梅建明 羅惠月 張宇涵

摘 要：本文以湖北省59個(gè)PPP國(guó)家示范案例項(xiàng)目為研究對(duì)象，結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)從財(cái)政、會(huì)計(jì)和稅務(wù)等方面總結(jié)了我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的特征及問(wèn)題。文章最后在分析以上問(wèn)題存在的原因后對(duì)我國(guó)PPP未來(lái)改革發(fā)展提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP;財(cái)政承受能力;會(huì)計(jì)核算制度

一、引言

2014年，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委相繼發(fā)文，大力鼓勵(lì)地方政府運(yùn)用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品建設(shè)。目前，PPP在我國(guó)的運(yùn)用已經(jīng)初具規(guī)模。根據(jù)《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)2018年第2期季報(bào)》顯示，截至2018年6月末，管理庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)為7749個(gè)，總投資額為11.9萬(wàn)億元，其中落地項(xiàng)目3668個(gè)，落地率為47.3%。管理庫(kù)中市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)三大行業(yè)為PPP項(xiàng)目的集中行業(yè)，該三大行業(yè)項(xiàng)目合計(jì)數(shù)占總管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)的62.1%。另外，根據(jù)財(cái)政部相關(guān)規(guī)定，目前已經(jīng)從項(xiàng)目庫(kù)中評(píng)選出四批國(guó)家示范案例，總計(jì)1009個(gè)，占整個(gè)管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)的13.02%，落地率①達(dá)85.8%。從湖北省的情況來(lái)看，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)公布的信息及課題組實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，截至2018年6月末，湖北省PPP項(xiàng)目進(jìn)入管理庫(kù)有338個(gè)，累計(jì)投資額為0.52萬(wàn)億元，其中落地項(xiàng)目118個(gè)，項(xiàng)目落地率為34.91%;湖北省的國(guó)家示范案例數(shù)量為59個(gè)，占管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)的17.46%，落地率達(dá)69.49%。

二、我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)行困境

本文選取湖北省59個(gè)國(guó)家示范案例為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)案例的梳理與數(shù)據(jù)分析，我國(guó)PPP國(guó)家示范案例項(xiàng)目在運(yùn)行中存在以下困境。

1.現(xiàn)行PPP模式仍為國(guó)有資本之間的合作

盡管?chē)?guó)際上對(duì)PPP的概念沒(méi)有達(dá)成一致，但歐盟委員會(huì)、美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)和世界銀行等大多數(shù)的國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)一致地將PPP的主體范圍框定在政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén) 之間。然而我國(guó)擴(kuò)大了PPP模式的主體范圍，將其界定為政府和社會(huì)資本，其中政府方出資代表多數(shù)為地方政府成立的國(guó)有企業(yè);社會(huì)資本方不僅僅有私人資本，還將國(guó)有資本也納入其內(nèi)。以湖北省國(guó)家示范案例為例，政府方出資代表中98%為地方平臺(tái)公司，中選社會(huì)資本中國(guó)有企業(yè)②獨(dú)資的比例為66.29%，以國(guó)有企業(yè)牽頭的聯(lián)合體所占比例為28.81%，私營(yíng)部門(mén)的比例僅為33.71%。從行業(yè)背景上看，研究對(duì)象中中選的國(guó)有資本以建筑承包類(lèi)居多，共36家，占所有類(lèi)型國(guó)有企業(yè)的61.02%③。

2.物有所值評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)不完善，實(shí)踐性不強(qiáng)

物有所值評(píng)價(jià)是判斷一個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目是否可以用PPP模式替代政府傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)投資方式的評(píng)價(jià)體系，其主要在項(xiàng)目識(shí)別或項(xiàng)目準(zhǔn)備階段一次性進(jìn)行④。但現(xiàn)行的評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理，導(dǎo)致其評(píng)價(jià)的結(jié)果可能產(chǎn)生偏差。具體而言，PPP項(xiàng)目生命周期長(zhǎng)、涉及主體多、面臨的問(wèn)題復(fù)雜，僅憑一次評(píng)價(jià)很難真實(shí)估算出項(xiàng)目的成本和風(fēng)險(xiǎn)，也就難以對(duì)項(xiàng)目是否物有所值做出正確判斷。

其次，PPP項(xiàng)目的主要實(shí)施主體和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者是項(xiàng)目公司，而項(xiàng)目公司是由中選社會(huì)資本組建而來(lái)。因此，在未選中社會(huì)資本就進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)無(wú)法得出真實(shí)的結(jié)論。

