【摘 要】 本文論述了美國(guó)政府的定向制裁，分析了美國(guó)法院對(duì)定向制裁的司法審查，探討了針對(duì)美國(guó)定向制裁的救濟(jì)方法，預(yù)期使更多中國(guó)企業(yè)和中國(guó)人民更加了解美國(guó)定向制裁之規(guī)定，除了作為遵守的依據(jù)外，并能進(jìn)一步地采取相對(duì)應(yīng)預(yù)防和因應(yīng)手段。

【關(guān)鍵詞】 美國(guó)政府;定向制裁;經(jīng)濟(jì)制裁;外國(guó)資產(chǎn)控制管理局

一、引言

自從“9.11”恐怖攻擊后美國(guó)政府以大量定向制裁的手段進(jìn)行與恐怖主義的對(duì)抗，然而隨著時(shí)間演進(jìn)，美國(guó)政府已將定向制裁制度的范圍擴(kuò)大衍伸，發(fā)展出更多不同項(xiàng)目的定向制裁，比如說(shuō)對(duì)國(guó)際毒梟、毒品走私甚至是網(wǎng)絡(luò)惡行等，隨著定向制裁項(xiàng)目多樣性的擴(kuò)張，受美國(guó)定向制裁的對(duì)象也包括不少中國(guó)企業(yè)或中國(guó)人，至2017年7月止，美國(guó)財(cái)政部轄下的外國(guó)資產(chǎn)控制管理局監(jiān)管大約60項(xiàng)的定向制裁項(xiàng)目，以及大約1000多頁(yè)的制裁名單。

隨著近期中美貿(mào)易戰(zhàn)的加溫，中興通訊遭到美國(guó)政府指稱(chēng)販賣(mài)了價(jià)值數(shù)百萬(wàn)美元的美國(guó)原產(chǎn)地（U.S. Origin）產(chǎn)品，給伊朗最大的通訊公司Telecommunication Co of Iran （TCI）以及該公司的其他單位，因此要對(duì)中興通訊發(fā)起定向制裁。[1]加拿大政府更在2018年12月1日公布，已于當(dāng)日逮捕華為CFO孟晚舟。據(jù)外媒聲稱(chēng)，加拿大政府是應(yīng)美國(guó)政府要求逮捕孟晚舟，逮捕的原因?yàn)槿A為涉嫌違反美國(guó)對(duì)伊朗的出口禁令。[2]

美國(guó)政府主張中興通訊和華為皆違反了《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）[3]以及美國(guó)對(duì)伊朗的出口管制。[4]《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》是美國(guó)商務(wù)部工業(yè)暨安全局（Bureau of Industry and Security）的出口管理?xiàng)l例及美國(guó)財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)控制管理局（Office of Foreign Asset Control，OFAC）對(duì)伊朗交易和制裁條例的法律依據(jù)。具體來(lái)說(shuō)，任何企業(yè)從美國(guó)公司購(gòu)買(mǎi)了產(chǎn)品，由于美國(guó)產(chǎn)品受到美國(guó)《出口管理規(guī)則》 （Export Administration Regulation，EAR）的管制，[5]美國(guó)產(chǎn)品的出口或再出口（re-export）都必須得到美國(guó)商務(wù)部工業(yè)暨安全局的事前核可，在沒(méi)有外國(guó)資產(chǎn)控制管理局授權(quán)的情況下，將這些美國(guó)產(chǎn)品出口或再出口到伊朗都是違反美國(guó)定向制裁的規(guī)定。

