周義程 胡巧云

我省是全國最早進(jìn)入老齡化社會的省份，也是全國老齡化程度最高的省份。目前我省老年人群體呈現(xiàn)基數(shù)大、增長快、高齡化、空巢化、失能比例高的趨勢。針對這一情況，我省近幾年一直在大力推進(jìn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)。在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入憑單這一新的購買方式有著重大意義。

以憑單方式購買居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)意義

所謂憑單，即由政府向符合相應(yīng)資質(zhì)條件的老人發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)券，老人用此券去自由選擇能夠提供相應(yīng)服務(wù)的承接主體，這些承接主體再將收到的養(yǎng)老服務(wù)券拿到政府相關(guān)部門兌換現(xiàn)金。養(yǎng)老服務(wù)券作為政府部門發(fā)放的代金券，使得持券老人可以憑借此券進(jìn)行消費(fèi)。具體現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)在：一是有利于促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)承接主體之間的競爭。符合條件的老人可以自由選擇自己滿意的承接主體來為自己提供相關(guān)服務(wù)。老人的自由選擇使承接主體為獲得更多的服務(wù)對象而展開競爭，這將有利于降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量和增強(qiáng)對老人需求的回應(yīng)性。二是有利于減少政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中的腐敗行為。采用憑單在很大程度上減少了購買主體對用于購買居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政資金的支配權(quán)，增加了老人對資金的自由使用權(quán)，降低了購買服務(wù)中購買主體與承接主體間發(fā)生腐敗行為的風(fēng)險(xiǎn)。三是有利于克服政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中的評價(jià)難題。政府購買居家養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容大多是事務(wù)性的，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以量化，而養(yǎng)老服務(wù)券使得老人可以自主選擇所需服務(wù)，這在客觀上使養(yǎng)老服務(wù)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定難題獲得了化解。

憑單方式在公共服務(wù)購買領(lǐng)域的實(shí)施現(xiàn)狀

目前，我國政府以憑單方式購買公共服務(wù)的實(shí)踐總體上處于摸索階段。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，北京市早在2008年就探索使用“養(yǎng)老服務(wù)券”，即由政府買單，向符合條件的老年人（殘障人士）發(fā)放養(yǎng)老（助殘）券，為其提供多元化的高質(zhì)量服務(wù)。在北京市的“養(yǎng)老服務(wù)券”實(shí)踐中，朝陽區(qū)的做法頗具典型性。朝陽區(qū)政府于2011年初制定了《朝陽區(qū)特殊老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼辦法（試行）實(shí)施細(xì)則》，詳細(xì)規(guī)定了養(yǎng)老服務(wù)券的補(bǔ)貼對象、補(bǔ)貼流程及養(yǎng)老服務(wù)類組織參與服務(wù)提供的申請程序等。在方案實(shí)施時(shí)，朝陽區(qū)首先選擇了十個(gè)街區(qū)的老年人作為調(diào)查對象，掌握老年人服務(wù)需求，為科學(xué)決策提供依據(jù)。然后，向符合條件的老人發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)券，持券老人可在本年度內(nèi)自行安排用券。在對承接主體的監(jiān)督方面，朝陽區(qū)制定了30余項(xiàng)憑單購買的規(guī)章制度，并下發(fā)了統(tǒng)一版本的工作程序;在對承接主體的考核方面，制定了6大方面28項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，于每年年底實(shí)施考核，并對先進(jìn)單位采取以獎代投的表彰。從實(shí)踐成效看，朝陽區(qū)“養(yǎng)老服務(wù)券”計(jì)劃取得了較好的效果，老年人自主選擇所需服務(wù)及提供服務(wù)的組織，促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)類社會組織之間的良性競爭，服務(wù)質(zhì)量與滿意度均有較大幅度提高。

然而，憑單在我國一些公共服務(wù)領(lǐng)域的初步應(yīng)用中也暴露了一些問題。就“養(yǎng)老服務(wù)券”而言，問題主要包括：一是憑單的設(shè)計(jì)不盡合理。部分老人認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)券存在購買范圍小、面值小、有效時(shí)間段的限定不科學(xué)等問題，致使其部分需求無法有效滿足。二是承接主體容易出現(xiàn)“撇脂”行為，即優(yōu)先選擇那些身體相對較好、比較好說話、要求不是很高的老人，對他們認(rèn)為的諸如存在脾氣大、要求比較多等“比較麻煩”的老人，則不愿意接收其養(yǎng)老服務(wù)券和為其提供服務(wù)。這就導(dǎo)致了選擇權(quán)的不平等，并違背了憑單設(shè)計(jì)的初衷。三是規(guī)章制度的不健全和監(jiān)督部門的缺位導(dǎo)致政府與公眾對承接主體的監(jiān)督不力，進(jìn)而引發(fā)憑單運(yùn)作中的貪污腐化風(fēng)險(xiǎn)。

