王丹 邊明世

摘 要：本文通過對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，探尋中國運(yùn)動式治理概念界定的變遷，并探討分析其成因以及在中國長期存在的深層邏輯，為中國運(yùn)動式治理相關(guān)研究的深入化和規(guī)范化提供一定理論儲備。

關(guān)鍵詞：運(yùn)動式治理;概念;成因

一、運(yùn)動式治理的相關(guān)概念

運(yùn)動式治理的提法最初出現(xiàn)在媒體報道中，僅用于指代某一具體領(lǐng)域的一種獨(dú)特的治理模式，學(xué)者并沒有對運(yùn)動式治理做出過多關(guān)注和闡釋。

馮志峰（2007）首次明確界定了運(yùn)動式治理的概念，他認(rèn)為運(yùn)動式治理是指國家、政府、政黨或其他權(quán)力集團(tuán)，利用其掌握的政治權(quán)力和行政執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行社會秩序的維護(hù)以實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧發(fā)展，利用從上而下的政治動員手段，調(diào)動官僚階級和其他社會成員的能動性和積極性，利用集中的權(quán)力執(zhí)行機(jī)制對社會中突發(fā)的公共事件或長時間不能解決的頑固社會問題進(jìn)行的一次疾風(fēng)驟雨式的有目的、有組織、有廣泛社會基礎(chǔ)的社會治理過程，運(yùn)動式治理是特定政治主體為實(shí)現(xiàn)具體社會治理目標(biāo)的一種政策工具。這一定義比較準(zhǔn)確地把握了運(yùn)動式治理的外延，界定了運(yùn)動式治理的主體、客體、治理模式、治理特征等。這是最早對運(yùn)動式治理概念界定論述比較全面的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)。但作者并未對運(yùn)動式治理的歷史淵源和內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行深入探討。

有學(xué)者通過對運(yùn)動式治理的實(shí)質(zhì)和內(nèi)在機(jī)制的研究，指出了運(yùn)動式治理的淵源和傳承的連續(xù)性。例如，唐皇鳳（2007）認(rèn)為運(yùn)動式治理是中國傳統(tǒng)社會主義時代國家治理的最基本的方式。他將運(yùn)動式治理定義為強(qiáng)大的政治合法性賦予了執(zhí)政黨開展各類行政運(yùn)動的權(quán)力，通過執(zhí)政黨官僚體系強(qiáng)大的組織網(wǎng)絡(luò)滲透和強(qiáng)大的意識形態(tài)灌輸，將人民群眾高效動員，從而對社會資源進(jìn)行重新組織和分配，進(jìn)而解決各類公共問題，完成社會各項(xiàng)治理目標(biāo)。單鑫（2008）運(yùn)用多維視角通過橫向縱向兩個角度剖析運(yùn)動式治理。他認(rèn)為運(yùn)動式治理是西方治理理論和中國實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，運(yùn)動式的治理脫胎于中國式的“統(tǒng)治”，通過動員的方式讓全民參與國家治理，改革開放前的表現(xiàn)形式為大量政治運(yùn)動，而改革開放后即是運(yùn)動式國家治理。

與此同時，也有學(xué)者認(rèn)為盡管運(yùn)動式治理有其深刻的歷史根源，但傳統(tǒng)社會主義時代的動員政治與當(dāng)前運(yùn)動式治理有著顯著差異（余亞梅，唐賢興，2012）。例如，楊志軍（2010）認(rèn)為運(yùn)動式治理是由掌控國家政治權(quán)利并能代表先進(jìn)生產(chǎn)力的執(zhí)政主體運(yùn)用自上而下的政治動員手段以為滿足部分人民群眾的根本訴求的政治行動，同時也對政治動員和運(yùn)動式治理存在的差異進(jìn)行了詳細(xì)的區(qū)分。楊志軍（2012）同時提出改革開放后運(yùn)動式治理的政治色彩逐步弱化的觀點(diǎn)，他將運(yùn)動式治理看成是改革開放前政治運(yùn)動的“轉(zhuǎn)型”，剔除掉政治運(yùn)動中的強(qiáng)烈意識形態(tài)斗爭和過分的政治化。因此，他總結(jié)認(rèn)為運(yùn)動式治理是由各級領(lǐng)導(dǎo)或是政府機(jī)關(guān)為主導(dǎo)而突然發(fā)起的社會治理運(yùn)動，通過動員官僚體系中的各級干部齊心協(xié)作，從而解決政府面臨的重大公共問題。葉敏（2013）肯定了楊志軍關(guān)于運(yùn)動式治理的政治色彩逐步淡化的說法，他研究發(fā)現(xiàn)，運(yùn)動式治理的動員對象主要是“干部”?？紤]到當(dāng)前壓力型體制的特點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)前運(yùn)動式治理的實(shí)踐，很容易發(fā)現(xiàn)這種動員是基于“權(quán)力強(qiáng)制”而非“觀念強(qiáng)制”。權(quán)力強(qiáng)制對政府治理方式的選擇具有主導(dǎo)作用。