一旦違反美國(guó)政府的定向制裁，美國(guó)政府很有可能會(huì)將該企業(yè)或個(gè)人，放入制裁實(shí)體列表中（Entity List），而依照美國(guó)聯(lián)邦法律規(guī)定，[6]一旦任何企業(yè)或個(gè)人被美國(guó)政府加入該列表中，所有美國(guó)公司在出口、進(jìn)口或是再出口給實(shí)體列表上的企業(yè)或個(gè)人時(shí)，都必須事先取得美國(guó)工業(yè)暨安全局的事前授權(quán)核可，而該事前核可的審查基準(zhǔn)是以推定拒絕為政策（A policy of Presumption of Denial），也就是通常情況下該事前核可會(huì)被拒絕，且這項(xiàng)限制的適用范圍并非僅限于美國(guó)公司為主體，而是跟著產(chǎn)品的流向決定適用的范圍，只要美國(guó)原產(chǎn)地的產(chǎn)品，且該產(chǎn)品的組成有達(dá)到法規(guī)規(guī)定的微量程度（de minimis level），[7]即使產(chǎn)品的所有權(quán)人為外國(guó)人，都必須要受到美國(guó)工業(yè)暨安全局的事前核可的限制。簡(jiǎn)而言之，一旦任何企業(yè)或個(gè)人被美國(guó)政府列入實(shí)體列表中，不僅無(wú)法從美國(guó)公司手中購(gòu)買(mǎi)任何商品，甚至只要商品的產(chǎn)地來(lái)自美國(guó)，商品組成成份中有達(dá)到微量程度的美國(guó)組成成份，實(shí)體列表中的個(gè)人/組織也無(wú)法購(gòu)買(mǎi)。

隨著美國(guó)共和黨參選人特朗普當(dāng)選并就任美國(guó)總統(tǒng)后，特朗普屢屢威脅要以定向制裁的手段向中國(guó)企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行報(bào)復(fù)，故本文初步探討遭受美國(guó)定向制裁后救濟(jì)手段，以期能提供更多中國(guó)企業(yè)或個(gè)人因應(yīng)之道。

二、美國(guó)政府的定向制裁

1、美國(guó)定向制裁介紹

美國(guó)基于各種不同的原因，如人道主義考慮或是國(guó)家安全等，實(shí)施以及維持各種不同的定向制裁項(xiàng)目（Sanction Programs），即使國(guó)際社會(huì)對(duì)美國(guó)定向制裁域外效力的擴(kuò)張多有批評(píng)，[8]但是美國(guó)仍借著以定向制裁的手段，試圖影響受制裁方的政策或是行為。美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的規(guī)范，體現(xiàn)在各種不同類(lèi)型的行為，且適用主體并不僅限于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁以國(guó)家為對(duì)象，還包括定向制裁以企業(yè)或個(gè)人為對(duì)象，甚至于非美國(guó)國(guó)民，也被強(qiáng)加遵守美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的義務(wù)，以全球特定恐怖分子的制裁項(xiàng)目（Global Terrorism Sanctions Regulations[9]）為例，所有該制裁項(xiàng)目定義下的“美國(guó)人”都必須遵守該制裁項(xiàng)目的規(guī)定，而所謂的美國(guó)人，法條明定不僅是美國(guó)公民，還包括所有美國(guó)組織的海外分公司，[10]也就是說(shuō)，即使是依照他國(guó)內(nèi)國(guó)法成立的法人組織，只要其母公司是美國(guó)公司，都有義務(wù)遵守全球特定恐怖分子制裁項(xiàng)目的規(guī)定。

