馮經(jīng)綸 鄭春榮

內(nèi)容提要：隨著我國人口老齡化的加劇和政府財(cái)力增長的減緩，基本養(yǎng)老保險系統(tǒng)的可持續(xù)得到越來越多的關(guān)注。養(yǎng)老保險系統(tǒng)可持續(xù)并不僅僅涉及養(yǎng)老保險基金收支失衡的問題，更由于其處于人口發(fā)展、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、制度變革的大背景中。本研究討論了影響基本養(yǎng)老保險系統(tǒng)可持續(xù)宏觀層面的四個維度：人口老齡化加速、老年撫養(yǎng)比上升與延遲退休，養(yǎng)老保險其他支柱對基本養(yǎng)老保險的分流功能，收支缺口、個人賬戶空賬與國有資本劃轉(zhuǎn)，養(yǎng)老保險基金的保值增值，并就維系基本養(yǎng)老保險系統(tǒng)可持續(xù)提出“開源節(jié)流”等對策建議。未來只有在人口、經(jīng)濟(jì)、社會全方位協(xié)調(diào)之下做到結(jié)構(gòu)改革與參數(shù)調(diào)整并重，以長期經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)更多可分享成果，才能真正確?；攫B(yǎng)老保險系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

一、研究背景

1997年中國初步建立了個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度運(yùn)行模式，然而養(yǎng)老保險制度設(shè)計(jì)作為世界性難題，實(shí)踐探索發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險體系運(yùn)行的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了制度設(shè)計(jì)預(yù)期。尹蔚民曾指出，中國養(yǎng)老保險存在三大難題：公平性、可持續(xù)性、流動性。關(guān)于公平性問題，2012年7月1日，全國所有縣級行政區(qū)全部開展新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作，基本實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋；2014年2月27日，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》順利出臺；2014年12月23日，第十二屆全國人大常委會第十二次會議上通過推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老金“雙軌制”矛盾得以從制度和機(jī)制上實(shí)現(xiàn)化解。關(guān)于流動性問題，人力資源和社會保障部《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》（人社部發(fā)〔2009〕187號）、《關(guān)于印發(fā)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干具體問題意見的通知》（人社部發(fā)〔2010〕70號）、《人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的函》（人社廳函〔2013〕250號）、《人力資源社會保障部關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干問題的通知》（人社部規(guī)〔2016〕5號）等一系列文件對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險跨省轉(zhuǎn)移做出了明確規(guī)定。在養(yǎng)老保險制度公平性和流動性上取得重大進(jìn)展的基礎(chǔ)上，可持續(xù)將成為下一步改革的重點(diǎn)。

《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號）提出養(yǎng)老保險制度改革的目標(biāo)是建立適合中國國情，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本養(yǎng)老保險制度?！渡鐣Ｕ稀笆濉币?guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)了“廣覆蓋，?；荆鄬哟?，可持續(xù)”的基本方針。黨的十八大報告中關(guān)于社保的表述是，“堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，黨的十八屆三中全會提出的改革目標(biāo)則是，“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”。習(xí)近平同志在黨的十九大報告中指出，“要全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。相關(guān)政策文件無一不把養(yǎng)老保險的可持續(xù)放在突出位置。

在對各國養(yǎng)老金制度可持續(xù)性問題的評價中，安聯(lián)2014年對全球前50大經(jīng)濟(jì)體的養(yǎng)老金體系可持續(xù)狀況做了相關(guān)統(tǒng)計(jì)，涵蓋人口結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老金制度、養(yǎng)老金與公共財(cái)政占比等指標(biāo)，中國的養(yǎng)老金可持續(xù)指數(shù)PSI排名第45位，甚至低于深陷債務(wù)危機(jī)的希臘的第43位。2019年4月10日中國社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050》數(shù)據(jù)顯示，盡管城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金2019年當(dāng)期結(jié)余總額為1062.9億元，在2028年可能會首次出現(xiàn)負(fù)數(shù)，為負(fù)1181.3億元，到2035年則存在耗盡累計(jì)結(jié)余的可能性。這無疑給2019年5月1日起即將實(shí)施的《降低社會保險費(fèi)率綜合方案》澆上了一盆冷水。

