潘娟 翟有龍

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村;鄉(xiāng)村振興;村規(guī)劃思路與創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年3月16日

習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院提出深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、深化農(nóng)村土地制度改革、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等重大決策，并明確要求“加快編制村級(jí)土地利用規(guī)劃”。在此背景下，本文以南充千坵村村規(guī)劃為例，提出了可行的村規(guī)劃編制模式，從而為全國(guó)其他鄉(xiāng)村提供參考。

一、鄉(xiāng)村的涵義及鄉(xiāng)村發(fā)展的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

（一）鄉(xiāng)村的涵義。鄉(xiāng)村是相對(duì)于城市而言的一個(gè)區(qū)域概念，包括村莊和集鎮(zhèn)等各種不同規(guī)模的居民點(diǎn)在內(nèi)的，包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等內(nèi)容的社會(huì)區(qū)域系統(tǒng)。從生產(chǎn)角度，鄉(xiāng)村泛指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主體的地域，農(nóng)業(yè)是農(nóng)村賴以存在、發(fā)展的前提;從社會(huì)構(gòu)成角度，鄉(xiāng)村是指社會(huì)生活以家庭為中心，人與人之間關(guān)系密切，物質(zhì)文化設(shè)施較城市差，風(fēng)俗、道德習(xí)慣勢(shì)力較城市強(qiáng)，居民以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)為主要謀生手段的區(qū)域;從生態(tài)學(xué)角度，鄉(xiāng)村是指單個(gè)聚落人口規(guī)模較小，聚落之間具有較大開(kāi)敞綠色景觀地帶的區(qū)域。

（二）鄉(xiāng)村發(fā)展的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。鄉(xiāng)村發(fā)展是指在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等多要素的重組和交互作用，以及參與者響應(yīng)與調(diào)整而導(dǎo)致的農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)和地域空間格局的重構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系的根本轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村發(fā)展是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果，不同區(qū)域的驅(qū)動(dòng)因素差異導(dǎo)致其發(fā)展?fàn)顩r也不盡相同。

1、外生驅(qū)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)前，城市用地快速擴(kuò)張、城鄉(xiāng)人口頻繁流動(dòng)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間重組構(gòu)成了鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的主要外生性驅(qū)動(dòng)因素。城市工業(yè)企業(yè)利用資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)合資、合作及股份制經(jīng)濟(jì)等經(jīng)營(yíng)方式參與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加快對(duì)鄉(xiāng)村企業(yè)改組、改制，提高鄉(xiāng)村企業(yè)質(zhì)量，企業(yè)通過(guò)分工合作促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村發(fā)展。

2、內(nèi)在動(dòng)力。中國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)自然資源開(kāi)發(fā)利用較少，生態(tài)環(huán)境保存較完整，鄉(xiāng)村聚落與自然緊密結(jié)合、和諧共生。鄉(xiāng)村的自然山水景觀、農(nóng)業(yè)林業(yè)種植景觀、鄉(xiāng)村聚落景觀等共同構(gòu)成山水田園綜合體，鄉(xiāng)村結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋馁Y源和民俗風(fēng)情，可積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，帶動(dòng)餐飲、住宿、休閑等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)村舒適的人居環(huán)境為鄉(xiāng)村振興奠定了良好基礎(chǔ)。廣大農(nóng)民依托鄉(xiāng)村地區(qū)的地方特色和產(chǎn)業(yè)資源，將城市治理體制運(yùn)用到鄉(xiāng)村，與鄉(xiāng)土傳統(tǒng)文化對(duì)接，積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)，廣大農(nóng)民群眾由內(nèi)心生發(fā)出熱愛(ài)家鄉(xiāng)、心系鄉(xiāng)土的熱忱，可為振興鄉(xiāng)村提供強(qiáng)大動(dòng)力。