另外，目前的物有所值指標(biāo)體系過(guò)于寬泛，實(shí)踐性不強(qiáng)。以定價(jià)評(píng)價(jià)中的“全生命周期整合程度”指標(biāo)為例，根據(jù)細(xì)則，該指標(biāo)的內(nèi)容為“項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等環(huán)節(jié)能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期、充分整合”。但是，在一個(gè)項(xiàng)目還沒(méi)有開(kāi)工之前就要對(duì)其全生命周期進(jìn)行評(píng)價(jià)必然引起評(píng)價(jià)者主觀臆斷程度大，評(píng)價(jià)結(jié)論無(wú)法滿足真實(shí)性和有效性。再者，現(xiàn)行PPP項(xiàng)目的中選社會(huì)資本大多為聯(lián)合體形式，雖然現(xiàn)有的招投標(biāo)法和政府采購(gòu)相關(guān)條例載明⑤ 聯(lián)合體成員應(yīng)對(duì)招標(biāo)人或采購(gòu)人承擔(dān)連帶責(zé)任，但在PPP項(xiàng)目中真正的合同主體是SPV公司，而不是中選的社會(huì)資本，況且聯(lián)合體中多為建設(shè)公司和基金公司的組合。一般情況下，建設(shè)公司重心都在建設(shè)期，基金公司更是關(guān)注項(xiàng)目的收益率，那么在缺乏明確法律條文的約束下，聯(lián)合體中的成員沒(méi)有在長(zhǎng)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)一致的動(dòng)機(jī)，就無(wú)法保證成員之間長(zhǎng)期利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

3.PPP運(yùn)行中財(cái)政追加支出的現(xiàn)象頻發(fā)

在我國(guó)，PPP項(xiàng)目以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的項(xiàng)目為主，年限最低為10年，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年①，特許經(jīng)營(yíng)期應(yīng)包含建設(shè)期②。分析湖北省PPP國(guó)家示范案例發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目發(fā)起時(shí)間集中在2015年和2016年，以103.1天③為平均落地時(shí)間，2.6年④為平均建設(shè)期計(jì)算得知，2015年的大部分項(xiàng)目應(yīng)該都已進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。據(jù)考察，目前湖北省PPP國(guó)家示范案例中，依照合同約定的項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度安排順利推行的項(xiàng)目不多，多數(shù)項(xiàng)目出現(xiàn)運(yùn)維期推遲、建設(shè)期延長(zhǎng)的現(xiàn)象。該現(xiàn)象引發(fā)的建設(shè)成本、管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用等成本費(fèi)用的增加最終都由項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)簽署補(bǔ)充協(xié)議和增加PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出預(yù)算得以彌補(bǔ)。其次，PPP項(xiàng)目前期的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)使用的都是估算數(shù)據(jù)，在實(shí)際操作中，項(xiàng)目設(shè)計(jì)的不合理性、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不確定性和政策導(dǎo)向的變動(dòng)等因素都會(huì)增加PPP項(xiàng)目的成本，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目邊運(yùn)行邊追加財(cái)政支出的現(xiàn)象不斷發(fā)生。

4.PPP模式缺乏配套的會(huì)計(jì)核算制度

在我國(guó)，PPP項(xiàng)目中固定資產(chǎn)的投資分行業(yè)進(jìn)行了資本金最低金額要求⑤。資本金指由投資者認(rèn)繳出資的非債務(wù)性資金，投資者可按其出資比例享受所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。在PPP模式下，項(xiàng)目的運(yùn)行通過(guò)項(xiàng)目公司進(jìn)行，但項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本金卻可以與項(xiàng)目的資本金不一致。根據(jù)調(diào)研，湖北省國(guó)家示范PPP案例中50.94%的項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本金小于項(xiàng)目的資本金，且注冊(cè)資本金占資本金的最低比例僅為10.48%⑥。在實(shí)務(wù)中，多數(shù)情況下差額由社會(huì)資本承擔(dān)，且其賬務(wù)處理通過(guò)“其他應(yīng)付款”或“資本公積”進(jìn)行核算。根據(jù)相關(guān)會(huì)計(jì)制度，以上兩種核算方法都無(wú)法正確地反映會(huì)計(jì)事實(shí)。如果以“其他應(yīng)付款”進(jìn)行核算等同于默認(rèn)該部分差額是股東的借款，該資金屬于債務(wù)性資金，股東就可以隨時(shí)抽回。這不僅與資本金的概念不符，也為社會(huì)資本方抽回資金提供了快速通道，增加了項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果以“資本公積”進(jìn)行核算就增加了企業(yè)價(jià)值，從賬面上反映出此項(xiàng)目為獲利能力強(qiáng)、投資回報(bào)率高。與此不同的是，PPP項(xiàng)目作為以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)為基礎(chǔ)的項(xiàng)目，具有公益性的性質(zhì)，即便能獲取利潤(rùn)，也只是穩(wěn)定且利潤(rùn)率偏低的利潤(rùn)。