低水平低覆蓋的養(yǎng)老保險自然不需要討論可持續(xù)性的相關(guān)問題，研究可持續(xù)性，必然是在廣泛覆蓋、保障充分的養(yǎng)老保險前提下展開。隨著我國人口老齡化的快速推進(jìn)，基本養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)隱患日漸突出，福利剛性增長和政府財(cái)力增長減緩的矛盾成為“十三五”期間養(yǎng)老保險所面臨的首要難題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)從收支兩端雙向擠壓社?；?，對養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。自2005年始養(yǎng)老金的漲幅每年都在10%以上，《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報告》明確，2016年企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)提高比例設(shè)定為6.5%，這是多年來養(yǎng)老金漲幅首次跌回個位數(shù)，從側(cè)面反映出養(yǎng)老保險可持續(xù)所面臨的危機(jī)，2017年漲幅進(jìn)一步下調(diào)至5.5%，2018年和2019年的漲幅則均確定在5%，形勢愈發(fā)嚴(yán)峻。對養(yǎng)老保險可持續(xù)的關(guān)注使研究的視角得以轉(zhuǎn)向，避免因過度關(guān)注當(dāng)下與短期應(yīng)對而忽略了養(yǎng)老保險發(fā)展應(yīng)當(dāng)重視的歷史經(jīng)驗(yàn)與長久的穩(wěn)定預(yù)期，避免因過度關(guān)注局部與細(xì)節(jié)問題而罔顧了養(yǎng)老保險實(shí)踐應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的完整功能與綜合效應(yīng)。

二、影響基本養(yǎng)老保險系統(tǒng)可持續(xù)的宏觀要素分析

養(yǎng)老保險系統(tǒng)既受到人口老齡化等宏觀確定因素的影響，也受到一些不確定因素的影響，但隱含著一定的變化趨勢，是典型的灰色系統(tǒng)。關(guān)于養(yǎng)老金可持續(xù)性影響因素，Samuelson于1958年提出的利率與人口增長的生物理論指出，在一個純粹儲蓄型經(jīng)濟(jì)中，養(yǎng)老基金的增長主要取決于人口的增長。這一研究結(jié)論奠定了現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)：即人口因素是現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度的最基本因素。封鐵英等（2015）等將現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度的償付能力和可持續(xù)發(fā)展定量模型歸納為長期精算平衡模型、資產(chǎn)負(fù)債比率模型、微觀模擬模型、一般均衡模型、個人生命周期模型等幾種，其中前三種模型主要由政府部門構(gòu)建并定期對養(yǎng)老金體系的財(cái)務(wù)狀況做出評估，后兩種模型多用于理論研究。封進(jìn)（2016）以宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)模型和微觀運(yùn)行機(jī)理雙層剖析中國養(yǎng)老保險體系運(yùn)行可持續(xù)中的具體問題，但其切入視角主要放在全球化與城鎮(zhèn)化上。促進(jìn)養(yǎng)老保險制度長期可持續(xù)發(fā)展，沈毅（2015）指出，要尊重群眾意愿，科學(xué)精密測算，適時推出退休年齡調(diào)整、繳費(fèi)水平調(diào)整、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)調(diào)整等有利于精算平衡的參數(shù)改革。路錦非（2016）通過構(gòu)建基本養(yǎng)老保險基金收支平衡理論模型和長期人口動態(tài)精算模型，分別對基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)率隨未來制度贍養(yǎng)率變動而變化進(jìn)行測算，給出了基于我國人口發(fā)展特征的繳費(fèi)率量化依據(jù)。

就整個養(yǎng)老保險系統(tǒng)而言，其可持續(xù)性表現(xiàn)為養(yǎng)老保險籌資系統(tǒng)、資金運(yùn)營系統(tǒng)和支付系統(tǒng)的可持續(xù)性的統(tǒng)一，要求養(yǎng)老保險人口、機(jī)構(gòu)設(shè)置、養(yǎng)老保險基金管理和代際平衡多個方面綜合評價通過。如果只看到基金收支失衡問題本身，眼界就過于狹隘。養(yǎng)老保險體系是一個整體的、協(xié)同發(fā)展的、動態(tài)的系統(tǒng)，可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度的改革需要根據(jù)養(yǎng)老保險體系的整體功能進(jìn)行層次和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化安排，明晰系統(tǒng)內(nèi)主要制度安排在結(jié)構(gòu)和功能上的合理定位，厘清系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的相互作用方式及其傳導(dǎo)機(jī)理，高度關(guān)注養(yǎng)老保險體系與社會經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境之間的互動機(jī)理及其影響效應(yīng)。