二、村規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的驅(qū)動(dòng)作用

（一）編制村規(guī)劃的意義。鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的促進(jìn)作用主要體現(xiàn)在：（1）有助于集聚各類政策要素，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收;（2）有助于土地集約利用和緊湊開(kāi)發(fā)，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，統(tǒng)籌安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng);（3）有助于提高鄉(xiāng)村治理能力，促進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè);（4）有助于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動(dòng)能;（5）有助于空心村的整治，將閑置多余的農(nóng)村住宅和宅基地整治開(kāi)發(fā)成獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村民宿和休閑度假設(shè)施。

（二）村規(guī)劃驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的機(jī)理分析。鄉(xiāng)村發(fā)展是一個(gè)以生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間為基底，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、土地等因素的復(fù)雜系統(tǒng)。PSR模型是國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出用于環(huán)境系統(tǒng)的評(píng)價(jià)模型，它揭示出資源利用中人地相互作用的鏈?zhǔn)疥P(guān)系。本研究將其引入用于解釋村規(guī)劃驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。（圖1）

1、壓力分析（P分析）。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著快速城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口不斷向城市流動(dòng)，要素向城市集聚，固有的城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不均衡，城市空間無(wú)序蔓延對(duì)農(nóng)村尤其是近郊鄉(xiāng)村產(chǎn)生了侵蝕，粗放型工業(yè)化對(duì)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)景觀造成了破壞。

2、狀態(tài)分析（S分析）。在上述要素疊加的壓力下，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)呈現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲軟、城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大、人口老齡化貧困化、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)滯后、村莊格局和景觀風(fēng)貌受到破壞、農(nóng)村空心化不斷加重的態(tài)勢(shì)。

3、措施響應(yīng)（R分析）。以科學(xué)規(guī)劃為驅(qū)動(dòng)的鄉(xiāng)村振興過(guò)程是一個(gè)多主體參與、多因素交互、多階段演進(jìn)的動(dòng)態(tài)時(shí)空過(guò)程。在對(duì)資源稟賦、區(qū)位交通、現(xiàn)狀基礎(chǔ)、政策環(huán)境等要素評(píng)估的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)區(qū)位關(guān)系、山水格局、綜合用地現(xiàn)狀、村產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及基礎(chǔ)設(shè)施狀況的分析，編制科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃。

三、千坵村村規(guī)劃思路與創(chuàng)新

（一）村域現(xiàn)狀分析。千坵村幅員面積3.7平方公里，四面環(huán)山，高程范圍在289～515米，相對(duì)高差226米，耕地1，091畝（人均耕地0.86畝），林地1，160畝，轄9社320戶1，262人。

1、產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一，收入結(jié)構(gòu)不合理。全村內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，多為“糧—經(jīng)”二元結(jié)構(gòu)，是典型的農(nóng)耕貧困村，農(nóng)作物以傳統(tǒng)作物水稻、玉米、紅薯為主，村民種植有蔬菜和梨子等經(jīng)濟(jì)果樹(shù)，零星、分散，難以形成規(guī)模效應(yīng)。

2、基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)配套缺乏。全村境內(nèi)現(xiàn)有等外級(jí)公路11公里，全部為土路，晴通雨阻現(xiàn)象嚴(yán)重。現(xiàn)有小二型水庫(kù)1座，山坪塘15口、引排水渠3.5公里，農(nóng)田全部靠雨水澆灌。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶均未實(shí)施農(nóng)網(wǎng)改造，村內(nèi)無(wú)達(dá)標(biāo)村級(jí)文化室和衛(wèi)生室，不通廣播、光纖電視，文化、體育等其他公共服務(wù)設(shè)施缺乏。

3、村域范圍內(nèi)勞動(dòng)力不足。每年有大量的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到外地，這些勞動(dòng)力大多是初中文化程度以上的青壯勞力，這使得留在本村的勞動(dòng)力質(zhì)量進(jìn)一步下降，發(fā)展技術(shù)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)下降。

4、農(nóng)民居住條件差。農(nóng)房建筑結(jié)構(gòu)以土木為主，部分建筑因?yàn)殚L(zhǎng)期無(wú)人居住，現(xiàn)已垮塌或破爛;農(nóng)家庭院環(huán)境差，影響村民人居環(huán)境。