以上這部分學(xué)者更多的是從政治運(yùn)動角度來界定運(yùn)動式治理，對于這種非常規(guī)的治理模式持有否定態(tài)度，后期的一部分學(xué)者從常規(guī)的國家治理理論出發(fā)進(jìn)行研究，對其概念的界定更加偏向于現(xiàn)代城市管理理論。

周雪光（2012）通過對清代“叫魂”事件、大躍進(jìn)等進(jìn)行評述提出，要從歷史宏觀的角度來思考運(yùn)動式治理機(jī)制，他認(rèn)為中國大一統(tǒng)環(huán)境下的官僚體制，在面對復(fù)雜多變的國家治理形勢時，時常出現(xiàn)調(diào)控失敗的情況，而運(yùn)動式治理就是應(yīng)對這種常規(guī)治理失靈而產(chǎn)生的暫時的替代機(jī)制或矯正機(jī)制。因此，運(yùn)動式治理并不是政治主體非制度化治國，而是為應(yīng)對官僚制度化失效而不得不采用的手段，是國家治理體系中不可分割的有機(jī)部分。

賴詩攀（2015）通過研究中國科層組織任務(wù)過程發(fā)現(xiàn)，運(yùn)動式治理就是壓力型體制下，國家治理常規(guī)多任務(wù)模式失敗時啟動的打破科層制結(jié)構(gòu)桎梏以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的非常規(guī)任務(wù)模式。

任星欣（2015）等人從制度建設(shè)的角度界定了“常規(guī)任務(wù)治理機(jī)制”和“運(yùn)動式治理機(jī)制”，認(rèn)為“運(yùn)動式治理是建立和完善更有效的治理機(jī)制的基本工具，是制度建設(shè)過程中不可或缺的一部分”。

總之，經(jīng)過多年的討論和研究，學(xué)術(shù)界對運(yùn)動式治理的起源、歷史淵源及其現(xiàn)實(shí)困境等基本問題達(dá)成了一定的共識。一般而言，前期學(xué)者主要致力于明確運(yùn)動式治理模式的主體、客體及特征等。后期學(xué)者研究著重于隨著運(yùn)動式治理的深層機(jī)制的探索，使得運(yùn)動式治理的概念界定更加清晰明了。

二、中國運(yùn)動式治理的成因分析

1.運(yùn)動式治國文化傳統(tǒng)的沿革

從歷史角度看，自古以來中國傳統(tǒng)的治國模式就是運(yùn)動式治理，尤其新中國成立以來，政治運(yùn)動此起彼伏，同時在政治體制上強(qiáng)調(diào)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)以及民主集中制，導(dǎo)致基層治理力量薄弱，民眾政治參與度不夠，個體權(quán)力意識不足，同時在克里斯瑪型的權(quán)威領(lǐng)袖領(lǐng)導(dǎo)下，試圖通過政治運(yùn)動實(shí)現(xiàn)治國目標(biāo)，這種治國模式也一直影響并延續(xù)至今。