推進(jìn)以憑單方式購買居家養(yǎng)老服務(wù)的對策

從全國來看，憑單作為推進(jìn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)可供選擇的一種方式，在實(shí)踐中運(yùn)用得相對較少，并存在一些需要重視的問題。這些問題主要是由于憑單的操作規(guī)程不夠完善、憑單運(yùn)用的經(jīng)驗(yàn)相對欠缺、憑單依存的社會環(huán)境尚待改善等原因造成的，而非憑單這一工具固有的缺陷與工具本身的問題。為了使憑單能夠在購買居家養(yǎng)老服務(wù)中更加科學(xué)有效地運(yùn)行，需要重點(diǎn)從以下方面努力。

精準(zhǔn)把握憑單的操作流程。為了在購買居家養(yǎng)老服務(wù)過程中更有效地引入憑單，需要精準(zhǔn)把握憑單的操作流程。憑單的具體運(yùn)作可以劃分為向符合條件的老人發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)券、老人使用養(yǎng)老服務(wù)券去選擇和接受服務(wù)、承接主體使用養(yǎng)老服務(wù)券兌換資金三個(gè)環(huán)節(jié)。第一環(huán)節(jié)主要是在購買主體與消費(fèi)主體之間產(chǎn)生聯(lián)系，第二環(huán)節(jié)主要是在消費(fèi)主體與承接主體之間產(chǎn)生聯(lián)系，第三環(huán)節(jié)主要是在承接主體與購買主體之間產(chǎn)生聯(lián)系。

科學(xué)設(shè)計(jì)憑單。為了使憑單能夠更為充分地發(fā)揮作用，需要對憑單本身進(jìn)行深入細(xì)致的設(shè)計(jì)。要根據(jù)購買居家養(yǎng)老服務(wù)的資金投入情況、能夠承擔(dān)不同類型居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的社會力量的發(fā)育情況、購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策規(guī)定的具體期限等來考慮養(yǎng)老服務(wù)券發(fā)放的金額總量、面值、有效期等細(xì)節(jié)性問題。同時(shí)，也要增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)券使用的靈活性，最好在每張養(yǎng)老服務(wù)券上提供多個(gè)服務(wù)項(xiàng)目以供選擇，從而防止“打醬油的錢不能用來買醋”。

加強(qiáng)對承接主體的監(jiān)管。為防止憑單運(yùn)作過程中承接主體可能會出現(xiàn)撇脂現(xiàn)象和貪腐行為，購買主體所承擔(dān)的監(jiān)管職能顯得尤為重要。購買主體在養(yǎng)老服務(wù)券的方案制定、養(yǎng)老服務(wù)券的發(fā)放、接受養(yǎng)老服務(wù)券者的資質(zhì)限定和審查、對競爭養(yǎng)老服務(wù)券的社會力量的服務(wù)質(zhì)量評價(jià)等方面都要充分發(fā)揮作用，特別是要出臺相關(guān)政策，明確規(guī)定承接主體必須對所有持有養(yǎng)老服務(wù)券的服務(wù)對象一視同仁，并建立相應(yīng)的投訴制度和問責(zé)條款，對撇脂行為和貪腐問題，一經(jīng)查實(shí)即嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行問責(zé)。

建立承接主體的信息披露制度。在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)過程中，為了讓養(yǎng)老服務(wù)券能夠充分發(fā)揮通過促進(jìn)競爭來提高服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)服務(wù)的回應(yīng)性、降低服務(wù)成本的功能，需要使持有養(yǎng)老服務(wù)券的老人“用腳來投票”的權(quán)利真正落到實(shí)處。但是，由于老人年紀(jì)偏大、反應(yīng)相對較慢、信息相對閉塞，加之信息公開制度的不健全，因而不少老人對承接主體的情況往往不是很了解，時(shí)常難以區(qū)分出承接主體的好與壞，從而可能出現(xiàn)隨便選擇一家的情況，這就背離了以選擇來促進(jìn)競爭的初衷。針對這一情況，民政等相關(guān)部門可考慮主動搜集并向老人及時(shí)推送承接主體的從業(yè)資質(zhì)、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、業(yè)界聲譽(yù)等方面信息，從而使老人能夠作出更加理性的選擇。

理順社會組織與地方政府之間的關(guān)系。憑單的有效推行需要不同類型的社會力量尤其是社會組織成為市場競爭的主體，共同去角逐持有養(yǎng)老服務(wù)券的老人手中的憑單。作為市場競爭的主體，只有在這些社會力量之間確立起彼此平等的關(guān)系，才能確保競爭的公平有效。然而，不少社會組織是在地方政府的關(guān)心和幫助下成立的，有的甚至就是由地方政府直接組建的，這些社會組織與地方政府之間有著良好的合作關(guān)系，這就可能造成憑單相關(guān)政策中的某些條款會有意地向這類社會組織傾斜，從而使其他沒有官方背景的社會組織處于不利地位，并使競爭弱化甚至形式化。因此，有必要讓有官方背景的社會組織完全與地方政府脫鉤，成為獨(dú)立的法人主體。

（周義程系蘇州大學(xué)東吳智庫研究員、博士生導(dǎo)師，胡巧云系蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院研究生）

責(zé)任編輯：包詠菲