申 兵

自2018年上半年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要實(shí)施情況中期評估啟動(dòng)以來，各?。ㄊ小^(qū)）及主要城市的評估工作已基本完成。從一些省（市、區(qū)）以及大城市公開發(fā)布的評估報(bào)告來看，各地“十三五”規(guī)劃綱要中明確的重點(diǎn)任務(wù)有序推進(jìn)，大部分目標(biāo)提前完成或達(dá)到中期進(jìn)度要求，為全面完成“十三五”規(guī)劃奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。不同地方的評估報(bào)告也顯示出，未能達(dá)到中期進(jìn)度要求的指標(biāo)一些具有各地共通性，一些具有地區(qū)差異性，這些都反映出當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展面臨的制約因素。加強(qiáng)對此的分析，可為在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生深刻變化的背景下努力實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃目標(biāo)和完善“十四五”規(guī)劃編制提供參考。

創(chuàng)新發(fā)展、環(huán)境和節(jié)能降耗指標(biāo)、戶籍人口城鎮(zhèn)化率完成不及預(yù)期在各類地區(qū)較為普遍

從不同?。ㄊ?、區(qū)）和城市“十三五”規(guī)劃綱要實(shí)施評估報(bào)告看，以“研究與試驗(yàn)（R＆D）發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度”為代表的創(chuàng)新發(fā)展和以空氣質(zhì)量、主要河流控污程度，以及能耗下降為代表的環(huán)境保護(hù)和節(jié)能降耗任務(wù)完成滯后于時(shí)序進(jìn)度，成為不少地區(qū)共有的問題。這也解釋了國家“十三五”規(guī)劃綱要執(zhí)行中研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度及地表水劣V類水體比例兩項(xiàng)指標(biāo)中期完成情況相對滯后的原因。

（一）企業(yè)研發(fā)投入增長放緩使得多個(gè)地區(qū)研發(fā)投入強(qiáng)度不及預(yù)期

在表1中所列的18個(gè)省（市、區(qū)）和城市中，涉及東中西部的10個(gè)地方“十三五”評估報(bào)告提及“R＆D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度”指標(biāo)或其他創(chuàng)新發(fā)展指標(biāo)未達(dá)到預(yù)期，說明這一現(xiàn)象具有一定普遍性。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)則表明，“十三五”前半期的2017年與2016年相比，天津、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)為負(fù)增長，增長率分別為—14.6%、—10.3%、—8.4%和—3.9%；甘肅和新疆雖然為正增長，但增長率只有1.6%和0.6%。

我 國R ＆ D 經(jīng) 費(fèi) 來 源 為 政府、企業(yè)及其他資金，其中企業(yè)資金為主體，2017年占76.5%?！笆濉钡胤窖邪l(fā)投入不足與企業(yè)研發(fā)投入增長放緩有關(guān)。2017年31個(gè)省（市、區(qū)）中13個(gè)企業(yè)研發(fā)投入的增長率較上年回落，即增速慢于2016年（參見圖1），且有21個(gè)地方的企業(yè)研發(fā)資金增幅低于R＆D總體增幅。由于企業(yè)資金是R＆D經(jīng)費(fèi)支出的主體，企業(yè)投入增速下降會(huì)直接導(dǎo)致R＆D經(jīng)費(fèi)增長放緩，從而使得許多地方“十三五”前半期R＆D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度不及預(yù)期。從全國來看，2017年企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)增長對全社會(huì)R&D經(jīng)費(fèi)增長的貢獻(xiàn)率較上年回落5.2個(gè)百分點(diǎn)。

表1 部分地方“十三五”規(guī)劃綱要中未達(dá)到預(yù)期的指標(biāo)

（二）多因素導(dǎo)致地方環(huán)保和降耗類指標(biāo)及戶籍人口城鎮(zhèn)化率完成滯后

從表1 中還可看出，無論是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，還是西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省區(qū)，“十三五”前半期水、空氣以及節(jié)能降耗類指標(biāo)完成情況也相對滯后。另有資料顯示，除表1 中所列情況，“十三五”中期內(nèi)蒙古、新疆的能耗強(qiáng)度降低指標(biāo)未能如期完成，寧夏2017年單位GDP能耗反而有較大幅度上升。