大部分的美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁都是來(lái)自于行政命令，美國(guó)總統(tǒng)得以行政命令發(fā)布經(jīng)濟(jì)制裁是源自于法規(guī)的授權(quán)，如《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》[11]以及《國(guó)家緊急法》。[12]行政命令的頒布通常是公布新的經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目、或是基于現(xiàn)行生效的經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目基于國(guó)家危急情況再新增限制或修改限制，行政命令會(huì)闡明具體對(duì)美國(guó)的威脅、定義受制裁方受經(jīng)濟(jì)制裁的獨(dú)特原因、指定經(jīng)濟(jì)制裁的生效日，以及委派實(shí)行經(jīng)濟(jì)制裁的機(jī)關(guān)。在大多數(shù)的情況下，美國(guó)總統(tǒng)委派實(shí)行經(jīng)濟(jì)制裁的機(jī)關(guān)會(huì)是財(cái)政部，并且由美國(guó)國(guó)務(wù)卿（Secretary of State）或其他指定的內(nèi)閣官員（Cabinet Official）為顧問(wèn)，而財(cái)政部會(huì)將其實(shí)行經(jīng)濟(jì)制裁的管理及執(zhí)行的權(quán)力再委派給其轄下的外國(guó)資產(chǎn)控制管理局。[13]由于受到財(cái)政部的委派實(shí)行經(jīng)濟(jì)制裁，外國(guó)資產(chǎn)控制管理局是美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁首要的管理機(jī)關(guān)。[14]截至2016年12月6日為止，外國(guó)資產(chǎn)控制管理局總共監(jiān)管了27項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目，[15]這些項(xiàng)目包括了對(duì)國(guó)家的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁，或是針對(duì)企業(yè)或個(gè)人的定向制裁，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁如對(duì)蘇丹或敘利亞的經(jīng)濟(jì)制裁、定向制裁如跨國(guó)犯罪組織（Transnational Criminal Organizations）的制裁或是針對(duì)鉆石原石交易控制（Rough Diamond Trade Controls）的制裁。針對(duì)這些經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目，外國(guó)資產(chǎn)控制管理局可以頒布執(zhí)行經(jīng)濟(jì)制裁的法規(guī)、發(fā)布經(jīng)濟(jì)制裁的指名決定、要求受制裁方提供報(bào)告、核發(fā)授權(quán)許可同意受制裁方得例外進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁管制的交易，在違反經(jīng)濟(jì)制裁時(shí)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行措施。

外國(guó)資產(chǎn)控制管理局針對(duì)受制裁方的制裁清單，稱(chēng)為“特別指定之國(guó)民或禁止往來(lái)之名單”（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，SDN List），以下稱(chēng)“指定制裁名單”，并對(duì)名單上的企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行管理和監(jiān)控，且進(jìn)一步檢閱評(píng)估指定制裁名單上受制裁方的除名（Removal or Delisting）要求。

2、遭到定向制裁的后果

被美國(guó)政府指定為制裁名單上的企業(yè)或個(gè)人，只要財(cái)產(chǎn)在美國(guó)境內(nèi)，或是受美國(guó)人，包括美國(guó)公司的海外子公司，所控制的財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)所生利，除非經(jīng)美國(guó)政府授權(quán)核準(zhǔn)的情況外，一律都會(huì)受到凍結(jié)。[16]受到凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)，不僅只受制裁的企業(yè)或本人，而是包括其所控制之組織或企業(yè)，如受制裁方持股百分之五十以上的組織或企業(yè)，也會(huì)遭到凍結(jié)，依照法律的規(guī)定，[17]以“直接或間接”（directly or indirectly）的控制決定是否持股百分之五十，若某公司賬面上看起來(lái)受制裁方的持股比例不到百分之五十，但如果受制裁方對(duì)于該組織或企業(yè)有任何間接性地控制，也應(yīng)被視為指定制裁名單的制裁對(duì)象。

除了受制裁的企業(yè)或個(gè)人財(cái)產(chǎn)遭到凍結(jié)外，美國(guó)政府也有權(quán)利轉(zhuǎn)讓受制裁方的財(cái)產(chǎn)給第三人。如《與敵國(guó)貿(mào)易法》[18]即允許美國(guó)總統(tǒng)得以行政命令轉(zhuǎn)讓被凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)，在上世紀(jì)90年代時(shí)，美國(guó)總統(tǒng)克林頓即以行政命令宣布，將凍結(jié)的古巴財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給1996年遭古巴擊落的民航機(jī)飛行員的家屬，用以賠償古巴政府的行為。

最后，美國(guó)政府亦得禁止和受制裁方進(jìn)行交易，其手段和限制內(nèi)容，是由美國(guó)總統(tǒng)以行政命令決定，限制內(nèi)容可以是禁止美國(guó)人和受制裁方從事交易、禁止幫助交易進(jìn)行，或是禁止某種特定交易的服務(wù)出口，總統(tǒng)決定的限制內(nèi)容也可以具體到禁止某種產(chǎn)品的進(jìn)口，或是概括到禁止一切的交易和產(chǎn)品服務(wù)的進(jìn)出口。

