吳磊 徐家良

[摘要]在現(xiàn)實(shí)層面，政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)生成的內(nèi)在機(jī)理亟需厘清;在理論層面，當(dāng)前政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究主要圍繞著風(fēng)險(xiǎn)生成和風(fēng)險(xiǎn)防范兩大視角展開，其中風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理是風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)鍵和前提條件。在梳理已有研究成果的基礎(chǔ)上，借鑒和引用利益相關(guān)者理論，分析政府購買公共服務(wù)中不同利益主體的權(quán)利對(duì)稱配置狀況，進(jìn)而建構(gòu)出基于利益相關(guān)者的政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理框架，最后對(duì)未來研究思路作出展望和探索。

[關(guān) 鍵 詞]政府購買服務(wù)? 風(fēng)險(xiǎn)? 形成機(jī)理? 利益相關(guān)者

[中圖分類號(hào)]C916? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1008-7672（2019）01-0093-08

一、 問題的提出

20世紀(jì)70年代，公共服務(wù)外包開始在歐美興起，作為提高政府行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量的治理工具，迄今已經(jīng)經(jīng)歷新公共管理、新公共服務(wù)、多中心治理和網(wǎng)絡(luò)化治理等幾個(gè)階段。盡管政府購買公共服務(wù)有助于形成公共產(chǎn)品的多元供給格局，同時(shí)有助于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和滿足公共服務(wù)需求，但是由于政府購買公共服務(wù)的核心特征是高度的復(fù)雜性和協(xié)同性，與以貨物、工程為購買對(duì)象的政府采購相比，在購買主體、受眾群體，項(xiàng)目管理和績效評(píng)估等方面等都具有更為復(fù)雜的特征。因此，政府購買面臨的不確定性要比一般的政府采購大得多，會(huì)產(chǎn)生諸如資源浪費(fèi)、欺詐以及服務(wù)質(zhì)量差等持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。①

近年來，政府購買公共服務(wù)如火如荼地進(jìn)行，無論從數(shù)量還是規(guī)模上都呈現(xiàn)出上升的趨勢。根據(jù)中國政府采購網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，從2004年至2014年，政府采購中的服務(wù)購買金額從138.4億元增長到1934.25億元，占政府采購總規(guī)模的比例從7%增長到11.2%。2016年服務(wù)類采購占采購?fù)趶揭?guī)模的18.9%。①與之同步的則是政府購買項(xiàng)目失敗案例的逐漸涌現(xiàn)，如廣東練溪托養(yǎng)中心托養(yǎng)人員非正常死亡事件、地方假借政府購買服務(wù)變相舉債②、公共服務(wù)公共性缺失、政府購買逆合同化現(xiàn)象等。政府購買公共服務(wù)機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并具，風(fēng)險(xiǎn)影響因素復(fù)雜多樣，風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理難以把握。當(dāng)前，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)展開了相應(yīng)的研究，然而研究大多側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)種類的描述性研究，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理的探究。少量的研究雖涉及到風(fēng)險(xiǎn)影響因素，但大多為簡單羅列，對(duì)于這些因素如何導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)形成缺乏足夠的學(xué)理闡釋。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致上述理論困境的根源，核心是缺乏一個(gè)有效的理論分析框架對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行整合，厘清各要素的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，從而剖析政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是如何形成的。

因此，在延續(xù)政府購買公共服務(wù)委托代理理論和制度主義理論的研究基礎(chǔ)上，本研究借鑒和引用利益相關(guān)者理論，對(duì)已有政府購買風(fēng)險(xiǎn)研究的兩個(gè)核心視角進(jìn)行評(píng)述，闡明利益相關(guān)者視角對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理的理論考量和現(xiàn)實(shí)意義，建構(gòu)基于利益相關(guān)者視角下政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理框架，從而克服原有研究弊端，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府購買風(fēng)險(xiǎn)的未來研究路徑加以展望。

二、 政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究的兩大視角

公共服務(wù)外包最早源于歐美國家，濫觴于20世紀(jì)70年代所興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，在推動(dòng)政府改革和滿足公共服務(wù)需求中成效卓著。然而，正如有學(xué)者所指出的，“無論從理論還是實(shí)踐層面，公共服務(wù)市場化倡導(dǎo)者所倡導(dǎo)的‘政府再造基本沒有實(shí)現(xiàn)”。③近三十年，美國公共管理學(xué)者薩拉蒙、卡梅爾、德霍吉以及范斯萊克等人對(duì)政府購買公共服務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)性研究，剖析公共服務(wù)外包與傳統(tǒng)政府采購的本質(zhì)差異、合同管理中的挑戰(zhàn)以及未來研究的方向。他們尤其關(guān)注到了公共服務(wù)作為“軟服務(wù)”所具有的復(fù)雜屬性，如難以測量和評(píng)估等，同時(shí)指出應(yīng)當(dāng)關(guān)注政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理和防范。④⑤⑥⑦

