從“一元壟斷”到“二元壟斷”—土地開發(fā)中的地方政府行為機制研究

華中科技大學社會學院 陳頎 本文節(jié)選自《社會學研究》2019年第2期

本文聚焦土地開發(fā)中基層政府與上級政府的博弈現象，該現象通常表現為基層政府在未被上級批準的地區(qū)違規(guī)從事土地開發(fā)，并使上級政府的治理失效。

這表明，在土地開發(fā)中實際上存在著上級政府和基層政府共同建構的“二元壟斷”格局。這是地方政府“一元壟斷”理論未曾關注的現象。本研究發(fā)現，土地管理體制與地方發(fā)展環(huán)境的不兼容，以及由此誘發(fā)的上級政府控制土地開發(fā)權行為，是基層政府違規(guī)突破上級壟斷的原因；上級政府受到的合法性約束和風險約束、上級對下級的關系依賴則軟化了上級的治理行動。由此，基層政府成為除上級政府之外的壟斷者，形塑了土地開發(fā)中獨特的“二元壟斷”格局。其具有如下理論啟示。

第一，更為深入地揭示了土地開發(fā)中地方政府行為機制的經驗黑箱。一直以來，學界關注市/縣政府壟斷土地收益的過程，強調市/縣政府的權力機制和影響力，忽視了農村基層政府在土地開發(fā)中的行為模式以及兩級政府間互動關系的實際影響。

本文揭示了基層政府違規(guī)實施土地開發(fā)的行為機制，以及由兩級政府共同建構的“二元壟斷”格局的現實影響。在“二元壟斷”中，基層政府與上級政府爭奪土地開發(fā)的自主權和收益分配權的行為影響著地方經濟和社會，尤其是基層政府以違規(guī)開發(fā)裹挾民眾利益的行為誘發(fā)了社會風險，這具有深刻的警示意義?！岸獕艛唷边€進一步揭示了為什么國家管控土地資源和治理土地違規(guī)的目標會遭到扭曲。它表明，國家目標的扭曲并非基層政府與上級政府的共謀造成的，而是土地管理體制造成了上級政府和基層政府的利益沖突，塑造了雙方共同競爭壟斷地位的行為，因而它們在獲取制度發(fā)展空間的同時，也讓國家對土地資源的指標化管制無從落實，消解了國家治理土地違法的權威。

第二，基于對“二元壟斷”的社會學分析，本文揭示了不同層級的地方政府在土地開發(fā)中的行為多向性和組織環(huán)境的復雜性，從而突破了“一元壟斷”強調地方政府單一追求土地收益最大化的理論預設。

以往的分析具有典型的經濟學特征，按照“利益”所指不同，相關研究可細分為強調“土地市場收益”和“官場晉升收益”的不同脈絡，由此，將地方政府置于“官場和市場”的激勵環(huán)境下，建構了地方政府謀利化的理論取向。

而本文對“二元壟斷”的研究表明，各級地方政府在土地開發(fā)中并非單一追求利益最大化。其中，基層政府實施違規(guī)開發(fā)是為了克服土地管理體制和農村市場資源不足的約束，還因為受制于社會壓力而不得不滿足民眾訴求。這表明基層政府在復雜環(huán)境下呈現多重目標取向，且因制度環(huán)境壓力的改變而采取不同的行為策略。同樣，市/縣政府盡管具有城市土地一級市場的壟斷權，也希望將農村地區(qū)的土地開發(fā)納入控制范圍，但當它受到基層政府違規(guī)開發(fā)的挑戰(zhàn)時，卻在后者的關系約束和風險倒逼策略下放棄治理行動。這表明上級政府也力求在土地收益、關系收益和社會風險最小化等多重目標中獲得均衡。

總之，在土地開發(fā)中，各級地方政府實際上受市場、社會以及政府體制等多重環(huán)境的影響，使其行為具有多向性，且常因應不同環(huán)境壓力采取不同的行為策略，而不是在“官場和市場”激勵下表現出追求利益最大化的穩(wěn)定行為取向。從社會學視角來看，市/縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多追求自身行為與復雜組織環(huán)境的兼容，與經濟學意義上的追求收益最大化的“廠商”有著根本區(qū)別；它們追求壟斷是為了維持政治、市場和社會環(huán)境的動態(tài)穩(wěn)定，而非獲取單一“市場”環(huán)境中的經濟收益。

去杠桿的路徑選擇：財政去杠桿還是金融去杠桿？—基于企業(yè)部門的分析

南京大學商學院 周菲、趙亮，南京財經大學金融學系 尹雷 本文節(jié)選自《財政研究》2019年第3期

本文基于2007-2017年滬深A股上市公司財務數據和中國宏觀經濟數據，實證檢驗了財政擴張和貨幣金融寬松對企業(yè)部門杠桿率、金融資源分配效率和微觀企業(yè)融資成本的影響，據以評判和甄選去杠桿的最優(yōu)路徑。

實證結果表明，較之于金融去杠桿而言，選擇財政去杠桿，即從財政方面著手壓減政府支出、控制政府債務規(guī)模，可以更有效地降低企業(yè)部門宏觀杠桿率，實現金融資源的更高效配置，并有助于定向調減國有企業(yè)部門的結構性高杠桿問題。

更深入的研究表明，政府投資建設性支出和保障性支出對于企業(yè)杠桿率的影響存在異質性，投資建設性支出擴張會更大程度地推升企業(yè)部門特別是國有企業(yè)杠桿率，因而財政去杠桿應以減少政府投資建設性支出為主要手段。

基于前文分析與實證結論，本文提出以下政策建議。

其一，在管控和調節(jié)企業(yè)部門杠桿率時應重點關注“財政去杠桿”途徑，壓減政府支出規(guī)模，控制政府債務增速。同時嚴控地方政府的過度投資行為，壓減政府投資建設性支出，避免過度投資降低資金利用效率、推升企業(yè)部門杠桿。其二，在調節(jié)金融杠桿率時應平緩穩(wěn)健，避免規(guī)制過嚴、緊縮過急、轉向過度，為企業(yè)特別是民營企業(yè)營造寬松的融資環(huán)境。其三，以頂層設計硬化國有企業(yè)預算約束，革除政府對國有企業(yè)的“父愛主義”，在市場化理念下平等對待各類所有制企業(yè)，為企業(yè)部門結構性杠桿調整提供制度保障。

“一帶一路”倡議是全球包容性發(fā)展的新模式

“文明對話”世界公眾論壇創(chuàng)始主席 弗拉基米爾·亞庫寧 本文節(jié)選自作者在“一帶一路”首腦會議智庫交流專題論壇上的發(fā)言