（一）人口老齡化加速、老年撫養(yǎng)比上升與延遲退休

中國的老齡化進(jìn)程較之發(fā)達(dá)國家更為迅速，用于應(yīng)對老齡化的準(zhǔn)備時間卻不多?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕13號）指出：預(yù)計(jì)到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，高齡老年人將增加到2900萬人左右。隨著老齡化的加劇，領(lǐng)取待遇人數(shù)的大幅增長，基本養(yǎng)老保險制度對財(cái)政的依賴性日益增強(qiáng)。一些地方特別是中西部地區(qū)的部分省市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險當(dāng)期收不抵支，需要依靠財(cái)政補(bǔ)助資金或是動用基金積累來確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，其中財(cái)政補(bǔ)助資金每年3千億元左右，中央財(cái)政補(bǔ)助占比90%以上。

中國基本養(yǎng)老保險剛建立時，老年人口撫養(yǎng)比約為5∶1，2018年老年人口撫養(yǎng)比就已達(dá)到2.66∶1，老齡化使得年輕一代的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老壓力大大加重。人口老齡化對經(jīng)濟(jì)的影響表現(xiàn)在儲蓄率下降和投資不足，還表現(xiàn)在低成本優(yōu)勢喪失后企業(yè)競爭力的下降，而經(jīng)濟(jì)的衰退會使養(yǎng)老保險可持續(xù)面臨更大的困難。在老年人口撫養(yǎng)比日益嚴(yán)峻的情況下，要維持養(yǎng)老保險制度的運(yùn)行，養(yǎng)老保險費(fèi)率還要面臨上調(diào)壓力。令人擔(dān)憂的是，雖然養(yǎng)老保險的覆蓋面在擴(kuò)大，但仍有一些城市的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度參保人數(shù)出現(xiàn)了負(fù)增長，同時參保人員的繳費(fèi)不足現(xiàn)象也開始凸顯。另外地區(qū)間的不平衡差距在加劇。截止到2017年10月，黑龍江作為養(yǎng)老保險基金支付最困難的一個省份，撫養(yǎng)比已經(jīng)達(dá)到1.3∶1，而廣東的撫養(yǎng)比最高，是9∶1。東北的困難，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)下行壓力較大、財(cái)政減收、人口轉(zhuǎn)移及老齡化程度較高等因素密切相關(guān)。

預(yù)期壽命延長、低生育率、高老年撫養(yǎng)比、退休年齡過早對養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)性產(chǎn)生直接的負(fù)面影響。接近更替水平的生育率下的GDP總量與人均GDP最高，且養(yǎng)老保險累計(jì)債務(wù)最小，可減輕我國公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前約為2.66個在職職工“供養(yǎng)”一個老人，現(xiàn)在人口趨勢下，到2050年則只有1個繳費(fèi)者贍養(yǎng)一個退休者，在老年撫養(yǎng)比持續(xù)上升的情況下，要維持養(yǎng)老保險制度的運(yùn)行，養(yǎng)老保險繳費(fèi)比率不但不能降低反而要進(jìn)一步上調(diào)。伴隨人均預(yù)期壽命延長、老齡化持續(xù)加深、就業(yè)人口減少，養(yǎng)老金支付缺口風(fēng)險加大，推遲法定退休年齡成為世界范圍大潮流。延遲退休年齡能明顯降低老年撫養(yǎng)比、養(yǎng)老金的GDP占比和繳費(fèi)率，增加保費(fèi)收入和減少退休金支出，可雙向正面影響制度的財(cái)務(wù)狀況，在人口老齡化的情況下是必然的選擇，同時也可以增加勞動力的供給，一舉多得。部分學(xué)者認(rèn)為延遲退休會對青年人就業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，這種對就業(yè)崗位的靜態(tài)觀察，忽略了老年人生產(chǎn)功能創(chuàng)造崗位需求，以及進(jìn)入買方市場后消費(fèi)拉動經(jīng)濟(jì)增長的動態(tài)原理。