而要準(zhǔn)確理解政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵，則必須探究風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在涵義。20世紀(jì)初，美國學(xué)者威雷特將風(fēng)險(xiǎn)定義為“人們不愿看到的事件的發(fā)生不確定的客觀反映”，⑧而奠定現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)基本概念框架的則是耶茨和斯通，他們提出了風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的三因素模型，潛在損失、損失大小以及潛在損失發(fā)生的不確定性共同構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵。⑨基于這一認(rèn)知，筆者將政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)界定為：在公共服務(wù)外包過程中，由于公共服務(wù)自身屬性、購買過程過度復(fù)雜、涉及主體較多，不確定因素過多以及制度環(huán)境的不穩(wěn)定等原因，誘致公共服務(wù)購買的結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的可能性及其損失的程度。通過對(duì)國內(nèi)外核心期刊數(shù)據(jù)庫⑩的檢索和整理發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究起步較晚，大致圍繞著風(fēng)險(xiǎn)生成和風(fēng)險(xiǎn)管理兩大視角展開：一是從風(fēng)險(xiǎn)生成視角出發(fā)，遵循“風(fēng)險(xiǎn)因素—風(fēng)險(xiǎn)類型”的研究邏輯;二是從風(fēng)險(xiǎn)管理的視角出發(fā)，遵循“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)”的研究邏輯。上述視角的代表性文獻(xiàn)和研究現(xiàn)狀如表1所示。

從以往的研究不難窺探，政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究實(shí)則是將風(fēng)險(xiǎn)管理的概念框架和操作性工具應(yīng)用到公共服務(wù)供給領(lǐng)域，然而在實(shí)踐的風(fēng)險(xiǎn)防范過程中，框架性的管理工具不免落入俗套，缺乏針對(duì)性和操作性，尤其是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理研究的忽視，造成難以對(duì)政府購買服務(wù)目前出現(xiàn)的困境和風(fēng)險(xiǎn)“對(duì)癥下藥”。與此同時(shí)，上述研究視角大多停留對(duì)政府購買公共服務(wù)表面現(xiàn)象的考察，缺乏研究的深度。值得慶幸的是，風(fēng)險(xiǎn)生成研究視角的重要性，也促使諸多學(xué)者開始將研究重點(diǎn)從一般意義上的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)防范策略逐漸轉(zhuǎn)移到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的探討上。

三、 政府購買公共服務(wù)生成機(jī)理研究

從靜態(tài)的角度來看，政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的關(guān)鍵影響因素包括組織因素、技術(shù)因素、市場因素、主體關(guān)系因素和信息因素等，然而風(fēng)險(xiǎn)管理伴隨著政府購買公共服務(wù)的全過程，許多文獻(xiàn)也試圖彌補(bǔ)靜態(tài)視角的缺憾，從風(fēng)險(xiǎn)過程視角來分析政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如有學(xué)者提出了“收集需求—資源狀況—選擇供應(yīng)商—購買階段—滿意度評(píng)價(jià)”的五階段模式，分別出現(xiàn)了需求階段的信息“失真”風(fēng)險(xiǎn)、資金管理“缺位”風(fēng)險(xiǎn)、私人供應(yīng)“壟斷”風(fēng)險(xiǎn)、公平責(zé)任“缺失”風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估結(jié)果“難產(chǎn)”風(fēng)險(xiǎn)。①總體而言，從動(dòng)態(tài)的過程管理視角分析政府購買服務(wù)更具有現(xiàn)實(shí)意義。