（二）總體規(guī)劃思路。針對(duì)千坵村的空間、產(chǎn)業(yè)、資源特征和對(duì)縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃解讀的基礎(chǔ)上，從產(chǎn)村相融的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用整治完善、新村交通建設(shè)、聚居點(diǎn)建設(shè)、水利電網(wǎng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)整治與修復(fù)幾個(gè)板塊對(duì)全村做出具體規(guī)劃。

1、產(chǎn)村相融的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。根據(jù)群眾意愿，結(jié)合村內(nèi)實(shí)際，成立專業(yè)合作社，探索“合作社+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，重點(diǎn)以種養(yǎng)殖業(yè)為主，建設(shè)蓮藕、花椒、水稻、獼猴桃、核桃、蔬菜種植基地;堅(jiān)持科學(xué)喂養(yǎng)，有機(jī)喂料，依托千坵水庫(kù)發(fā)展高端生態(tài)漁業(yè)養(yǎng)殖，發(fā)展垂釣旅游和農(nóng)家樂(lè);在村域內(nèi)海拔高度大于500米的林下和撂荒地內(nèi)發(fā)展黑羊散養(yǎng)業(yè);鼓勵(lì)殘疾人和半勞動(dòng)力人員，學(xué)習(xí)藤編工藝，帶動(dòng)村內(nèi)藤編產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2、土地利用整治完善。結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，對(duì)村內(nèi)的易地扶貧搬遷、危舊房改造，拆除房屋進(jìn)行耕地復(fù)墾措施。對(duì)村內(nèi)耕地開(kāi)展農(nóng)用地整治工作，對(duì)地塊進(jìn)行小并大、薄改厚、坡改梯、坡耕地護(hù)坡處理和格田整理，配套相應(yīng)的水利設(shè)施建設(shè)以滿足農(nóng)業(yè)灌溉，提供耕地質(zhì)量。

3、交通建設(shè)。按照“連網(wǎng)成環(huán)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、方便生產(chǎn)、群眾受益、降低成本”的原則，完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，規(guī)劃建設(shè)集鎮(zhèn)公路、進(jìn)村道路、村內(nèi)道路等，與村內(nèi)的環(huán)線公路和片外公路構(gòu)成環(huán)狀，解決農(nóng)副產(chǎn)品運(yùn)輸和群眾出行等問(wèn)題，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收。

4、聚居點(diǎn)建設(shè)。充分利用地形，考慮當(dāng)?shù)靥赜械耐恋貦C(jī)理，結(jié)合現(xiàn)有道路與其他新村居民點(diǎn)分布情況，合理組織道路交通與劃分功能區(qū)，節(jié)約用地，使居民點(diǎn)內(nèi)部空間環(huán)境、村民住宅建筑與周邊環(huán)境有機(jī)結(jié)合形成整體，抓好農(nóng)業(yè)基地景觀化建設(shè)，形成以農(nóng)田為主體、以園區(qū)為景觀的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。

5、水利電網(wǎng)建設(shè)。以達(dá)到人飲安全為前提，采取小型集中供水方式為主，分散供水為輔，以降低工程造價(jià)。整治水庫(kù)和山坪塘，修建提灌站和排灌溝渠，保障區(qū)內(nèi)1，091畝耕地的灌溉需求，同時(shí)滿足排澇的需要。在全村范圍內(nèi)實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)升級(jí)改造，啟動(dòng)村級(jí)光纖接入，實(shí)施寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推動(dòng)村域通訊設(shè)施體系建設(shè)。

