楊詩(shī)蓓

基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，具有所謂的“乘數(shù)效應(yīng)”，即能帶來(lái)幾倍于投資額的社會(huì)總需求和國(guó)民收入。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資幾乎是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)。一般意義而言，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體由于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施投資的依賴程度往往比發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體要高，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可視為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效手段。然而，由于發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)總儲(chǔ)蓄較低，常常出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的情況，“乘數(shù)效應(yīng)”發(fā)揮受限，反之成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，制約社會(huì)總儲(chǔ)蓄和總投資的增加。

在諸多成功破解基礎(chǔ)設(shè)施之困的國(guó)家中，韓國(guó)獨(dú)具特色。二戰(zhàn)后，儲(chǔ)蓄低下、投資不足的韓國(guó)，從極低的水平出發(fā)，靠著長(zhǎng)期溫和的投資，特別是產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)下的精準(zhǔn)投資和專業(yè)化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，持續(xù)性地改善和提高基礎(chǔ)設(shè)施水平，為經(jīng)濟(jì)騰飛打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)的精準(zhǔn)投資

從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，韓國(guó)就開(kāi)始嘗試工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)改革，但基礎(chǔ)設(shè)施投資總體只維持在5%GDP左右的水平，不僅低于普遍認(rèn)可的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體基礎(chǔ)設(shè)施投資的理想水平，也低于一般發(fā)展經(jīng)濟(jì)體的實(shí)際投資水平。更令人驚訝地是，韓國(guó)即便在20世紀(jì)90年代步入高收入國(guó)家行列后，也并沒(méi)有明顯降低基礎(chǔ)設(shè)施投資水平，仍然長(zhǎng)期維持在5%GDP左右的水平。相反，此前實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛的日本則波動(dòng)較大。（見(jiàn)圖）

韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是以產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)進(jìn)行精準(zhǔn)投資，把有限的資源用在能夠快速拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的設(shè)施上，即“好鋼用在刀刃上”。一旦經(jīng)濟(jì)提速，整個(gè)社會(huì)就開(kāi)啟了財(cái)富積累的正循環(huán)，那后續(xù)的資金自然也就不愁沒(méi)著落了。

1962年，執(zhí)政的樸正熙政府改變了前任政府的出口替代策略，決定依靠發(fā)展出口貿(mào)易推動(dòng)韓國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程。此后30多年，直到1996年，韓國(guó)政府一直通過(guò)設(shè)計(jì)和更新“五年經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃”來(lái)主導(dǎo)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域則體現(xiàn)為對(duì)于外貿(mào)行業(yè)配套設(shè)施的重視上。

由于資金不足，韓國(guó)早期基礎(chǔ)設(shè)施投資主要為工業(yè)發(fā)展計(jì)劃服務(wù)：第一個(gè)五年計(jì)劃（1962—1966）著眼輕工業(yè)，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就圍繞工業(yè)園和相關(guān)運(yùn)輸系統(tǒng)展開(kāi)。第二個(gè)五年計(jì)劃（1967—1971）轉(zhuǎn)向重工業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目集中于構(gòu)建能源和鐵路貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。隨著行業(yè)聚集，區(qū)域優(yōu)勢(shì)凸顯，韓國(guó)又緊接著在首爾地區(qū)建造了地鐵系統(tǒng)和連接首爾—釜山經(jīng)濟(jì)帶的京釜高速，隨后又推出全國(guó)性“土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃”（1978—1981），大規(guī)模提升公路密度和質(zhì)量，招招直擊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要標(biāo)準(zhǔn)的前提下，韓國(guó)以非常有限的基礎(chǔ)設(shè)施投資創(chuàng)造了“漢江奇跡”：1970—1980年間，GDP年均增速超過(guò)30%，并在隨后的20年繼續(xù)保持兩位數(shù)的年增長(zhǎng)率。

但在經(jīng)濟(jì)騰飛的同時(shí)，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)投資政策也帶來(lái)了許多副作用。政府對(duì)外資直接投資限制較多，基本上壟斷了外國(guó)直接投資的分配渠道，造就了此后一直困擾韓國(guó)且飽受詬病的“大財(cái)團(tuán)經(jīng)濟(jì)”;由于政府在基建項(xiàng)目上享有絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，極易造成基建項(xiàng)目因政府誤判預(yù)期收益，而導(dǎo)致投資回報(bào)不及預(yù)期。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活水平日益提高，對(duì)于社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷涌現(xiàn)。于是，20世紀(jì)90年代開(kāi)始，韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資理念開(kāi)始轉(zhuǎn)變。