三、美國(guó)法院對(duì)定向制裁的司法審查

如果遭到外國(guó)資產(chǎn)控制管理局認(rèn)定為恐怖分子，或是按照其他制裁項(xiàng)目決定該企業(yè)或個(gè)人須受到經(jīng)濟(jì)制裁，外國(guó)資產(chǎn)控制管理局得將該企業(yè)或個(gè)人指名放入指定制裁名單。法律規(guī)定被指名的受制裁方，[19]可以向外國(guó)資產(chǎn)控制管理局提交證據(jù)，證明該局的指名決定基礎(chǔ)并不充分，且如果受制裁方認(rèn)為有補(bǔ)救的步驟可以推翻外國(guó)資產(chǎn)控制管理局的指定制裁名單的指名決定，受制裁方可以向該局提出建議，要求除名（Delisting）。

在審查受制裁方的除名要求時(shí)，外國(guó)資產(chǎn)控制管理局可以要求受制裁方再提交額外的信息。[20]受制裁方亦可以向外國(guó)資產(chǎn)控制管理局要求會(huì)面，但是該局并沒(méi)有答應(yīng)的義務(wù)。[21]依照現(xiàn)在的程序，受制裁方并沒(méi)有權(quán)利要求外國(guó)資產(chǎn)控制管理局和受制裁方進(jìn)行任何會(huì)面、舉行聽(tīng)證會(huì)，也沒(méi)有權(quán)利對(duì)外國(guó)資產(chǎn)控制管理局主張審訊或檢視證據(jù)的權(quán)利。

外國(guó)資產(chǎn)控制管理局審議完受制裁方除名化的請(qǐng)求后，按照法律，[22]該局必須提供受制裁方一個(gè)書(shū)面的決定，告知受制裁方，其要求除名的請(qǐng)求是否被接受。由于法律只要求外國(guó)資產(chǎn)控制管理局告知受制裁方其決定的結(jié)果，外國(guó)資產(chǎn)控制管理局并沒(méi)有提出說(shuō)明或解釋的義務(wù)，所以受制裁方也往往不知道該局的心證過(guò)程、該局是依據(jù)何種的證據(jù)做出決定，以及是否有哪些反證可以提出抗辯;再者，法律并未規(guī)定外國(guó)資產(chǎn)控制管理局需要在幾日內(nèi)回復(fù)受制裁方的除名要求，因此受制裁方也只能無(wú)止盡的等待該局的回復(fù)決定。

受制裁方按照法律規(guī)定，[23]必須先向外國(guó)資產(chǎn)控制管理局的指名決定提出除名化的請(qǐng)求，如果請(qǐng)求失敗，受制裁方才能向聯(lián)邦法院請(qǐng)求法院判決。外國(guó)資產(chǎn)控制管理局作為一個(gè)行政機(jī)關(guān)，司法體系審查（Judicial Review）其決定的合法性時(shí)，司法體系必須遵守《行政程序法》（Administrative Procedure Act，APA）的規(guī)定，[24]而依照該法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有權(quán)力依據(jù)行政紀(jì)錄解決事實(shí)上的爭(zhēng)議，[25]也就是外國(guó)資產(chǎn)控制管理局，有權(quán)力依據(jù)其搜集到的行政紀(jì)錄，比如證人的證詞或是監(jiān)聽(tīng)報(bào)告，判斷受制裁方事實(shí)上到底是否為恐怖分子，因而要放入指定制裁名單中。

但相反的，司法體系在審查行政機(jī)關(guān)的決定時(shí)，僅能就該行政機(jī)關(guān)在做出決定時(shí)，所搜集到的行政紀(jì)錄是否足以正當(dāng)化該決定，[26]作為司法審查的根據(jù)。依據(jù)《行政程序法》，[27]如果行政機(jī)關(guān)的決定是武斷地、任意地、濫用裁量權(quán)或是違反法律，法院應(yīng)將行政機(jī)關(guān)的決定認(rèn)定為違法并且駁回該決定。司法審查在判斷行政機(jī)關(guān)決定時(shí)，闡明司法審查的審查標(biāo)準(zhǔn)，[28]法院須縮小其審查范圍，法院并不是要以法院判決去取代行政機(jī)關(guān)的行政決定。且該案中最高法院亦進(jìn)一步指示，行政機(jī)關(guān)的行政決定享有合法推定原則，也就是說(shuō)除非有相反證據(jù)，否則原則上推定行政機(jī)關(guān)的決定符合其法定權(quán)限，并且法院在審判過(guò)程中探究案件事實(shí)時(shí)，必須要徹底且慎重，司法介入審查行政機(jī)關(guān)決定時(shí)應(yīng)相對(duì)限縮，[29]從以上的司法審查見(jiàn)解可以得知，司法審查對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政決定，是非常尊重的，由于達(dá)到《行政程序法》的高門(mén)坎規(guī)定實(shí)屬不易，所以大部分外國(guó)資產(chǎn)控制管理局的指名決定，都會(huì)通過(guò)司法審查。