（二）養(yǎng)老保險其他支柱對基本養(yǎng)老保險的分流功能

養(yǎng)老保險的三支柱（三層次）為基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險（企業(yè)年金）、個人儲蓄性養(yǎng)老保險或商業(yè)養(yǎng)老保險。目前我國的養(yǎng)老保險制度過于倚重第一支柱，形成孤軍支撐局面，養(yǎng)老保險三支柱尚未實(shí)現(xiàn)，更遑論五支柱。

2015年企業(yè)退休人員養(yǎng)老金替代率（退休時養(yǎng)老金占退休前工資收入比例）達(dá)67.5%，基本養(yǎng)老保險實(shí)際替代率為43%，較之發(fā)達(dá)國家還是很不錯的，但一旦加上第二支柱和第三支柱，與發(fā)達(dá)國家的差距就立刻顯現(xiàn)。2016年全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為88777萬人，而企業(yè)年金參加職工只有2325萬人，并且主要集中在壟斷行業(yè)中的國企，目前中小型企業(yè)已經(jīng)占到我國企業(yè)總數(shù)的99%，但其企業(yè)年金份額僅占到市場份額的1%，這種“國強(qiáng)民弱”的市場格局進(jìn)一步加劇了我國養(yǎng)老金體系中公共部門與私營部門的割裂。三大支柱沒有形成三足鼎立的局面，使得基本養(yǎng)老保險獨(dú)木難撐，第一支柱的過高繳費(fèi)率擠占了第二、三支柱的發(fā)展空間，如果降低社會統(tǒng)籌部分的比例增加到其他支柱，這樣對企業(yè)和職工來講都是有利的，并能促進(jìn)企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險的快速發(fā)展。

鑒于形勢的嚴(yán)峻性國家已開始啟動相應(yīng)措施，2015年3月27日國務(wù)院通過的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》明確第二支柱的職業(yè)年金強(qiáng)制性建立，改變過度依靠基本養(yǎng)老保險的不平衡格局?！镀髽I(yè)年金辦法》由人力資源與社會保障部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)，自2018年2月1日起正式施行，只要參加了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的用人單位及其職工，都可以建立企業(yè)年金制度。企業(yè)年金不論是企業(yè)繳費(fèi)還是個人繳費(fèi)，都記入個人賬戶，自開始之日起就屬于個人權(quán)益；企業(yè)年金=企業(yè)繳費(fèi)+個人繳費(fèi)+企業(yè)年金基金投資運(yùn)營收益，實(shí)行信托制，由具有資質(zhì)的基金管理機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營。逐漸完善起來的積累制的第二支柱對養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)具有重要意義，未來應(yīng)嚴(yán)格劃分不同支柱的界限，配合個稅遞延等稅收優(yōu)惠措施，大力支持企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展。

（三）收支缺口、個人賬戶空賬與國有資本劃轉(zhuǎn)

《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》顯示，2015年養(yǎng)老金累計(jì)記賬額已經(jīng)達(dá)到4.7萬億元，累計(jì)結(jié)余卻只有3.5萬億元。財(cái)政部社會保障司《關(guān)于2015年全國社會保險基金決算的說明》顯示，2011-2016年5年的基金收入年均增速為15.1%，同期支出年均增速卻是19.6%，支出增速快于收入增速4.5%。若不計(jì)入財(cái)政補(bǔ)助，2018年全國當(dāng)期結(jié)余出現(xiàn)2561.5億元的缺口，到2022年這一缺口將達(dá)5335.8億元。可以看出企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金保費(fèi)收入無論從總量還是增長速度上都顯著低于年度支出，缺口主要以財(cái)政補(bǔ)貼來彌補(bǔ)。

2019年5月1日即將實(shí)施的《降低社會保險費(fèi)率綜合方案》規(guī)劃將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)比例高于16%的省份降至16%，但又要求“保證按時足額發(fā)放養(yǎng)老金”，支付壓力可想而知，2018年全國基金的可支付月數(shù)為15.9，到2020年則下降為14.7，而2022年將進(jìn)一步降低至13.3。2019年當(dāng)期收不抵支的省份已經(jīng)高達(dá)16個，廣東以外多數(shù)省份養(yǎng)老金支付持續(xù)性已經(jīng)接近或開始觸及警戒線。我國為應(yīng)對人口老齡化所積累的儲備基金受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的制約，收支缺口由財(cái)政托底，在可預(yù)見的未來，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增速放緩，缺口填補(bǔ)會使財(cái)政投入不堪重負(fù)。