從“經(jīng)濟(jì)第一”到強(qiáng)調(diào)“公益第一”

隨著經(jīng)濟(jì)活力的釋放以及長(zhǎng)期處于超常規(guī)的發(fā)展速度，以前的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的制約作用開(kāi)始出現(xiàn)，一些隱患不斷顯現(xiàn)，改革勢(shì)在必行。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，首先發(fā)生轉(zhuǎn)變的是投資指導(dǎo)理念從“經(jīng)濟(jì)第一”過(guò)渡到了“程序第一”，或更準(zhǔn)確地來(lái)說(shuō)是“公益第一”。由此，韓國(guó)開(kāi)啟了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目評(píng)估—融資—招標(biāo)體系的全面改革，涵蓋從設(shè)計(jì)、招標(biāo)到施工的各個(gè)環(huán)節(jié)，極大地改善了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的整體效益，使得基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目向精細(xì)化投資轉(zhuǎn)型。

標(biāo)準(zhǔn)化體系和專業(yè)化機(jī)構(gòu)的設(shè)立是此番改革的最大亮點(diǎn)。

韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)流程大致如下：

地方政府提出項(xiàng)目計(jì)劃，在通過(guò)主管部委的初步可行性評(píng)估后匯總到負(fù)責(zé)政府預(yù)算和撥款的企劃財(cái)政部（下稱財(cái)政部），由財(cái)政部委托官方智庫(kù)韓國(guó)開(kāi)發(fā)研究院進(jìn)行第三方可行性評(píng)估。順利通過(guò)兩輪評(píng)估后，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目再次回到主管部委進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)，由主管部委或當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)“電子公共招標(biāo)系統(tǒng)”篩選標(biāo)準(zhǔn)化供應(yīng)商。進(jìn)入實(shí)際施工階段后，相關(guān)單位可以通過(guò)“D-brain”系統(tǒng)跟蹤預(yù)算和資金使用情況，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督，最后項(xiàng)目還需通過(guò)“結(jié)項(xiàng)評(píng)估”才能正式移交運(yùn)營(yíng)單位。

無(wú)論是事前的可行性評(píng)估還是事后的結(jié)項(xiàng)評(píng)估，都隨著立法被固定為標(biāo)準(zhǔn)流程。上述流程中最為關(guān)鍵的三大機(jī)構(gòu)分別為：代表官方進(jìn)行第三方可行性評(píng)估的韓國(guó)開(kāi)發(fā)研究院、對(duì)接項(xiàng)目和供應(yīng)商的電子公共招標(biāo)系統(tǒng)和承擔(dān)了記賬、劃轉(zhuǎn)、追溯、審計(jì)等功能的電子財(cái)務(wù)系統(tǒng)D-brain。新成立的機(jī)構(gòu)，與事前事后監(jiān)督體系建設(shè)相結(jié)合，使得韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目在質(zhì)量上有了顯著的提高。事前評(píng)估階段，在沒(méi)有評(píng)估機(jī)構(gòu)介入之前的1994年至1998年期間，僅有1例項(xiàng)目在相關(guān)主管部委的初步可行性評(píng)估中被否決，但在代表官方進(jìn)行第三方可行性評(píng)估的韓國(guó)開(kāi)發(fā)研究院介入后，可行性評(píng)估的通過(guò)率迅速下降到60%。引入事后評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)“終身負(fù)責(zé)制”，有利于總結(jié)和反思項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)。在尚未立法實(shí)施強(qiáng)制事后評(píng)估體系前，只有不到8%的項(xiàng)目進(jìn)行了結(jié)項(xiàng)評(píng)估;在實(shí)行強(qiáng)制評(píng)估后，財(cái)政企劃部發(fā)現(xiàn)超過(guò)90%的鐵路項(xiàng)目和60%的高速公路項(xiàng)目存在高估需求的現(xiàn)象。

韓國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施投資標(biāo)準(zhǔn)化上的改革，無(wú)疑是成功的，不僅助力韓國(guó)成為亞洲地區(qū)財(cái)政透明度最高的經(jīng)濟(jì)體之一，也入選世界銀行、聯(lián)合國(guó)等機(jī)構(gòu)推崇的代表性案例，在全球精準(zhǔn)利用財(cái)政資金、提升基礎(chǔ)設(shè)施投資效益上發(fā)揮了重要作用。

以效率和效益為建設(shè)“哲學(xué)”