1、制裁對(duì)象為美國(guó)企業(yè)或美國(guó)人

以KindHearts for Charitable Humanitarian Development， Inc. v. Timothy Geithner[30]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)KindHearts）和Al Haramain Islamic Foundation Inc. v. United States Department of Treasury[31]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)AHIF）兩案為例，[32]這兩個(gè)美國(guó)組織都被美國(guó)政府主張其為全球特定恐怖分子，[33]應(yīng)被加入指定制裁名單接受定向制裁，并且對(duì)其名下的所有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行凍結(jié)。

由于KindHearts和AHIF皆為美國(guó)組織，受美國(guó)憲法保護(hù)，美國(guó)法院在審查KindHearts和AHIF案的定向制裁行政命令時(shí)，都以美國(guó)憲法的高門(mén)坎保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)兩個(gè)組織的權(quán)利，比方說(shuō)美國(guó)法院會(huì)去審查美國(guó)政府做出定向制裁的決定，是否有違反KindHearts和AHIF基于美國(guó)憲法所賦予，第五修正案正當(dāng)法律程序以及第四修正案的不當(dāng)扣押。

美國(guó)法院在KindHearts中認(rèn)定，美國(guó)政府未提供KindHearts有意義的通知，包括對(duì)KindHearts罪名的指控以及指控的證據(jù)基礎(chǔ)，亦未提供KindHearts聽(tīng)證的機(jī)會(huì)，包括及時(shí)提供KindHearts答辯的機(jī)會(huì)，所以該局違反KindHearts憲法第五修正案的權(quán)利。

美國(guó)法院在AHIF案中亦認(rèn)為，美國(guó)政府未提供AHIF答辯的機(jī)會(huì)因此違反了AHIF-Oregon憲法第五修正案的正當(dāng)法律程序，以及第四修正案的不當(dāng)扣押。

KindHearts和AHIF兩案在美國(guó)法院中都得到了救濟(jì)，以司法審查的方式駁回了美國(guó)政府的定向制裁決定，但是當(dāng)受制裁對(duì)象變成外國(guó)企業(yè)或外國(guó)人時(shí)，美國(guó)司法審查的力度卻大大不如其保護(hù)本國(guó)人或本國(guó)企業(yè)。

2、制裁對(duì)象為外國(guó)企業(yè)或外國(guó)人

Peoples Mojahedin Organization of Iran 和 National Council of Resistance of Iran本案是一連串三次的訴訟案件[34]，原告Peoples Mojahedin Organization of Iran （伊朗人民圣戰(zhàn)組織，以下簡(jiǎn)稱(chēng)PMOI），在1997年、1999年以及2001年連續(xù)遭到美國(guó)國(guó)務(wù)院依據(jù)《反恐與有效死刑法》三次指名為外國(guó)恐怖組織，在第二次的指名時(shí)，由于國(guó)務(wù)院主張National Council of Resistance of Iran（伊朗反抗力量全國(guó)議會(huì)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)NCRI）是PMOI的分身，所以NCRI也一同遭到第二次及第三次的指名，PMOI三次和NCRI兩次的指名都向美國(guó)法院起訴要求司法審查，主張其美國(guó)憲法第五修正案的正當(dāng)法律程序遭到國(guó)務(wù)院的違反。