環(huán)境保護(hù)和節(jié)能降耗具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性特點(diǎn)，因而形成上述問題的原因較為多元，一是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不健全，如廣州市劣V類水體斷面比例未達(dá)標(biāo)與生活污水收集處理能力不夠、雨污分流系統(tǒng)不完善、河涌整治不到位等有關(guān)；二是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整不快，如廣東許多地區(qū)2017年以來火力發(fā)電量明顯上升；三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不易。如在新經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的杭州市，以紡織、服裝、化工、化纖、造紙、橡膠塑料制品、非金屬礦物制品、農(nóng)副食品加工，以及有色金屬冶煉為代表的傳統(tǒng)制造業(yè)仍占規(guī)模以上工業(yè)增加的1/3，局部高污染、低收益的粗放型發(fā)展仍然存在。此外，由于工業(yè)上游行業(yè)利潤大增，一些地區(qū)石油煉化和煤化工等產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)量加大，而且進(jìn)入“十三五”后從沿海到內(nèi)地新的石油煉化、煤化工和煤電項(xiàng)目開始加快建設(shè)，這不僅使“十三五”中期節(jié)能降耗目標(biāo)難以完成且對“十三五”期末實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)帶來較大壓力。

表1還表明，多個(gè)地方的戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)完成低于規(guī)劃進(jìn)度。這在一些地區(qū)有特定原因，如成都有行政區(qū)劃調(diào)整的因素。對于大多地區(qū)而言，形成這一現(xiàn)象源于深刻的體制原因，對于農(nóng)村人口而言，大城市落戶的門檻過高，而中小城市因公共服務(wù)和農(nóng)村相比差異不大，他們并無強(qiáng)烈落戶意愿。

中西部多地經(jīng)濟(jì)、投資、財(cái)政收入、居民收入增長及一些社會(huì)發(fā)展類指標(biāo)增長慢于規(guī)劃預(yù)期

表1 所涉及的中西部多地在“十三五”規(guī)劃執(zhí)行到中期時(shí)，編制時(shí)所設(shè)定的生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、居民收入等指標(biāo)均不及預(yù)期。如湖南省地區(qū)生產(chǎn)總值低于規(guī)劃預(yù)期0.5個(gè)百分點(diǎn)、規(guī)模工業(yè)增加值低0.9 個(gè)百分點(diǎn)、財(cái)政總收入低1.3個(gè)百分點(diǎn)、固定資產(chǎn)投資低1.6 個(gè)百分點(diǎn)；又如，甘肅省交通運(yùn)輸固定資產(chǎn)投資在“十三五”前半期累計(jì)完成1758億元，只占規(guī)劃目標(biāo)的25%；再如，前兩年經(jīng)濟(jì)增速領(lǐng)跑全國的貴州省“十三五”前半期一般公共預(yù)算收入、航道里程、進(jìn)出口總額、城鄉(xiāng)居民收入等指標(biāo)未達(dá)到時(shí)間進(jìn)度要求，云南省則是九年義務(wù)教育鞏固率、高中階段教育毛入學(xué)率等未達(dá)預(yù)期。從現(xiàn)階段內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和條件看，上述地區(qū)經(jīng)濟(jì)和收入增長類指標(biāo)在“十三五”期末如期實(shí)現(xiàn)的困難仍然較大。

出現(xiàn)這種情況與政策調(diào)整有關(guān)，如進(jìn)入“十三五”時(shí)期“營改增”稅制體制改革開始推行，同時(shí)，各地開始加強(qiáng)減稅降費(fèi)，且今明兩年減稅仍會(huì)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，很多地方預(yù)計(jì)“十三五”期間完成既定財(cái)政收入增長目標(biāo)有困難。但這些問題的出現(xiàn)，更主要是由中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和特點(diǎn)所決定的。一是投資下降致使經(jīng)濟(jì)增長乏力。投資拉動(dòng)在中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長中是最重要的動(dòng)力，在加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理和防控金融風(fēng)險(xiǎn)的背景下，“十三五”前半期中西部省區(qū)固定資產(chǎn)投資已明顯收縮，并拉低了經(jīng)濟(jì)增速。二是企業(yè)效益下降影響居民收入。鋼鐵、煤炭、有色等部分傳統(tǒng)行業(yè)是中西部許多省區(qū)的支柱行業(yè)，也是去產(chǎn)能的重點(diǎn)行業(yè)。隨之而來的企業(yè)效益下滑及不充分就業(yè)、隱性失業(yè)和就業(yè)質(zhì)量下降的情況，導(dǎo)致企業(yè)職工工資性收入增長回落。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格較低雙向擠壓了農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入，一些地區(qū)農(nóng)民收入增長呈放緩趨勢。三是新興產(chǎn)業(yè)較弱不足以支撐經(jīng)濟(jì)。以大數(shù)據(jù)發(fā)展而著稱的貴州省，煤電、煙酒、原材料等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占工業(yè)比重仍達(dá)70%以上，電子信息、高端裝備、生物產(chǎn)業(yè)、新材料、新能源等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，但規(guī)模仍較小，僅占9%左右，對經(jīng)濟(jì)增長的支撐作用較小。四是部分貧困地區(qū)公共服務(wù)等短板和薄弱環(huán)節(jié)依然突出。這使得貧困地區(qū)較集中的省區(qū)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)低于規(guī)劃預(yù)期。