（三）村域規(guī)劃發(fā)展模式創(chuàng)新

1、政策創(chuàng)新機(jī)制。新村建設(shè)的推動(dòng)，首先要依靠政府的引導(dǎo)和帶動(dòng)，優(yōu)越的政策是保障新村建設(shè)的首要條件，也是引導(dǎo)村民積極參與新村建設(shè)的重要手段。千坵村全面實(shí)行“額度下達(dá)、明確方向、項(xiàng)目備案、績(jī)效掛鉤”的管理模式;以脫貧建設(shè)為平臺(tái)，整合資金，集中投入，協(xié)同推進(jìn)新村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。項(xiàng)目實(shí)施在嚴(yán)格履行民主程序、充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，采取農(nóng)民自行建設(shè)的方式，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶積極性。

2、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。圍繞新村建設(shè)，大力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。充分考慮耕作便利需要，合理布局生產(chǎn)和生活等不同功能分區(qū)，有效加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)，大力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善農(nóng)民群眾生產(chǎn)條件，脫貧致富。通過(guò)新村聚居點(diǎn)布局和設(shè)計(jì)，依靠千坵村的地勢(shì)地貌，展開(kāi)立體式產(chǎn)業(yè)布局，結(jié)合丘陵地區(qū)的特點(diǎn)，按照海拔高度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)樹(shù)木培育、果樹(shù)種植、林下養(yǎng)殖，達(dá)到宅旁布景與產(chǎn)業(yè)發(fā)展共贏的目的。通過(guò)新村和產(chǎn)業(yè)這兩個(gè)最基本的農(nóng)村要素的整合，有效地克服千坵村“空心化”、“貧困化”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、人才創(chuàng)新機(jī)制。引導(dǎo)農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)思想文化教育的重要性，增加對(duì)教育的投入，大力推進(jìn)培訓(xùn)創(chuàng)新，提高培訓(xùn)實(shí)效。積極鼓勵(lì)農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)可以帶動(dòng)更多的人創(chuàng)業(yè)，具有乘數(shù)放大和示范效應(yīng)。千坵村外出務(wù)工人員較多，積極鼓勵(lì)支持有資金、有技術(shù)、懂管理、善經(jīng)營(yíng)的外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，建設(shè)家鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)閑散資金向現(xiàn)實(shí)資本轉(zhuǎn)化，在增加農(nóng)民收入的同時(shí)，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

4、土地創(chuàng)新機(jī)制。充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，通過(guò)“金土地工程”、“拆院并院”、土地綜合整治等項(xiàng)目來(lái)解決新村建設(shè)的資金短缺問(wèn)題。在穩(wěn)定和明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，發(fā)展農(nóng)民土地股份合作社，實(shí)現(xiàn)多樣化的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有效提高土地利用效率。

5、環(huán)境創(chuàng)新機(jī)制。政府層面建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域的環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制。對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，使城市各項(xiàng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村地區(qū)延伸，并確定服務(wù)內(nèi)容和配套標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)保一體化。在基層設(shè)立相關(guān)環(huán)保機(jī)構(gòu)，逐步建立農(nóng)村環(huán)境應(yīng)急預(yù)警體系，妥善處置農(nóng)村環(huán)境污染突發(fā)事件。在村民層面推廣普及農(nóng)村環(huán)保實(shí)用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活污水的生態(tài)化處理和糞便、垃圾、秸稈等的資源化利用;加大農(nóng)村環(huán)保宣傳教育力度，開(kāi)展多層次、多形式的輿論宣傳和科普宣傳，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民培養(yǎng)健康文明的生產(chǎn)、生活、消費(fèi)方式，鼓勵(lì)他們積極參與新農(nóng)村環(huán)境建設(shè)活動(dòng)。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]胡杏云，徐進(jìn).尋求傳統(tǒng)與現(xiàn)代的共生——翻石渡村住居規(guī)劃地域特色解讀[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2010（1）.

[2]鄒力行.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究[J].科學(xué)決策，2017（12）.

[3]張小林.鄉(xiāng)村概念辨析[J].地理學(xué)報(bào)，1998.7.

[4]龍花樓，鄒健.我國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011.32（4）.

[5]陳玉福，劉彥隨，龍花樓，等.蘇南地區(qū)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程及其動(dòng)力機(jī)制——以蘇州市為例[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2010.29（1）.