在政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的解釋上，主要有兩種理論視角，即委托代理理論和制度主義理論。委托代理理論的基本觀點(diǎn)為，政府購買公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)供給領(lǐng)域的委托代理關(guān)系，由于委托人（政府）和代理人（社會(huì)力量）均是理性的和追求自身效益的最大化，當(dāng)兩者目標(biāo)和利益不相契合，偏好有所差異，尤其是信息不對(duì)稱等因素會(huì)導(dǎo)致代理人在追求自身利益時(shí)發(fā)生投機(jī)行為，進(jìn)而損害委托人的利益。②因此，政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)就難以避免，并以逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)的形式出現(xiàn)。③與委托代理理論視角有所不同，制度主義理論視角則關(guān)注公共服務(wù)購買中的制度環(huán)境與非制度因素，并強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境影響到利益主體的行為，“改變制度空間的容量，改變制度安排的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，改變市場制度的交易成本結(jié)構(gòu)”，④進(jìn)而誘發(fā)公共服務(wù)購買風(fēng)險(xiǎn)。而制度主義視角一般建立在對(duì)公共服務(wù)外包的交易成本分析中，畢竟無論從合同訂立還是在合同執(zhí)行和評(píng)估環(huán)節(jié)，都需要時(shí)間、技術(shù)和監(jiān)督等成本，此外以社會(huì)資本為主要表現(xiàn)形式的非制度因素也能夠影響到公共服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在制度主義分析框架下，良好的法律規(guī)制、政府的有效合同管理能力能夠有效降低交易成本，提高制度的有效性乃至政府購買服務(wù)的制度績效。⑤

總之，政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)有研究是圍繞著上述兩大視角展開，且對(duì)生成機(jī)理的研究多為描述性研究，解釋性研究較為欠缺，政府購買風(fēng)險(xiǎn)是如何生成的，其內(nèi)在的生成機(jī)理究竟為何，仍然是當(dāng)前研究的黑箱。筆者認(rèn)為，有關(guān)政府購買風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的研究是風(fēng)險(xiǎn)類型識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)防范的前提和關(guān)鍵，在很大程度上能夠解釋風(fēng)險(xiǎn)“為何生成”以及“如何生成”的演進(jìn)邏輯。這也使新的研究視角和研究方法的借鑒和引入成為政府購買風(fēng)險(xiǎn)研究亟需解決的重要議題。此外，上述研究對(duì)于政府購買風(fēng)險(xiǎn)生成的認(rèn)識(shí)上，還局限于對(duì)環(huán)境、資源和技術(shù)等客體因素的影響分析，少部分研究雖然從政府購買主體角度探討風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理，但是往往不夠深入，忽視公共服務(wù)外包過程中利益主體非權(quán)利對(duì)稱等因素。本文通過引入利益相關(guān)者視角對(duì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理進(jìn)行剖析，試圖破解當(dāng)前研究的黑箱，以實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)而提高政府購買公共服務(wù)績效。

四、 政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的的利益相關(guān)者視角

（一） 利益相關(guān)者理論對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的適用性

作為一種經(jīng)典的學(xué)術(shù)分析框架，利益相關(guān)者理論近年來被國內(nèi)學(xué)界廣泛地運(yùn)用到企業(yè)管理的研究中。其研究視域也蔚為寬廣，從利益相關(guān)者概念和主體的識(shí)別，延伸到利益相關(guān)者的行為乃至管理策略等方面。美國學(xué)者弗里曼將利益相關(guān)者定義為“能夠影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或者被組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程所影響的人或團(tuán)體”。 ⑥利益相關(guān)者理論發(fā)展至今，其研究重心已經(jīng)轉(zhuǎn)向關(guān)注利益相關(guān)者的共同治理。借鑒利益相關(guān)者的涵義和分析框架，一些學(xué)者將其用來分析政府購買公共服務(wù)的行為和過程，如高海虹認(rèn)為政府購買公共服務(wù)需要關(guān)注到利益相關(guān)主體的積極性和主動(dòng)性，改變以往的政府主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的協(xié)同模式。①孫榮等人將利益相關(guān)者作為政府購買資金監(jiān)管的解釋框架，提出要構(gòu)建利益相關(guān)者協(xié)同參與的資金監(jiān)管體系。②利益相關(guān)者理論在解釋政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理方面同樣具有適用性，不妨從理論層面和實(shí)踐層面上來分析。

從理論層面上而言，目前的理論過分強(qiáng)調(diào)了誘致政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來源的單一性和技術(shù)性因素，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作為復(fù)雜的綜合體缺乏全面的認(rèn)知。政府購買公共服務(wù)涉及到多元利益主體，其中最為核心是政府、社會(huì)力量、受眾群體三方主體，它們?cè)跇?gòu)成雙重委托代理關(guān)系的同時(shí)，還存在著多元利益的契合、沖突與博弈。從利益相關(guān)者的視角，分析政府購買公共服務(wù)各個(gè)主體的利益訴求以及相關(guān)的行動(dòng)邏輯，能夠更好地分析風(fēng)險(xiǎn)是如何形成和演化的。

