劉寧

【摘要】本文重在探討當(dāng)前公民尤其是農(nóng)民在征地拆遷中的權(quán)利保護現(xiàn)狀，剖析征地拆遷中公民權(quán)利受侵害的主要表現(xiàn)，試圖尋找在建設(shè)性用地與公益性用地征收過程中公民權(quán)利保護的邊界，以求在此范圍內(nèi)有效保護公民所享有的合法權(quán)利，并在此基礎(chǔ)上提出解決公民面臨的權(quán)利侵害現(xiàn)狀的舉措。希望通過構(gòu)建多元主體有效參與的權(quán)利保護機制，明確公共利益的具體內(nèi)容和建立公民共同參與的監(jiān)督體系，從而實現(xiàn)對公民在征地拆遷中有關(guān)合法權(quán)利的有效保障。

【關(guān)鍵詞】征地拆遷 公民權(quán)利 公共利益 保護邊界

1引言

2018年是改革開放40周年，中國經(jīng)濟形勢良好，現(xiàn)代化步伐加快隨之而來的城市化進(jìn)程也在逐步推進(jìn)。當(dāng)前要想進(jìn)一步推進(jìn)城市化首先就要實現(xiàn)好農(nóng)業(yè)人口的市民化。據(jù)今年國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年中國常住人口的城鎮(zhèn)化率上升了1.17個百分點，城鎮(zhèn)化已經(jīng)升至58.82%。然而，作為現(xiàn)代化必由之路的城鎮(zhèn)化過程始終面臨著諸多矛盾和問題，其中處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系問題更是重中之重。

2征地拆遷中公民所享有的合法權(quán)利

2.1財產(chǎn)權(quán)

我國在《憲法》第十三條中就明確規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！彼^財產(chǎn)權(quán)主要包含有物權(quán)、債權(quán)以及知識產(chǎn)權(quán)等一系列財產(chǎn)性質(zhì)的權(quán)利。此類權(quán)利具體到征地拆遷中主要是指被拆遷人享有的所有權(quán)、對宅基地所享有的長期使用、收益和處分的權(quán)利以及被征地公民享有的獲得經(jīng)濟補償?shù)臋?quán)利。根據(jù)我國《物權(quán)法》第三十九條和第四十二條的規(guī)定被拆遷人所享有的物權(quán)性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)主要是指對于其房屋、土地上的附著物、以及對該房屋配套的相關(guān)動產(chǎn)享有的所有權(quán)。

2.2人身權(quán)

我國《憲法》以根本法的形式明確規(guī)定公民享有人身權(quán)，任何人都不能侵犯。人身權(quán)主要是關(guān)乎公民生命健康和人身自由的權(quán)利。在實際的征地拆遷過程中，人身權(quán)的核心應(yīng)當(dāng)是被拆遷人能夠自由地享有和行使自己的人身權(quán)，而不受行政機關(guān)的妨礙，不被拆遷人侵害，能夠有效保護好自己的生命健康和行動自由。

2.3生活保障權(quán)

我國《憲法》第三十九條明確規(guī)定“公民的住宅不受侵害。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”公民要在社會上生存必然有一個保障衣食住行的場所，那就是公民依法所享有的住宅，對于住宅而言公民享有法律規(guī)定的居住權(quán)，而該項權(quán)利也正是保障公民生存、發(fā)展的基礎(chǔ)。此外，我國《憲法》第四十二條規(guī)定“中華共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)”，然而當(dāng)前社會面臨著大量被拆遷者都是農(nóng)民的現(xiàn)狀，對于他們而言土地、住宅就是他們勞動就業(yè)的工具和場所，國家保障公民勞動就業(yè)實質(zhì)上就是在保障被拆遷者的生存與發(fā)展。而該兩項權(quán)利均是與公民生活息息相關(guān)的，因此筆者將其歸類為生活保障權(quán)。

2.4知情權(quán)

閱讀我國《憲法》可知，公民依法享有知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，因此面對存在大量利害關(guān)系人的征地拆遷活動更應(yīng)該保證被拆遷人的知情權(quán)和參與權(quán)。在實際征地拆遷過程中這類知情權(quán)主要是公民能夠接觸和了解相關(guān)拆遷方案、范圍、安置補償標(biāo)準(zhǔn)、評估機構(gòu)信息等的權(quán)利，以便居民能夠盡早參與征地拆遷活動來維護自身合法權(quán)利。這些具體權(quán)利都是有具體的法條來保障實施程序，以聽證為例，我國《國土資源聽證規(guī)定》第十九、二十條就詳細(xì)規(guī)定了針對條文規(guī)定的具體情形，主管部門在報批前應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，并且一旦當(dāng)事人要求主管部門就應(yīng)當(dāng)組織聽證。

