吳攝天

[摘 要]我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩負(fù)著重要的職能，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本研究立足于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革背景，并重點(diǎn)剖析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題，提出了有效的改革策略，僅供參考。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn);行政管理體制;改革

[中圖分類號]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是指由鄉(xiāng)級政府相關(guān)管理部門組成的管理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國行政管理體系中處于底層，更是落實(shí)改革政策的基礎(chǔ)。改革開放以來，中央、省、市政府基于社會(huì)發(fā)展對基層經(jīng)濟(jì)改革的需求，開展了多次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，尤其是在2010年實(shí)施試點(diǎn)工作，逐漸地建立起了高效、統(tǒng)一的管理體制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能實(shí)現(xiàn)了有效的轉(zhuǎn)變。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景

我國自加入世界貿(mào)易組織以來，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，并發(fā)展成為了世界經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵構(gòu)成部分。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在我國國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位，因此作為農(nóng)村基層行政管理政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門需緊跟時(shí)代發(fā)展的潮流，勇敢地接受新時(shí)期所帶來的挑戰(zhàn)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2017年12月，我國總?cè)丝跒?3.9億，其中農(nóng)村人口為5.77億，占比42.4%，和往年的數(shù)據(jù)相比，區(qū)域發(fā)展的勢頭有所放緩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職責(zé)方面主要涉及協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、管理農(nóng)村以及落實(shí)上級政策等，屬于我國行政體系當(dāng)中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，是人民政權(quán)的基石、發(fā)展的重點(diǎn)以及改革的重點(diǎn)。但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理方面的問題逐漸地暴露了出來。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革已經(jīng)取得很大的成效，但是還存在以下幾個(gè)方面的問題：

2.1 機(jī)構(gòu)比較臃腫

我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合自身具體狀況，均建立了各類不同的機(jī)構(gòu)來提升職責(zé)行使的有效性，并做好上傳下達(dá)的工作，但是因受不同時(shí)間、環(huán)境以及因素的制約，使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)體系較為龐大。主要表現(xiàn)為：提升工作的便捷性，和縣級部門保持相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置;安置更多的人員，在部門設(shè)置方面過于細(xì)化，通常都是根據(jù)七站八所以及辦公室等部門予以設(shè)置的，使得部分人員工作量極少，人力浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。其次，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合工作性質(zhì)對有關(guān)部門進(jìn)行合并，并精簡黨政機(jī)構(gòu)把原本要設(shè)置的20個(gè)部門，根據(jù)黨政與事業(yè)實(shí)施5+5保留制。但這樣的精簡只是單純地相近拼湊，就職能改變而言，不具備實(shí)質(zhì)性意義，還會(huì)影響工作效率的提升，主要是因?yàn)闀?huì)出現(xiàn)一個(gè)人承擔(dān)多個(gè)部門的工作量，時(shí)間與精力不足。例如，需要進(jìn)行下鄉(xiāng)調(diào)研的材料收集工作，由電話詢問代替;需要開會(huì)進(jìn)行討論的問題通過提交文件的方式應(yīng)付了事，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作在運(yùn)轉(zhuǎn)體制方面極其混亂，久而久之部分人員就會(huì)出現(xiàn)消極怠工的情況，對一些工作存在抵觸的心理。

2.2 職責(zé)定位與功能發(fā)揮不相符

其一，服務(wù)型“小政府”在定位方面和基層的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r存在著一定的偏差。就管理理念而言，創(chuàng)設(shè)服務(wù)型小政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革方向相吻合。但對于人口分布、城鎮(zhèn)化水平不高以及社會(huì)結(jié)構(gòu)完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化以及人口遷移所誘發(fā)的矛盾與問題同基層保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障社會(huì)穩(wěn)定以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相關(guān)任務(wù)融合在了一起。面對這一現(xiàn)狀，若不重視基層在“管控力”方面的需求，簡單的運(yùn)用先進(jìn)國家的“小政府”以及“扁平化”模式來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)予以設(shè)計(jì)，就有可能產(chǎn)生“小馬拉大車”的問題。其二，街道辦事處在職責(zé)定位方面較為模糊。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事同為基礎(chǔ)層級，但就本質(zhì)而言，兩者在職責(zé)定位方面應(yīng)存在著區(qū)別。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要為促進(jìn)區(qū)域化發(fā)展與服務(wù)三農(nóng)建設(shè)，街道辦事處則需重視生活環(huán)境管理以及社區(qū)公共服務(wù)。