在實(shí)踐層面上，公共服務(wù)的特性以及政府購買服務(wù)績效的實(shí)現(xiàn)均涉及到多元利益主體及其利益訴求。一方面，公共服務(wù)的核心特征是無形性和高度的復(fù)雜化，與政府傳統(tǒng)采購的貨物和工程有所不同，公共服務(wù)看不見摸不著，但對(duì)受眾群體而言卻涉及到具體的利益，如居家養(yǎng)老需求、社會(huì)文化需求、教育需求等。公共服務(wù)復(fù)雜性的特點(diǎn)，則要求政府部門則成為“精明的買家”，具備良好的合同管理能力和監(jiān)管能力;對(duì)服務(wù)供給方而言則要求具備一定的專業(yè)資質(zhì)和技術(shù)能力，對(duì)公共服務(wù)的消費(fèi)者來講則需要具備公共需求表達(dá)能力和反饋能力，由此也形成了“服務(wù)委托方—服務(wù)代理方—服務(wù)消費(fèi)者”動(dòng)態(tài)的利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)。另一方面，政府購買公共服務(wù)過程中利益相關(guān)主體的權(quán)力分布以及利益協(xié)調(diào)已經(jīng)成為影響公共服務(wù)購買績效的關(guān)鍵因素。如2015年對(duì)S市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，許多街鎮(zhèn)的老年服務(wù)組織是由在社區(qū)居委會(huì)基礎(chǔ)上成立，為了解決這些機(jī)構(gòu)的生存問題，社區(qū)內(nèi)的其他社會(huì)組織不得不與這些不具備生存能力的機(jī)構(gòu)分享資源，權(quán)力的非對(duì)稱性配置導(dǎo)致了半官方的社會(huì)組織在競爭中往往占據(jù)優(yōu)勢，但在實(shí)際的服務(wù)供給中往往由于專業(yè)能力較差而滿足不了老年群體的實(shí)際需求。一旦發(fā)生老年人跌倒等事故時(shí)，處于服務(wù)方的社會(huì)組織則面臨著較大的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，利益相關(guān)主體的權(quán)利非對(duì)稱可能會(huì)誘發(fā)政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的生成。

（二） 基于利益相關(guān)者理論的政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理框架

毋庸置疑，在公共服務(wù)購買的過程中，無論是項(xiàng)目的需求表達(dá)和招投標(biāo)，還是項(xiàng)目的具體運(yùn)作和評(píng)估，都必然要和多個(gè)利益主體發(fā)生關(guān)聯(lián)，進(jìn)而出現(xiàn)多個(gè)利益主體和利益關(guān)系的交叉和博弈。這是因?yàn)?，一方面，公共服?wù)的屬性決定了其多元主體共同協(xié)同參與的特征，不僅政府可以直接供給公共服務(wù)，市場組織和非營利部門也是公共服務(wù)的重要承接供應(yīng)主體;此外，公共服務(wù)由于對(duì)象需求較為嚴(yán)格，需要有具備專業(yè)能力的組織進(jìn)行生產(chǎn)和供給，在此過程中也增加了技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn);另一方面，政府購買公共服務(wù)過程實(shí)質(zhì)是權(quán)力的雙重賦權(quán)過程，即社會(huì)公眾將權(quán)力讓渡給政府，政府作為代理人向公眾提供基本公共服務(wù)，而同時(shí)政府通過合同外包等方式賦權(quán)給社會(huì)力量，為公眾提供服務(wù)。故而，多元利益主體的復(fù)雜性和行動(dòng)偏好也可以誘發(fā)公共服務(wù)供給如尋租風(fēng)險(xiǎn)等各類風(fēng)險(xiǎn)。