個人賬戶的資金被挪用，用于填補(bǔ)社會統(tǒng)籌基金的缺口，個人賬戶實(shí)際上已經(jīng)變成了名義賬戶，空賬問題使得我國名義上的部分積累制變成實(shí)質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶所積累的養(yǎng)老金權(quán)益就是養(yǎng)老保險制度對繳費(fèi)者的負(fù)債。個人賬戶的空賬作為隱性債務(wù)的重要組成部分，但不是全部，由于事業(yè)單位和公務(wù)員之前未繳的空缺，全國統(tǒng)籌而產(chǎn)生的跨省支付也都形成龐大的隱性債務(wù)，實(shí)際上大多數(shù)學(xué)者對隱性債務(wù)的研究是基于封閉系統(tǒng)的，而區(qū)域間流動人口的轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出所造成的隱性債務(wù)也必須加以考慮。

養(yǎng)老保險基金收入增長明顯放緩，主要受到兩個方面因素影響：一是參保職工人數(shù)或覆蓋率；二是繳費(fèi)基數(shù)或工資水平。養(yǎng)老保險基金支出持續(xù)快速增長，同樣受到兩個方面因素影響：一是離退休人數(shù)或制度贍養(yǎng)率、退休年齡；二是養(yǎng)老金替代率水平及增長機(jī)制。當(dāng)今養(yǎng)老保險基金財(cái)政補(bǔ)貼的快速增長不僅影響到財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，更深刻影響到國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，并且作為養(yǎng)老保險基金重要收入來源的財(cái)政補(bǔ)助當(dāng)前也面臨著難以再大幅增長的困境——因?yàn)榻陙恚瑖邑?cái)政收入的增速從曾經(jīng)的20%降低到了個位數(shù)。

用國債、福利彩票、國有資本劃轉(zhuǎn)來解決養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌成本造成的隱性債務(wù)，都具有較強(qiáng)的可操作性，其中國有資本劃轉(zhuǎn)彌補(bǔ)缺口，既不改變資產(chǎn)所有制性質(zhì)，又能很好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會福利提高。為彌補(bǔ)個人賬戶的空賬，2007年7月國資委和證監(jiān)會發(fā)布《國有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》。中共十八屆三中全會決定提出：劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會保障基金。2017年11月18日國務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，基本目標(biāo)是彌補(bǔ)因?qū)嵤┮曂U費(fèi)年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口，促進(jìn)建立更加公平更可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度。

（四）養(yǎng)老保險基金的保值增值

在國外，養(yǎng)老保險基金作為資本市場上重要的機(jī)構(gòu)投資者，其投資行為對資本市場的波動、上市公司治理，以及金融創(chuàng)新都有著重要影響。中國人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心發(fā)布《中國社會保險發(fā)展年度報告2015》顯示，目前養(yǎng)老保險基金平均投資收益率只有2.32%，基本養(yǎng)老保險基金的收益率遠(yuǎn)低于同期CPI的增長率，基金處于貶值中，而全國社會保障基金和企業(yè)年金平均投資收益率則分別達(dá)到了8.36%和7.87%。盡管允許養(yǎng)老保險基金進(jìn)入資本市場運(yùn)作，可能會提高養(yǎng)老保險基金的投資回報率，但養(yǎng)老保險基金的市場化運(yùn)作還是存在著巨大風(fēng)險，因?yàn)轲B(yǎng)老保險基金性質(zhì)比較特殊，對風(fēng)險規(guī)避有一定的要求，《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》對社保基金投資的種類及其比例限制就有明確的規(guī)定，養(yǎng)老保險基金是養(yǎng)老保險制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，是退休人員的生活來源，是百姓的養(yǎng)命錢，其安全和保值增值關(guān)系到社會保障事業(yè)的健康發(fā)展，甚至關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。