遭到第一次指名后，PMOI遂向美國(guó)法院主張國(guó)務(wù)院的定向制裁的決定，[35]沒(méi)有提供通知也沒(méi)有提供答辯的機(jī)會(huì)，違反了PMOI美國(guó)憲法第五修正案的正當(dāng)法律程序。但是本案法院認(rèn)為PMOI無(wú)法主張美國(guó)憲法的適用，因?yàn)镻MOI是外國(guó)組織，沒(méi)有財(cái)產(chǎn)在美國(guó)遭到凍結(jié)、也沒(méi)有存在于美國(guó)，所以無(wú)法主張美國(guó)憲法的保護(hù);本案法院再進(jìn)一步表示，由于PMOI沒(méi)有美國(guó)憲法的保護(hù)，只能主張《反恐與有效死刑法》中法條賦予的權(quán)利，即使國(guó)務(wù)院的制裁決定是完全的傳聞證據(jù)、證據(jù)也未經(jīng)過(guò)PMOI的反證、PMOI也沒(méi)有被提供答辯的機(jī)會(huì)，但是法院的角色，就只是審查確認(rèn)國(guó)務(wù)院是否有足夠的訊息支持其做出指名的決定，且國(guó)務(wù)院并未被禁止使用傳聞證據(jù)，有鑒于國(guó)務(wù)院信息的來(lái)由，即使國(guó)務(wù)院的決定可能是錯(cuò)的，這也不是法院能決定的領(lǐng)域，法院不對(duì)國(guó)務(wù)院的指名決定進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，只要有足夠證據(jù)可以合理支持國(guó)務(wù)院的指名決定即為已足。

有趣的是，PMOI第二次指名時(shí)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為NCRI是PMOI的分身，所以NCRI亦一并受到指名，但美國(guó)法院認(rèn)為NCRI是受美國(guó)憲法保護(hù)的美國(guó)組織，因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)為依據(jù)整體的證據(jù)考慮，NCRI可以合理的主張其在美國(guó)管轄范圍內(nèi)并且有實(shí)質(zhì)連結(jié)，因此可以主張美國(guó)憲法的保護(hù)，NCRI在華盛頓特區(qū)的全國(guó)記者大樓（National Press Building）設(shè)有辦公室，是明顯公開(kāi)的存在，且在美國(guó)銀行也有小額存款，所以法院認(rèn)定NCRI是和美國(guó)有實(shí)質(zhì)連結(jié)，存在于美國(guó)的外國(guó)組織，因此可以主張美國(guó)憲法的保護(hù)。而由于NCRI是PMOI的分身，NCRI是受美國(guó)憲法保護(hù)的美國(guó)組織，因此法院認(rèn)定PMOI也可主張受到美國(guó)憲法的保護(hù)，國(guó)務(wù)院并未善盡舉證義務(wù)，國(guó)務(wù)院沒(méi)有提供PMOI及NCRI正當(dāng)?shù)氖虑巴ㄖ?，所以法院認(rèn)定國(guó)務(wù)院違反了PMOI及NCRI美國(guó)憲法保護(hù)的正當(dāng)法律程序。

第三次遭到國(guó)務(wù)院指名時(shí)，PMOI和NCRI主張國(guó)務(wù)院使用非公開(kāi)的機(jī)密信息，是違反其正當(dāng)法律程序，[36]但法院予以拒絕，法院認(rèn)為國(guó)務(wù)院只要認(rèn)定PMOI和NCRI有符合法條對(duì)外國(guó)恐怖分子的定義：第一，該組織必須為外國(guó)組織;第二，該外國(guó)組織從事法條定義的恐怖活動(dòng);以及第三，該恐怖活動(dòng)造成美國(guó)國(guó)家安全或美國(guó)人民安全的威脅，國(guó)務(wù)院就有權(quán)利指定其為外國(guó)恐怖組織。再加上，本案法院認(rèn)定在第二次指名的判決中，該案法院已經(jīng)指定了國(guó)務(wù)院應(yīng)提供的正當(dāng)法律程序，也就是在指名外國(guó)恐怖組織前提供通知給該組織，并且提供該組織有意義的答辯機(jī)會(huì)（包括適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)以及方式），而證據(jù)顯示國(guó)務(wù)院已遵守法院指示，本案法院表示，第二次指名的法院已提供正當(dāng)法律程序的指示，且國(guó)務(wù)院也已照做，所以PMOI和NCRI第三次被指名的決定并沒(méi)有正當(dāng)法律程序的疑義，國(guó)務(wù)院的第三次指名決定維持。