那么多元利益主體網(wǎng)絡(luò)下的政府購買風(fēng)險(xiǎn)如何生成的呢？先從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來分析，學(xué)者普遍認(rèn)為利益相關(guān)者“權(quán)力—利益”配置對(duì)稱是實(shí)現(xiàn)效率最大化的保證。布萊爾較早提出了利益相關(guān)者權(quán)力—利益對(duì)稱配置命題，③盛亞和尹寶興將利益相關(guān)者理論中的權(quán)力和利益分別對(duì)應(yīng)于產(chǎn)權(quán)理論中的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，建立了利益相關(guān)者理論和主流經(jīng)濟(jì)學(xué)權(quán)利對(duì)稱觀點(diǎn)的聯(lián)系，①據(jù)此提出了復(fù)雜產(chǎn)品系統(tǒng)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的解釋框架。②產(chǎn)權(quán)配置相關(guān)論述在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域同樣具有適用性，公共服務(wù)購買方（政府）、服務(wù)承接方（社會(huì)力量）和服務(wù)消費(fèi)方（公眾）的權(quán)利結(jié)構(gòu)大相徑庭。借鑒盛亞等對(duì)于權(quán)利結(jié)構(gòu)的定義，可以將政府購買公共服務(wù)中利益主體的權(quán)利結(jié)構(gòu)分為權(quán)力和利益，其中，權(quán)力主要表現(xiàn)為利益主體的影響力，是特定主體因?yàn)閾碛幸欢ǖ馁Y源或者優(yōu)勢而得到支配他人或者影響他人的力量，如對(duì)政府而言，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)外包決策的權(quán)力、審批的權(quán)力以及監(jiān)管的權(quán)力;對(duì)社會(huì)力量而言主要是項(xiàng)目執(zhí)行的權(quán)力，以擁有技術(shù)和資源為支撐;對(duì)公共服務(wù)消費(fèi)者來說則是監(jiān)督權(quán)力和評(píng)估權(quán)力等。利益則是政府購買利益主體參與到公共服務(wù)外包應(yīng)當(dāng)享有物質(zhì)利益和精神利益的綜合，主要指政府購買所帶來的預(yù)期、榮譽(yù)、公共需求得到滿足、政府績效增加、自身能力增加。它既包括有形的經(jīng)濟(jì)利益，也包括合法性、有效性、能力提升、榮譽(yù)獲得等諸多無形利益。

從政府購買公共服務(wù)的過程來看，政府的權(quán)力主要體現(xiàn)于項(xiàng)目立項(xiàng)和資金支持環(huán)節(jié)，并以獲得合法性和有效性、提升政績作為重要目的，同時(shí)也是其利益的具體表現(xiàn)。社會(huì)組織的權(quán)力則由自身的專業(yè)特點(diǎn)所決定，其具體表現(xiàn)為掌握技術(shù)和服務(wù)，而其利益則表現(xiàn)為提升自身能力同時(shí)獲得可持續(xù)發(fā)展，相比于政府和社會(huì)力量，受眾群體的權(quán)力較為有限，主要體現(xiàn)在公共服務(wù)項(xiàng)目外包的監(jiān)督上，其利益訴求為盡可能地使自身需求得以滿足，同時(shí)實(shí)現(xiàn)特殊利益和資源的有效保障（見表2）。

多主體的機(jī)會(huì)主義是探究和理解政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的關(guān)鍵。正如弗里曼所言“利益相關(guān)者的權(quán)利結(jié)構(gòu)將決定其行為”，政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)則是利益相關(guān)者與制度環(huán)境相互作用的結(jié)果，政府購買的各利益相關(guān)主體的權(quán)利結(jié)構(gòu)直接塑造利益相關(guān)者的行為。在公共服務(wù)外包的不同環(huán)節(jié)，利益相關(guān)主體的權(quán)利結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了非對(duì)稱配置，由此導(dǎo)致相關(guān)利益主體采取了投機(jī)行為以實(shí)現(xiàn)自己利益的訴求。投機(jī)行為直接誘致了政府購買風(fēng)險(xiǎn)的生成，其結(jié)果是項(xiàng)目失敗或者政府購買質(zhì)量大打折扣（見圖1）。以政府購買公共服務(wù)的合同招投標(biāo)和項(xiàng)目執(zhí)行為例，在公共服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)階段，政府和社會(huì)力量的權(quán)利出現(xiàn)了非對(duì)稱的配置，與政府相比，社會(huì)組織的權(quán)力程度較弱（政府權(quán)力>社會(huì)組織權(quán)力），政府掌握著招投標(biāo)的決策權(quán)，因此在此環(huán)節(jié)權(quán)利的不對(duì)稱極易引發(fā)招投標(biāo)黑幕，一些社會(huì)組織在實(shí)踐中往往是陪標(biāo)的角色。而到了公共服務(wù)合同執(zhí)行階段，社會(huì)組織掌握著大量的技術(shù)、資源和信息，這時(shí)候社會(huì)組織的權(quán)力明顯優(yōu)于政府權(quán)力，政府難以做到有效的監(jiān)管和檢查。社會(huì)組織往往忽視公眾利益，通過壓低成本、降低質(zhì)量等方式實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)在所難免。即是在權(quán)利非對(duì)稱背景下，一方主體為了不至于在合同博弈中利益受損，往往采取投機(jī)主義的行動(dòng)策略，進(jìn)而會(huì)威脅到政府購買服務(wù)的績效。