基本養(yǎng)老保險基金的收益率低，究其原因主要是基金的投資渠道較窄，沒有形成有效的市場化投資體系，銀行和購買國債都無法使養(yǎng)老保險基金保值增值，而從長期的國際經(jīng)驗(yàn)來看，投資資本市場能夠較好實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。構(gòu)建養(yǎng)老保險基金最優(yōu)投資策略和合理的監(jiān)管機(jī)制模型，如綜合考慮養(yǎng)老保險基金的收益性、風(fēng)險性和流動性的動態(tài)資產(chǎn)配置模型，養(yǎng)老保險基金投資管理者的監(jiān)管激勵模型，基于嵌入收益保證的養(yǎng)老保險基金投資測算風(fēng)險準(zhǔn)備金模型，這些模型的構(gòu)建都是對現(xiàn)有養(yǎng)老保險理論體系的豐富和完善。應(yīng)用投資組合理論和優(yōu)化決策理論，可以證明養(yǎng)老金在理論上存在最優(yōu)投資策略，同時平衡風(fēng)險與收益。我國應(yīng)借鑒日本GPIF投資運(yùn)營策略的經(jīng)驗(yàn)做法，逐步實(shí)行法人機(jī)構(gòu)投資者管理模式，積極培育養(yǎng)老基金管理人市場，采取被動投資為主、主動投資為輔的投資策略，逐漸拓展投資渠道，豐富投資工具，合理配置基本養(yǎng)老保險基金的資產(chǎn)組合，確?；攫B(yǎng)老保險基金的保值增值。

三、維系基本養(yǎng)老保險系統(tǒng)可持續(xù)的對策建議

（一）經(jīng)濟(jì)社會宏觀視野下的基本養(yǎng)老保險系統(tǒng)可持續(xù)

養(yǎng)老問題牽一發(fā)而動全身，必須放在人口背景、宏觀經(jīng)濟(jì)、制度變革的大視野下進(jìn)行研究，利用動態(tài)人口結(jié)構(gòu)模型、動態(tài)約束理論、灰色理論進(jìn)行動態(tài)開放系統(tǒng)的人口結(jié)構(gòu)預(yù)測，量化繳費(fèi)范圍；應(yīng)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、最優(yōu)決策理論綜合考慮福利優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)增長條件下的最優(yōu)繳費(fèi)比例；應(yīng)用系統(tǒng)動力學(xué)基于彈性退休對基金收支進(jìn)行測算；運(yùn)用現(xiàn)代投資組合理論、委托代理理論對養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營與監(jiān)管進(jìn)行分析，然后再去關(guān)注基金本身所存在的問題就會相對更加清晰。

圖1 影響基本養(yǎng)老保險可持續(xù)的要素分析及解決方案

人口老齡化加速、國有企業(yè)歷史轉(zhuǎn)制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新常態(tài)，這些宏觀背景直接關(guān)聯(lián)到養(yǎng)老保險系統(tǒng)運(yùn)行，并且宏觀約束條件不能改變只能適應(yīng)，這就要求必須順應(yīng)歷史趨勢找尋維系養(yǎng)老保險系統(tǒng)可持續(xù)的策略，高屋建瓴整體把控。應(yīng)從國家戰(zhàn)略高度，建立科學(xué)有效的人口生育管理和服務(wù)機(jī)制，切實(shí)做到人口政策調(diào)整的軟著陸，提高政府對家庭撫育孩子的支出成本的補(bǔ)助水平，減少家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，提高家庭生育意愿、生育水平和人口質(zhì)量，應(yīng)對少子化老齡危機(jī)對養(yǎng)老金支付體系的沖擊；針對過去，劃轉(zhuǎn)國有資本解決國有企業(yè)轉(zhuǎn)制遺留問題；面向未來，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢科學(xué)合理確定養(yǎng)老金增幅。

（二）針對養(yǎng)老保險基金本身的“開源節(jié)流”措施

養(yǎng)老保險基金收支壓力不斷增大與參保人員對養(yǎng)老金待遇水平預(yù)期增長之間的矛盾越來越突出，已經(jīng)成為目前養(yǎng)老保險制度體系建設(shè)所面臨的直接問題，國家已著手實(shí)施基金統(tǒng)收統(tǒng)支戰(zhàn)略啟動中央調(diào)劑制度，研究統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金分賬管理，按照“保基本”原則完善養(yǎng)老金計(jì)發(fā)及調(diào)整辦法，試行彈性退休辦法，建立財(cái)政投入的科學(xué)長效機(jī)制等。