5.PPP模式的稅收問(wèn)題顯著

在我國(guó)，PPP模式并沒(méi)有針對(duì)性的稅收優(yōu)惠政策和稅收征管文件。所以，在實(shí)際操作中，PPP模式下的稅收問(wèn)題凸顯嚴(yán)重。就增值稅而言，由于項(xiàng)目公司的性質(zhì)無(wú)法確認(rèn)，導(dǎo)致稅率的選擇爭(zhēng)議很大。部分項(xiàng)目公司發(fā)揮著投融資的功能，將項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)都外包出去，即其應(yīng)按照金融服務(wù)類(lèi)征收增值稅。也有部分項(xiàng)目公司建設(shè)、運(yùn)營(yíng)由公司自行運(yùn)行，這就需要鑒別該公司是混合經(jīng)營(yíng)還是兼營(yíng)行為，不同行為征收的稅率也會(huì)有所不同。其次，項(xiàng)目公司的股東多數(shù)為建筑公司、基金公司和運(yùn)營(yíng)公司的聯(lián)合體。在項(xiàng)目執(zhí)行中，各利益主體之間權(quán)責(zé)相互交叉很容易形成關(guān)聯(lián)企業(yè)，這對(duì)稅收征管帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。就企業(yè)所得稅而言，PPP項(xiàng)目建設(shè)期沒(méi)有資金流入，沒(méi)有應(yīng)納稅所得額。運(yùn)行期后，項(xiàng)目公司的大部分收入來(lái)源為政府的財(cái)政支出和財(cái)政補(bǔ)貼。如，湖北省PPP國(guó)家示范案例中，20.34%為政府直接付費(fèi)，66.10%⑦ 為可行性缺口補(bǔ)助，這兩種形式都需要地方財(cái)政作為支撐。然而這部分收入應(yīng)該計(jì)入項(xiàng)目公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入依法交納所得稅還是作為免稅收入的爭(zhēng)議很大。除此之外，PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，項(xiàng)目公司是以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行折舊還是以固定資產(chǎn)進(jìn)行折舊存在爭(zhēng)議。另外，在折舊方法的選擇和折舊年限的確定都急需進(jìn)一步的探討。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)PPP改革的政策建議

1.促進(jìn)民營(yíng)資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域

PPP項(xiàng)目開(kāi)展在公共基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)供給領(lǐng)域，該領(lǐng)域具有壟斷性強(qiáng)、投資成本高和回收周期長(zhǎng)的特征。但是私人企業(yè)資金規(guī)模有限，融資渠道單一，這與PPP項(xiàng)目獨(dú)有的特征形成矛盾。那么，若要激勵(lì)私人企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，就需要增強(qiáng)私人企業(yè)的信心，加大稅收扶持力度，加強(qiáng)國(guó)家政策引導(dǎo)，創(chuàng)新私人企業(yè)的融資方式。并且，地方政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)換職能，從行政命令型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞣?wù)型政府，減輕私人企業(yè)的合作壓力。更重要的是，中央層面和地方人大機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府PPP項(xiàng)目的財(cái)政支付的監(jiān)管力度，降低政府人員調(diào)動(dòng)對(duì)項(xiàng)目財(cái)政支出的影響。除了積極引入私人資本外，國(guó)家層面可以出臺(tái)政策引導(dǎo)國(guó)有資本投向海外市場(chǎng)，減少其對(duì)私人資本在PPP項(xiàng)目中的擠出效應(yīng)。

2.完善物有所值評(píng)價(jià)體系

在英國(guó)，物有所值評(píng)價(jià)分別從行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目類(lèi)別和招投標(biāo)過(guò)程中的實(shí)際情況及發(fā)生的變化分成三個(gè)階段對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。對(duì)此，可以借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和采購(gòu)階段分別進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)。在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段重點(diǎn)考察該項(xiàng)目的社會(huì)效益和政府機(jī)構(gòu)職能，建立項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)能力和該項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)意愿度等評(píng)價(jià)指標(biāo)，確保該項(xiàng)目符合公眾需求，在項(xiàng)目采購(gòu)階段重點(diǎn)考察中選社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力、類(lèi)似項(xiàng)目執(zhí)行效率和類(lèi)似項(xiàng)目成本收益率等。除此之外，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)物有所值定量評(píng)價(jià)計(jì)量模型的研究，增加與社會(huì)價(jià)值相關(guān)的指標(biāo)，便于全面綜合的考察項(xiàng)目?jī)r(jià)值。