分析韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式變遷，不難發(fā)現(xiàn)，注重效率和追求效益始終是韓國(guó)追求的目標(biāo)。發(fā)展之初，韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資的瓶頸是資金，投資方向雖然不多，卻怎么投都賺錢，于是，用看得見(jiàn)的手——產(chǎn)業(yè)政策——把有限的資金攏向最有集聚效應(yīng)的項(xiàng)目上。隨著經(jīng)濟(jì)騰飛，水大魚(yú)大，瓶頸已不再是資金，而是優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目。專業(yè)智庫(kù)的參與、招投標(biāo)的電子化和項(xiàng)目數(shù)據(jù)的打通都是在孵化和培育有效益的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)的，從根源上提升了資源的配置效率。

當(dāng)然在這個(gè)過(guò)程中，我們特別要注意制度建設(shè)和政府部門間合作的重要性。韓國(guó)之所以能夠徹底革新基礎(chǔ)設(shè)施投資的流程，離不開(kāi)當(dāng)時(shí)前后三屆政府的接力執(zhí)行，“一棒一棒接著干”，最終結(jié)出改革碩果。從金泳三開(kāi)始，自上而下的財(cái)政體系改革直到盧武鉉任期內(nèi)才基本定型。第三方可行性評(píng)估、電子化招投標(biāo)系統(tǒng)和項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，這些打破機(jī)構(gòu)和部門壁壘的機(jī)制得以固化在法律條例中，成為基礎(chǔ)設(shè)施投資專業(yè)化的保障。

（作者單位：博鰲亞洲論壇研究院）

責(zé)任編輯：何樂(lè)

鏈接 韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資流程中的三大機(jī)構(gòu)

韓國(guó)開(kāi)發(fā)研究院：韓國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最具權(quán)威的智庫(kù)。2000年設(shè)立公共投資管理中心，負(fù)責(zé)除科研經(jīng)費(fèi)以外的公共投資項(xiàng)目的可行性評(píng)估。評(píng)估主要分為經(jīng)濟(jì)效益和政策相關(guān)性兩大部分，各分項(xiàng)的比重通過(guò)AHP方法（通過(guò)抽取專家組成小組，征詢他們的意見(jiàn)分配各分項(xiàng)比重）進(jìn)行核定，只有潛在收益超過(guò)投資費(fèi)用（以市場(chǎng)利率折現(xiàn)）才算通過(guò)，方可向財(cái)政部提交預(yù)算申請(qǐng)。除了極少數(shù)特例，凡超過(guò)4600萬(wàn)美元的常規(guī)投資和2800萬(wàn)美元的新領(lǐng)域投資都需要接受其獨(dú)立評(píng)估，而綜合通過(guò)率一般只有60%，可見(jiàn)標(biāo)準(zhǔn)之嚴(yán)。

電子公共招標(biāo)系統(tǒng)：負(fù)責(zé)已獲得撥款后項(xiàng)目的招標(biāo)和公示。2002年上線，現(xiàn)已覆蓋所有公共部門招標(biāo)項(xiàng)目。該系統(tǒng)簡(jiǎn)化了招標(biāo)流程，導(dǎo)入了行業(yè)協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)，擴(kuò)大了潛在供應(yīng)商的范圍。由于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的公開(kāi)和可溯，招標(biāo)系統(tǒng)降低了惡意串標(biāo)、圍標(biāo)的比例，可為政府和企業(yè)節(jié)省交易費(fèi)用。招標(biāo)流程的標(biāo)準(zhǔn)化，也提升了中小企業(yè)的參與度。為大力推廣該系統(tǒng)，政府完善配套法律，如合同執(zhí)行條例就要求各級(jí)政府必須在電子招標(biāo)系統(tǒng)上公布所有的項(xiàng)目要約、中標(biāo)機(jī)構(gòu)和合同金額等，真正讓電子公共招標(biāo)系統(tǒng)成為招標(biāo)工作中的“單一服務(wù)窗口”。

D-brain：財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)性系統(tǒng)。它打通了財(cái)政部部門間的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)壁壘，可以自上而下地推動(dòng)整合各部委的預(yù)算數(shù)據(jù)。它包含了項(xiàng)目進(jìn)展評(píng)估和反饋功能，既可由主管部委自主審計(jì)，也可應(yīng)財(cái)政部要求對(duì)可疑項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。由于D-brain依法對(duì)公眾開(kāi)放，鼓勵(lì)公眾和社會(huì)團(tuán)體參與互動(dòng)，為頂層設(shè)計(jì)提供了重要參考信息。據(jù)悉，2004年起韓國(guó)政府財(cái)政支出由經(jīng)濟(jì)投資向民生設(shè)施大量?jī)A斜，即是在分析了D-brain反饋數(shù)據(jù)后采取的調(diào)整措施。