2.5救濟權(quán)

所謂救濟權(quán)是在上述這些原權(quán)利基礎(chǔ)上所派生出來的權(quán)利，主要包括政府機構(gòu)提供的行政救濟以及作為公民最后一道權(quán)利保護屏障的司法救濟。具體表現(xiàn)在我國《物權(quán)法》第三十二條的規(guī)定，當(dāng)公民依法享有的物權(quán)受到侵害時可以通過和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等方式解決糾紛。此外，我國的《土地管理法實施條例》第二十五條對于征地拆遷中由于補償標(biāo)準(zhǔn)存在的矛盾糾紛規(guī)定可以通過協(xié)商、由人民政府來進(jìn)行裁決的解決方式，若對裁決不服可以通過訴訟或是行政復(fù)議的方式來解決。

3公民在征地拆遷中權(quán)利保護的邊界原則

3.1嚴(yán)守公民權(quán)利保護的底線——合法性

隨著法治社會的到來，人們開始強調(diào)權(quán)利本位也越來越有邊界意識，關(guān)心自身權(quán)利能否不受他人侵害并得到有效的保障。而征地拆遷則往往關(guān)系到一個人生存的最基本權(quán)利，因此能否守護好征地拆遷中公民的合法權(quán)利就格外重要了。我們反觀上述公民享有的權(quán)利不難發(fā)現(xiàn)這些權(quán)利必定是來自于憲法和法律的明文規(guī)定而非人們憑空臆想捏造出來的，因此保護公民在征地拆遷中的權(quán)利就是在堅守權(quán)利底線即合法性的要求。

3.2面對私權(quán)利沖突貫徹民事基本原則

在征地拆遷中存在大量的私權(quán)利沖突，我們要堅持以下原則：首先，作為私權(quán)利主體應(yīng)該在糾紛中始終貫徹平等原則，實際上征地單位往往存在著濫用其經(jīng)濟優(yōu)勢或政治資源獲得偏向性保護從而導(dǎo)致二者地位不對等的情形，我認(rèn)為應(yīng)該始終堅持私權(quán)利主體地位的平等性，二者享有同等的權(quán)利和義務(wù)。其次，在有關(guān)合約簽訂過程中應(yīng)該堅持自愿原則。伴隨三權(quán)分置的貫徹實施有越來越多農(nóng)村集體組織代表村民與有關(guān)單位簽訂合同，此時雙方主體間都應(yīng)該遵循契約自由精神，杜絕有關(guān)單位通過政府方面對村集體施壓以相對剝奪式的方法取得有關(guān)土地的使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)。再次，以誠信原則為邊界，在雙方互信基礎(chǔ)上開展生產(chǎn)經(jīng)營，從而有效保障公民依法享有的知情權(quán)。最后，堅持保護環(huán)境原則的權(quán)利保護邊界。在利用土地過程中征地單位始終應(yīng)該以保護環(huán)境為開發(fā)土地的立場與邊界來行使自身權(quán)利，以保障在到期后退耕時農(nóng)民依然可以取得對該地收益的權(quán)利，該地區(qū)人民依法仍能享有健康和生存的權(quán)利，以減少環(huán)境破壞可能帶來的侵權(quán)問題。

3.3面對權(quán)利與權(quán)力的矛盾堅持公共利益優(yōu)位原則

我國的土地征收制度在憲法和法律中明確規(guī)定，國家有權(quán)為公共利益征收或者征用有關(guān)土地，但正因為如此，產(chǎn)生了大量的國家公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的沖突為解決此類糾紛，筆者認(rèn)為應(yīng)堅持公共利益優(yōu)先原則，以防止侵犯公民合法權(quán)益，協(xié)調(diào)公權(quán)利與維權(quán)的矛盾公民依法享有的權(quán)利。本文堅持學(xué)界一般觀點即公共利益應(yīng)該是有關(guān)國防、科教、文化、衛(wèi)生等關(guān)系國計民生的不特定多數(shù)人的利益，強調(diào)利益享有者的“公共性”。盡管公共利益的定義可以明晰，但是公共利益所包含的具體內(nèi)容仍然是模糊不清的。這也給以該原則為保護邊界的執(zhí)法和司法實踐帶來了較多爭議和不便，因此為嚴(yán)守公權(quán)力與私權(quán)利之間沖突的保護邊界確定公共利益的內(nèi)容就理應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。