四、結(jié)語(yǔ)

從上述的案例分析可以得知，當(dāng)外國(guó)企業(yè)或個(gè)人在面對(duì)美國(guó)政府定向制裁的指名時(shí)，除了依照法律規(guī)定可請(qǐng)求重新審議外，亦可以尋求司法體系的審查，但是要能贏得司法審查可能性的前提，必須是該外國(guó)企業(yè)或個(gè)人可以建立和美國(guó)間的實(shí)質(zhì)連結(jié)，方得以主張美國(guó)憲法的保護(hù);美國(guó)憲法是一切法律的最高指導(dǎo)原則，美國(guó)境內(nèi)的任何法律都不能與之相違背，如果有憲法的保護(hù)作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，外國(guó)企業(yè)或個(gè)人的勝算會(huì)高上許多，否則如果沒(méi)有美國(guó)憲法的保護(hù)，最后結(jié)局就會(huì)像是PMOI第一次被指名的結(jié)局一樣，沒(méi)有憲法的主張保護(hù)，外國(guó)企業(yè)或個(gè)人只能主張法條的權(quán)利，如果回歸到法條的適用，只要政府的指名決定沒(méi)有到《行政程序法》的武斷、任意、濫用裁量權(quán)或是違反法律，政府的指名決定都會(huì)通過(guò)司法審查。

以POMI第二次被指名案例為例，在同樣的事實(shí)背景下，第一次被指名時(shí)，由于和美國(guó)沒(méi)有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)所以無(wú)法主張憲法保護(hù)，只要美國(guó)政府的指名決定有合理基礎(chǔ)，該指名決定就不會(huì)被法院廢棄;但是當(dāng)PMOI第二次被指名時(shí)，由于得以主張美國(guó)憲法的保護(hù)，第二次的指名決定就被法院認(rèn)定違反其正當(dāng)法律程序，法院指示外國(guó)資產(chǎn)控制管理局必須在符合正當(dāng)法律的情形下，才能指名，比方說(shuō)應(yīng)給予在調(diào)查中尚未被指名的組織事前通知，PMOI的案例，充分地說(shuō)明外國(guó)企業(yè)或個(gè)人能不能主張憲法保護(hù)，最終結(jié)果有可能是天差地別。

受制裁方為美國(guó)企業(yè)或個(gè)人時(shí)，至少還有美國(guó)憲法的保護(hù)可以與美國(guó)政府對(duì)抗，當(dāng)受制裁方為外國(guó)企業(yè)或個(gè)人，而該外國(guó)企業(yè)或個(gè)人又無(wú)法建立和美國(guó)有實(shí)質(zhì)連結(jié)，則僅剩的就是法條上的權(quán)利，因?yàn)榉ㄔ和品ㄏ蛑撇脹Q定的高門(mén)坎，所以當(dāng)剩下的只有法條權(quán)利時(shí)，受制裁方幾乎難以成功挑戰(zhàn)政府的指名。

最后，從本文的案例亦可以總結(jié)出，法院在審查美國(guó)政府的定向制裁決定時(shí)，并不是以《行政程序法》為主要的著力點(diǎn)，法院會(huì)從憲法著手，從憲法上位的保護(hù)概念，進(jìn)行定向制裁決定的司法審查，但癥結(jié)點(diǎn)在于大部分定向制裁的受制裁方都是外國(guó)企業(yè)或個(gè)人，而外國(guó)企業(yè)或個(gè)人在美國(guó)憲法上能主張的保護(hù)有限，如果沒(méi)有了憲法的保護(hù)傘，那就只能回歸到法條上的主張，也就是回到《行政程序法》的高門(mén)坎標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果將導(dǎo)致所有受制裁方為外國(guó)企業(yè)或個(gè)人的情況下，將無(wú)法得到實(shí)質(zhì)且有效的司法救濟(jì)。所以本文建議若真的有中國(guó)企業(yè)或個(gè)人遭到美國(guó)政府的定向制裁，可以主張?jiān)撈髽I(yè)或個(gè)人和美國(guó)存在實(shí)質(zhì)連結(jié)，正如NCRI案例所示，要證明實(shí)質(zhì)連結(jié)的門(mén)坎并不高，在美國(guó)設(shè)有辦公室或是銀行有賬戶(hù)都有可能被美國(guó)法院認(rèn)為有實(shí)質(zhì)連結(jié)，有了實(shí)質(zhì)連結(jié)的存在，即可主張受有美國(guó)憲法的保護(hù)，并進(jìn)而得以用高審查標(biāo)準(zhǔn)審查美國(guó)政府的定向制裁決定，勝算可大大提升。

