稅制財政管理體制在法律基礎(chǔ)上略顯薄弱，其直接依據(jù)僅僅是1993年12月國務(wù)院通過的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》。分稅制已實施近25年，除《中華人民共和國新預(yù)算法》第十五條的規(guī)定外，絕大部分實施依據(jù)均是國務(wù)院及相關(guān)部門的行政性決定或辦法[18]。這種立法程度不高的財政體制改革具有不規(guī)范、不穩(wěn)定等固有缺陷，也正是因為分稅制財政管理體制法律依據(jù)的缺乏，使政府間事權(quán)劃分與收入劃分難以相互適應(yīng)。因此，應(yīng)健全政府間權(quán)限劃分法律規(guī)范體系，通過立法的形式科學(xué)合理地界定政府間的事權(quán)與支出責(zé)任范圍，從而避免政府間關(guān)系中為經(jīng)濟、政治利益討價還價的現(xiàn)象，切實使得政府間關(guān)系進入法制化、制度化權(quán)利分享階段。

第二，強化分稅制的分權(quán)制衡功能，確保政府間財政權(quán)力的有效行使。分稅制財政管理體制改革雖有效地提升了中央政府的財力，但卻疏于構(gòu)建財政權(quán)利的制約機制。應(yīng)著力構(gòu)建中央與地方關(guān)于財政權(quán)限的溝通談判機制，強化地方政府話語權(quán)、協(xié)商權(quán)，凸顯分稅制財政管理體制的財政分權(quán)制衡功能，充分調(diào)動中央與地方的兩個積極性，尤其是地方政府的積極性。