4堅守公民權(quán)利保護邊界的制度構(gòu)建

4.1構(gòu)建多元主體參與的公民合法權(quán)益保護機制

筆者認(rèn)為想要維護私權(quán)主體各方的利益應(yīng)該動用社會上的四大類主體共同參與來構(gòu)建保護機制。一是發(fā)揮與被拆遷者最為接近的基層群眾性自治組織的作用，調(diào)和私權(quán)利主體之間的矛盾沖突。二是讓社會組織、機構(gòu)實質(zhì)性地參與到征地拆遷中，從而提高解決糾紛的效率。應(yīng)該讓評估機構(gòu)真正成為公民可以接觸并且了解的社會機構(gòu)，而不是只能通過政府機構(gòu)去尋求財產(chǎn)評估才可確定賠償補償?shù)木唧w內(nèi)容。三是充分發(fā)揮國家立法主體人民代表大會的作用。征地拆遷中對于私權(quán)利的保護手段往往過于單一化，從而使得被拆遷人得不到應(yīng)有的實質(zhì)性的保護。四是司法機關(guān)作為公民合法權(quán)利保護的最后一道屏障，讓公民在每一個案件中真正感受到公平正義。

4.2明確公共利益的內(nèi)容

前文提到的“公共利益”的概念一般是指與經(jīng)濟和民生有關(guān)的非特定多數(shù)人的利益。雖然在我們的立法中《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》中都提及到了公共利益但沒有一部法律對這一概念做出具體解釋，因此在司法實踐中存在難以界定的情況。特別是在處理征地拆遷公私權(quán)利沖突時，我們經(jīng)常引用“公共利益”來調(diào)和矛盾，但往往沒有具體說明公共利益是什么。甚至有公共利益與個人利益相交叉的情況，都使公共利益更難以界定。為解決這一問題，《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規(guī)定了公共利益的具體規(guī)定，主要包括五個方面：一是國防、外交的需要；二是基礎(chǔ)設(shè)施需要；三是公共事業(yè)建設(shè)的需要；四是保障性安居工程建設(shè)的需要；五是舊城區(qū)改建的需要。但是現(xiàn)在的立法仍然缺少對于集體土地征收的公共利益界定，該條例也只是對集體土地上的征收具有借鑒參考的價值，此外從當(dāng)前城鎮(zhèn)化趨勢來看大部分征地拆遷案件都發(fā)生在集體土地上，因此明確集體土地上的“公共利益”的內(nèi)容就極為重要了。

4.3健全公民參與的監(jiān)督體系

為保障征地拆遷活動的實施，許多單位都參與了監(jiān)督體系的建設(shè)，主要包括行政機關(guān)內(nèi)外部監(jiān)督，立法監(jiān)督和司法監(jiān)督。但這些監(jiān)督形式本質(zhì)上都是依靠權(quán)力制約權(quán)力的方式達(dá)到目的，其意圖是好的但往往實效令人堪憂。這主要是因為本想依靠行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)之間相互制約來達(dá)到平衡狀態(tài)的愿望會由于各個機關(guān)之間獨立性的喪失而受到破壞，甚至引發(fā)機關(guān)內(nèi)部的貪污腐敗現(xiàn)象。法治的核心是制約權(quán)力，最終把權(quán)力置于制度框架之中。因此，筆者認(rèn)為，監(jiān)督體系的主體還應(yīng)包括公民，讓人民充分行使其監(jiān)督的權(quán)利來維護好自身的權(quán)利保護邊界。

5結(jié)束語

綜上所述，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中針對征地拆遷中公民權(quán)利的各種侵害現(xiàn)象，我們必須堅守權(quán)利合法性的底線，在此基礎(chǔ)上通過劃分不同的糾紛類型貫徹不同的原則，并通過多元主體的參與，明確公共利益的界定和完善的監(jiān)督體系這三方面的舉措來維護公民在征地拆遷中合法權(quán)利受保護的邊界，推動我國城市化進(jìn)程，最終實現(xiàn)在和諧氛圍中建設(shè)社會主義的宏偉藍(lán)圖。