【注 釋】

[1] 美國(guó)制裁中興通訊引發(fā)廣泛關(guān)注[EB/OL].http：//www.c114.net/news/127/a943901.html，訪問(wèn)日期：2017年8月6日.

[2] http：//www.sohu.com/a/280317390_126758[EB/OL].訪問(wèn)日期：2019年1月1日.

[3] 50 U.S.C. §§1701-1706.

[4] 15 C.F.R. § 746.7.

[5] 15 C.F.R. §§ 730-774.

[6] 15 C.F.R. § 744.

[7] 15 C.F.R. § 734.4.

[8] Jerold A. Friendland. Understanding International Business and Financial Transactions. Third Edition. USA： LexisNexis， 2010：173.

[9] 31 C.F.R. § 594.

[10] 31 C.F.R. § 594.315.

[11] 50 U.S.C. §§1701.

[12] 50 U.S.C. §§1621.

[13] Kay C. Georgi. Paul M. Lalonde. Handbook of Export Controls & Economic Sanctions. American Bar Association， Section of International Law， 2013：5.

[14] 31 C.F.R. § 594.802.

[15] Office of Foreign Assets Control Administers.Sanctions Programs and Country Information詳細(xì)內(nèi)容參見(jiàn)： https：//www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/Programs.aspx，2017年2月8日最后訪問(wèn).

[16] 31 C.F.R. §594.201.

[17] 31 C.F.R. §515.302.

[18] 50 U.S.C. app. §5（b）.

[19] 31 C.F.R. §501.807（a）.

[20] 31 C.F.R. §501.807（b）.

[21] 31 C.F.R. §501.807（c）.

[22] 31 C.F.R. §501.807（d）.

[23] 31 C.F.R. §501.807.

[24] 5 U.S.C. § 706.

[25] 5 U.S.C. § 554.

[26] Securities and Exchange Commission v. Chenery Corporation， 318 U.S. 80（1943）.

[27] 5 U.S.C. § 706（2）（A）.

[28] Motor Vehicle Manufacturers Association of the United States， Inc. v. State Farm Mutual Automobile Insurance Co.， 463 U.S. 29 （1983）.

[29] Citizens to Preserve Overton Park v. Volpe， 401 U.S. 402 （1971）.

[30] KindHearts v. Geithner， 647 F. Supp. 2d 857 （2009） 以及 710 F. Supp. 2d 637 （2010）.

[31] Al Haramain Islamic Foundation Inc. v. United States Department of Treasury ， 686 F.3d 965 （2012）.

[32] 由于篇幅有限，所以本文僅以此兩件案例作為主要探討對(duì)象.

[33] Executive Order 13224詳細(xì)內(nèi)容參見(jiàn)： https：//www.state.gov/j/ct/rls/other/des/122570.htm，2019年1月1日最后訪問(wèn).

[34] 三次訴訟先后分別為：People's Mojahedin Organization of Iran v. United States Department of State， 182 F.3d 17 （1999）， National Council of Resistance of Iran v. Department of State， 251 F.3d 192 （2001）以及People's Mojahedin Organization of Iran v. United States Department of State， 327 F.3d 1238 （2003）.

[35] People's Mojahedin Organization of Iran v. United States Department of State， 182 F.3d 17 （1999）.

[36] People's Mojahedin Organization of Iran v. United States Department of State， 327 F.3d 1238 （2003）.

【作者簡(jiǎn)介】

許愷彧（1983—）女，臺(tái)灣臺(tái)北人，清華大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)博士生.