五、 結(jié)語

近年來隨著政府購買公共服務(wù)制度化和規(guī)范化的發(fā)展，相關(guān)研究方興未艾。然而，越來越多公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，也促使更多的學(xué)者開始關(guān)注到風(fēng)險(xiǎn)管理這一領(lǐng)域。誠如上文所言，借鑒和引用利益相關(guān)者視角分析政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理，能夠更好地探究其風(fēng)險(xiǎn)生成邏輯，繼而有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)。遵循這一研究視角，今后對(duì)于政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以從以下四個(gè)方面拓展：

第一，政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究，涉及到風(fēng)險(xiǎn)是如何生成的、如何識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，如何評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)程度以及如何更好地防范風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理是研究的重點(diǎn)，它旨在解決“風(fēng)險(xiǎn)是如何生成的”的關(guān)鍵問題，只有明晰政府購買風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理，才能夠破解公共服務(wù)購買過程中的“黑箱”，更好地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)具體類型并做好防范風(fēng)險(xiǎn)工作。

第二，利益相關(guān)者理論的分析框架具有較強(qiáng)的適用性，在此基礎(chǔ)上，可以尋找問題點(diǎn)進(jìn)行超越和突破，這包括：其一，作為經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的經(jīng)典分析框架，在應(yīng)用到公共管理相關(guān)研究議題中，需要進(jìn)一步尋找應(yīng)用情境，尋求理論與實(shí)踐問題的契合點(diǎn)，更好地探究政府購買公共服務(wù)研究的中觀問題;其二，不同利益相關(guān)主體權(quán)利對(duì)稱狀況及其機(jī)會(huì)主義以及由此引發(fā)的政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系需要進(jìn)一步深化，畢竟兩者之間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系是研究的重中之重;其三，后續(xù)研究聯(lián)系公共服務(wù)外包的實(shí)踐，需要大量的實(shí)證案例支撐，通過具體的案例對(duì)權(quán)利配置狀況以及機(jī)會(huì)主義行為如何引發(fā)政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做深入討論。

第三，政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的有效實(shí)現(xiàn)路徑是建立起利益相關(guān)者的平衡機(jī)制。毋庸置疑，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理的分析是有效防范風(fēng)險(xiǎn)的首要前提，只有厘清哪些因素影響到風(fēng)險(xiǎn)形成，才能更好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的治理。主體機(jī)會(huì)主義行為由自身權(quán)利結(jié)構(gòu)屬性所決定，①在公共服務(wù)外包過程中多元利益主體的權(quán)力和利益狀況以及由此相互纏繞的權(quán)力博弈，導(dǎo)致相關(guān)主體采取機(jī)會(huì)主義的策略，以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，而風(fēng)險(xiǎn)治理則要從源頭入手，建立起利益相關(guān)者的平衡機(jī)制，這其中應(yīng)當(dāng)包括建構(gòu)良好的公共服務(wù)外包制度體系，明晰各利益相關(guān)者主體的權(quán)利結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建構(gòu)起政府、市場組織、社會(huì)組織、公共服務(wù)消費(fèi)者協(xié)同治理的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等。與此同時(shí)，樹立起科學(xué)有效的利益相關(guān)者共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)分配理念，將風(fēng)險(xiǎn)分配給最適合承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方利益主體，實(shí)現(xiàn)購買服務(wù)資金使用的“物有所值”。這其中，有效的公民參與和問責(zé)機(jī)制將是防范政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。

第四，通過多學(xué)科和跨領(lǐng)域的借鑒和應(yīng)用，本文所提出的政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者分析框架，一方面是基于對(duì)于政府購買公共服務(wù)的多主體性、層次性和復(fù)雜性的認(rèn)知，具有較強(qiáng)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐應(yīng)用情景;另一方面體現(xiàn)了公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科的交叉與融合;在具體研究中，可以汲取委托代理理論、管家理論、結(jié)構(gòu)化理論、國家與社會(huì)理論的觀點(diǎn)予以借鑒和優(yōu)化;在研究方法上，通過嚴(yán)密的民族志、個(gè)案分析法、定量研究方法等，建構(gòu)出符合實(shí)際的政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理，故而相關(guān)研究需進(jìn)一步拓展和深化。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）