就基金池而言，基金可持續(xù)最重要的應(yīng)對手段是“開源節(jié)流”，延遲退休既增加了繳納養(yǎng)老保險的時間，又減少了領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間，同時增加了勞動力供給和提升產(chǎn)出，多層次的養(yǎng)老保險體系是從開源上保證多重渠道養(yǎng)老供給，調(diào)低養(yǎng)老金增長幅度則是從節(jié)流上采取措施，國有資本充實(shí)社會保障基金則填補(bǔ)了歷史遺留問題欠賬。

繳費(fèi)方面來看，中國養(yǎng)老保險繳費(fèi)率已達(dá)到28%，屬于繳費(fèi)最高國家行列，繳費(fèi)比例很難再繼續(xù)追加，但即使是這樣的繳費(fèi)水平，依然滿足不了養(yǎng)老金支付上的缺口，原因在于，一是當(dāng)年計(jì)劃生育政策造成現(xiàn)在的急劇老齡化，二是當(dāng)年國有企業(yè)改革時所造成的轉(zhuǎn)型成本。參保人員繳費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)貼受到未來工資收入增長和宏觀經(jīng)濟(jì)增長的制約，增加養(yǎng)老保險籌資的空間有限，而養(yǎng)老保險制度整合降低養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的作用微弱。

因此重心落腳在支出節(jié)流方面，未來主要通過提高退休年齡和控制養(yǎng)老金待遇過快增長來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展。提高退休年齡時，要及時出臺針對老年人的就業(yè)支持、收入援助等綜合配套措施，堅(jiān)持?；镜脑瓌t，控制養(yǎng)老金待遇過快增長。

基金收支上的“開源節(jié)流”措施實(shí)施時必須權(quán)衡規(guī)劃相關(guān)參數(shù)調(diào)整，改變基本養(yǎng)老保險相關(guān)參數(shù)的僵化局面而增加應(yīng)有的彈性?；攫B(yǎng)老保險作為公共養(yǎng)老金制度，有必要統(tǒng)籌考慮費(fèi)基、費(fèi)率、繳費(fèi)年限、待遇水平、退休年齡等內(nèi)在因素與財(cái)政投入、國資劃轉(zhuǎn)、物價變化等外部性因素，并賦予其根據(jù)現(xiàn)實(shí)情形有序調(diào)節(jié)的功能，打好組合拳。只要做到結(jié)構(gòu)改革與參數(shù)調(diào)整并重，我國養(yǎng)老保險制度就必定能夠在維護(hù)公平、穩(wěn)定的前提下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

圖2 維持養(yǎng)老保險基金本身的“開源節(jié)流”措施

（三）基本養(yǎng)老保險系統(tǒng)可持續(xù)根本出路在于長期經(jīng)濟(jì)增長

養(yǎng)老保險支付上的缺口填補(bǔ)取決于財(cái)政補(bǔ)貼和政府經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力，由于養(yǎng)老保險的準(zhǔn)公共品屬性，決定其多樣化的承擔(dān)主體，由政府、企業(yè)和個人共同承擔(dān)，養(yǎng)老保險制度因此綁架了政府財(cái)政，而財(cái)政的兜底，使得未來的養(yǎng)老金支付出現(xiàn)的任何風(fēng)險都將放大成為中國的財(cái)政風(fēng)險。拆西墻補(bǔ)東墻的措施雖可緩解一時之急，卻不能從根本上解決問題，而長遠(yuǎn)來看，需要的是經(jīng)濟(jì)增長帶來更多可分享成果的最終驅(qū)動力?？偟膩碇v，要根據(jù)量能負(fù)擔(dān)原則處理好養(yǎng)老保險水平與勞動力成本之間的矛盾，就中國處于經(jīng)濟(jì)增長新常態(tài)和快速深度老齡化的國情而言，更要權(quán)衡老年保障程度與經(jīng)濟(jì)增長之間可能存在的矛盾，在保證經(jīng)濟(jì)增長的同時提高勞動生產(chǎn)率才是應(yīng)對老齡化和實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險可持續(xù)的根本出路。