圖1 2017年與2016年相比各地R＆D資金及企業(yè)資金增長率變化幅度

化解問題需要調(diào)整規(guī)劃編制思路及完善相關(guān)政策

不論是解決普遍性問題還是地區(qū)性問題都需要從調(diào)整規(guī)劃思路和完善相關(guān)政策方面著手。

第一，在“十四五”地方發(fā)展規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)突出地方特點(diǎn)和政府職能。一是在指標(biāo)選擇上突出地區(qū)發(fā)展階段和發(fā)展特點(diǎn)，而非基本套用國家規(guī)劃所選取的指標(biāo)。例如統(tǒng)計(jì)表明 R＆D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度較大的行業(yè)集中于高技術(shù)制造業(yè)和裝備制造業(yè)，在這些行業(yè)并不發(fā)達(dá)的地區(qū)，全社會(huì)R＆D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度也很難明顯提升，因此這個(gè)指標(biāo)是否需要在各省區(qū)都列入規(guī)劃中值得研究。二是指標(biāo)選擇上應(yīng)突出符合政府職能的指標(biāo)。仍以R＆D 經(jīng)費(fèi)投入為例，由于其投入以企業(yè)資金為主，企業(yè)是否加大投入雖與政府政策鼓勵(lì)有關(guān)，但更取決于企業(yè)經(jīng)營方略，如果企業(yè)投入難以加大，政府主導(dǎo)的規(guī)劃出目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。R＆D 投入中政府資金所占比例雖不高（20%左右），但“十三五”前期其增幅更高一些，且加大政府資金投入也是完善我國研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)的重要途徑，可以考慮將政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入增長率列入規(guī)劃指標(biāo)。

第二，嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前石油煉化、煤化工、煤電等項(xiàng)目審批權(quán)已下放到?。ㄊ?、區(qū)）級，對這些高耗能項(xiàng)目應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保評估和環(huán)保督查。同時(shí)，還應(yīng)加大環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是工業(yè)園區(qū)污水集中處理、固體廢物集中處置、集中供熱、集中供氣、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急等設(shè)施建設(shè)，以及農(nóng)村地區(qū)的小型污水處理站、垃圾處理設(shè)施和畜禽糞污、廢棄物資源化利用設(shè)施的建設(shè)。

第三，促進(jìn)基本公共服務(wù)水平在城鎮(zhèn)間的均等化。盡管“十三五”前半期一些地方戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)完成不及預(yù)期，但隨著各地建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度步伐的加快，預(yù)計(jì)“十三五”期末至少應(yīng)可在統(tǒng)計(jì)上達(dá)成規(guī)劃目標(biāo)。提高戶口城鎮(zhèn)化率，重點(diǎn)目的是保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。為了提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特別是跨省轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口在城鎮(zhèn)生活質(zhì)量，并考慮到大城市落戶門檻過高，應(yīng)落實(shí)好《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號(hào)）精神，推動(dòng)公共服務(wù)水平在都市圈范疇內(nèi)均等化，降低周邊城鎮(zhèn)或小城市與都市核心城市公共服務(wù)落差，解決好在大城市暫不具備落戶條件或者不愿落戶于中小城市及城鎮(zhèn)人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務(wù)保障問題。同時(shí)，推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，提高外來人口規(guī)模較多城市或城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平。

第四，支持中西部地區(qū)，特別是貧困地區(qū)持續(xù)發(fā)展。與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)，特別是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力脆弱，“十三五”后半期及“十四五”時(shí)期國家仍需加大對其支持力度。一是發(fā)揮有效投資對穩(wěn)增長的關(guān)鍵性作用，加大對中西部地區(qū)交通、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的資金和政策投入。二是給予中西部地區(qū)在承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，特別是一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面更多的稅收優(yōu)惠及人力培訓(xùn)等方面的支持政策，在落實(shí)環(huán)保要求的前提下降低企業(yè)成本，既為中西部地區(qū)居民提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)和增收機(jī)會(huì)，也可防止我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整體性外移。三是在“十三五”期末消除絕對貧困后，將扶貧戰(zhàn)略重點(diǎn)向提升貧困地區(qū)教育和醫(yī)療等公共服務(wù)質(zhì)量上轉(zhuǎn)移。