2.3 人事管理混亂

因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部管理在進(jìn)出制度方面存在著不規(guī)范與不科學(xué)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍日益壯大，為了能夠安置更多的人員導(dǎo)致機(jī)構(gòu)過于龐大。干部隊(duì)伍在素質(zhì)方面參差不齊，學(xué)歷普遍偏低，能力不強(qiáng)，工作效率低，無法有效地接受新鮮事物，影響政府職能的有效轉(zhuǎn)變。同時(shí)，干部隊(duì)伍的擴(kuò)大，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在支出方面的壓力逐漸增加，導(dǎo)致財(cái)政入不敷出，這些現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)屢見不鮮。部分讓人深思的相關(guān)改革問題，往往由于各種利益關(guān)系的影響，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)避而不談。其次，由于部分偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作環(huán)境方面十分健康，因此干部隊(duì)伍擴(kuò)展極其困難，甚至產(chǎn)生了空編的情況，陷入了官多兵少的境地。這樣的運(yùn)行體制也顯露出了人事制度在制定方面的缺陷，缺乏嚴(yán)格的規(guī)章制度來控制擇優(yōu)而居的現(xiàn)象，使得偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)行機(jī)制受到了阻礙。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的對策

結(jié)合我國國情，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

3.1 深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

為促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對行政管理體制的完善，我國頒布了“規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)力，正確處理中央和地方政府之間的關(guān)系”的政策。穩(wěn)步推進(jìn)大部門的體制改革需要各個(gè)部門大力配合整合問題，提出意見，對組織結(jié)構(gòu)予以優(yōu)化，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。同時(shí)，大力支持農(nóng)村組建農(nóng)民協(xié)會(huì)以及專業(yè)協(xié)會(huì)，以此來保證農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)，并根據(jù)市場規(guī)律來調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理管控土地使用、金融服務(wù)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等，以此來達(dá)成改革的目標(biāo)，進(jìn)而在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的同時(shí)精簡和整合管理部門，讓其成為擁有優(yōu)良環(huán)境的部門。其次，根據(jù)規(guī)定強(qiáng)化與整合服務(wù)機(jī)構(gòu)在“窗口”方面的建設(shè)，優(yōu)化辦事章程，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，依法給予工商管理、城市規(guī)劃、社會(huì)保障等方面的行政權(quán)力。

3.2 加快職能轉(zhuǎn)變步伐

第一，需要進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能，有力地提高農(nóng)民生活水平。積極轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，需要政府對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以高度重視，積極開展招商引資工作，拓展農(nóng)產(chǎn)品交易渠道，加強(qiáng)農(nóng)民農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，以此促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，完善社會(huì)公共管理職能，也是一大重要措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理體制正轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以從以下幾個(gè)方面入手：完善社會(huì)公共管理職能，做好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，推行民主法制化建設(shè)，營造一個(gè)正義公平的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境等。第三，確保村民委員會(huì)民主法制化建設(shè)的規(guī)范性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村開展工作需要村民委員會(huì)的大力支持，并且對民主法制化建設(shè)進(jìn)行規(guī)范，這些都離不開村民委員會(huì)的幫助。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能時(shí)，應(yīng)為村民委員會(huì)創(chuàng)設(shè)更多的發(fā)展空間和發(fā)展權(quán)利，規(guī)范村民委員會(huì)民主法制化建設(shè)，給予民眾鼓勵(lì)，讓其積極投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理之中，提高群眾滿意度。

3.3 精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員編制

各級政府的編制問題，依然屬于機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，嚴(yán)格控制編制是一項(xiàng)需要長時(shí)間不斷努力的工作。要運(yùn)用優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制，淘汰能力低、文化低的關(guān)系戶。同時(shí)實(shí)施競聘上崗制度，選拔品德好、素質(zhì)好的人員。因此各級政府都必須對機(jī)構(gòu)編制審批和備案制度進(jìn)行認(rèn)真執(zhí)行，遵循中央規(guī)定嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量和人員配備編制的質(zhì)量和總量。竭盡全力把職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題順利解決，明確部門的職責(zé)和責(zé)任。

3.4 建立合理的事權(quán)財(cái)權(quán)平衡制度

明確縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的事權(quán)，即明確縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)在事務(wù)與公共服務(wù)當(dāng)中需要擔(dān)負(fù)的任務(wù)與責(zé)任。調(diào)整縣級機(jī)關(guān)派出所的權(quán)力，盡量下放本應(yīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，以此來進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級主管部門共同管理的相關(guān)機(jī)構(gòu)而言，需秉承鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的原則，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村當(dāng)中所具備的職能充分地展現(xiàn)出來，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然存在著“權(quán)力小、事情多，責(zé)任大、收入少”的問題，為了能夠有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)，需對轄區(qū)企業(yè)予以稅收分成，并且企業(yè)會(huì)對所處村鎮(zhèn)造成污染，建議對村鎮(zhèn)環(huán)境的影響進(jìn)行一定的補(bǔ)償，建立科學(xué)合理的分成和補(bǔ)償制度。

綜上所述，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革任重道遠(yuǎn)，要結(jié)合我國國情進(jìn)行改革，從深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，完善行政管理體制，強(qiáng)化公共服務(wù)，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員編制，并建立合理的事權(quán)財(cái)權(quán)平衡制度等進(jìn)行改革，從而推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高效運(yùn)行。

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