馮志峰（2007）從政治思想、政治價值和政治意識三個方面分析了中國的政治文化中臣民的心理盲從現(xiàn)象。他認(rèn)為在長期的封建政治化進(jìn)程中，中國民眾的個人主體權(quán)力意識和政治參與意識都非常薄弱，缺乏獨(dú)立主觀的政治權(quán)力能力，極易受到政治宣傳的鼓動，行為具有情緒化和服從性的特征，為運(yùn)動式治理長期存在留下了基層的文化根基。因此，中國的運(yùn)動式治理具有典型的中國傳統(tǒng)政治文化的傳承。

2.制度環(huán)境局限和政治治理資源的不足

正如上文相關(guān)研究綜述，由于中國的官僚體制的局限性，有時無法應(yīng)對復(fù)雜多變的國家治理形勢，所以需要運(yùn)動式治理來彌補(bǔ)官僚體系失效時的國家治理手段的空缺。楊志軍（2013）認(rèn)為與我國龐大的社會治理需求相比，社會資源和行政資源的供給嚴(yán)重不足，這直接決定著政府在社會治理中可采取的有效手段極其有限，這是運(yùn)動式治理產(chǎn)生的根本原因。尤其改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，利益格局分化嚴(yán)重，社會秩序受到?jīng)_擊，市場失靈和社會失靈現(xiàn)象極其常見，政府治理資源嚴(yán)重不足。一是在于政府政治動員能力的逐漸衰弱。在改革開放過程中，政府的社會控制大大放松，政府能直接支配的資源在縮減。意識形態(tài)的號召作用被多元價值觀所消解。在黨和政府的長期執(zhí)政過程中，行政不當(dāng)、腐敗泛濫等問題，使得老百姓對執(zhí)政黨的政策方案產(chǎn)生不信任，政府的公信力在下降。二是政府缺乏更多有效的政策治理工具。傳統(tǒng)僵化傲慢的官僚體制更傾向于選擇最簡單最能直接顯示其權(quán)威的工具，那么運(yùn)動式治理自然是其第一選擇。

3.執(zhí)政者主觀選擇偏向

上文分析政府部門頻繁采取運(yùn)動式治理模式是迫于制度局限和政治資源匱乏的壓力，但也有研究認(rèn)為運(yùn)動式治理往往是政府部門在權(quán)衡各種治理政策得失后的理性選擇。

唐皇鳳（2007）通過考察政府內(nèi)部現(xiàn)狀，指出運(yùn)動式治理是政府缺乏社會動員能力或資源匱乏下理性選擇的結(jié)果。陳楚杰（2009）認(rèn)為，如果不考慮價值觀念或政策的長期得失，在政策議程和有限的組織資源背景內(nèi)，運(yùn)動式治理是政府能主動采取的一個有效和可行的途徑。周雪光（2011）也研究發(fā)現(xiàn)，運(yùn)動式治理機(jī)制是中央政府控制地方防止局部偏差的重要手段，即主動通過政治動員的手段和渠道來實(shí)現(xiàn)自上而下的政策意圖。

所以主觀角度出發(fā)，運(yùn)動式治理未嘗不是政府部門在其政治資源或政策空間有限情況下的主動選擇。

三、結(jié)論

運(yùn)動式治理模式是我國政府廣泛采用的一種公共政策工具，傳承于中國傳統(tǒng)的文化，并根植于中國獨(dú)特的官僚體制。改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會的不斷重構(gòu)導(dǎo)致公共問題頻發(fā)，政府行政治理資源的匱乏也為其大力發(fā)展提供了契機(jī)，另外學(xué)術(shù)界對運(yùn)動式治理相關(guān)概念界定也幾經(jīng)變遷，從政治研究角度向社會治理理論角度轉(zhuǎn)變，本文希望通過理論梳理能為運(yùn)動式治理轉(zhuǎn)型提供依據(jù)，在充分發(fā)揮運(yùn)動式治理集中力量辦事的優(yōu)勢的同時，探索法治化制度化的綜合治理手段，實(shí)現(xiàn)政府行政治理能力的大幅提升。

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作者簡介：

王丹（1990--）女，蒙古族，碩士研究生，北京航空航天大學(xué)，研究方向：航空管理城市管理;

邊明世（1989--）男，漢族，碩士研究生，清華大學(xué)，研究方向：城市治理。