3.建立財(cái)政承受能力黃色警戒線

為杜絕PPP項(xiàng)目邊運(yùn)行邊追加財(cái)政支出的現(xiàn)象，我國(guó)可以成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的PPP監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并對(duì)各級(jí)政府的PPP項(xiàng)目實(shí)行垂直管理。該監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行事前、事中和事后的監(jiān)督。事前監(jiān)督可以體現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP相關(guān)政策的熟知度、項(xiàng)目選址的合理性、經(jīng)濟(jì)價(jià)值產(chǎn)出評(píng)估的準(zhǔn)確度和項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)范性等方面。該階段主要驗(yàn)證項(xiàng)目的可行性和確保項(xiàng)目能夠產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。事中監(jiān)督重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目在融資的風(fēng)險(xiǎn)控制、建設(shè)期是否按照進(jìn)度安排進(jìn)行、運(yùn)維期內(nèi)是否將成本控制在預(yù)算以內(nèi)等。一旦出現(xiàn)會(huì)擴(kuò)大政府財(cái)政支出責(zé)任的情形，應(yīng)及時(shí)查明原因，并調(diào)整中長(zhǎng)期預(yù)算安排。事后監(jiān)督著重關(guān)注項(xiàng)目移交是否按照合同約定將資產(chǎn)權(quán)屬全部交給實(shí)施機(jī)構(gòu)，避免國(guó)有資產(chǎn)流失。

由于PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)都是在項(xiàng)目執(zhí)行之前進(jìn)行的，評(píng)價(jià)所選取的數(shù)據(jù)也是預(yù)估數(shù)據(jù)，但項(xiàng)目合作期長(zhǎng)，涉及主體多，執(zhí)行中所面臨的不確定因素過(guò)多，這不僅會(huì)增大PPP項(xiàng)目在執(zhí)行中追加財(cái)政支出的可能，更會(huì)隨著時(shí)間的累積財(cái)政支出接近10%的警戒線，從而限制地方政府后期的投資行為。因此，PPP項(xiàng)目除了10%的財(cái)政承受能力紅線外，地方政府還應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率設(shè)置一條財(cái)政承受能力黃線。

4.建立完善的PPP配套會(huì)計(jì)核算制度及核算體系

雖然我國(guó)在2008年實(shí)施的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》中對(duì)BOT模式參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的會(huì)計(jì)處理做出詳細(xì)說(shuō)明，但BOT僅為PPP模式中的一種形式。PPP項(xiàng)目根據(jù)起產(chǎn)權(quán)最終歸屬、回報(bào)機(jī)制的選擇和風(fēng)險(xiǎn)分配的原則等因素可以選取不同的運(yùn)作模式，那不同模式下的會(huì)計(jì)處理方式也應(yīng)不同。因此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)識(shí)別PPP項(xiàng)目中的會(huì)計(jì)主體和交易形式，建立不同類(lèi)型下正確的會(huì)計(jì)核算體系。

同時(shí)，PPP項(xiàng)目涉及行業(yè)廣泛，從市政工程、交通運(yùn)輸?shù)葌鹘y(tǒng)行業(yè)擴(kuò)張到科學(xué)教育、互聯(lián)網(wǎng)等新型行業(yè)，這就需要PPP模式下的會(huì)計(jì)核算分行業(yè)進(jìn)行研究。除此之外，PPP模式中政府方的角色是會(huì)計(jì)核算的難點(diǎn)。有些項(xiàng)目中政府以“一元金股”形式參與，有些項(xiàng)目中政府方只投資不分紅，有些項(xiàng)目中政府方不參與股權(quán)投資。政府方不同的參與形式?jīng)Q定了項(xiàng)目公司的不同性質(zhì)，其會(huì)計(jì)核算的方式也會(huì)有所不同。因此，在進(jìn)行PPP模式下會(huì)計(jì)核算制度的研究時(shí)需要考慮政府在PPP項(xiàng)目中的角色定位。

5.規(guī)范對(duì)項(xiàng)目公司的稅收征管

PPP是政府和社會(huì)資本方在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域中的合作模式，為促進(jìn)該模式穩(wěn)健運(yùn)行，我國(guó)應(yīng)研究出臺(tái)針對(duì)性的稅收優(yōu)惠政策。比如，PPP項(xiàng)目中的土地為國(guó)家無(wú)償劃撥，并由項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)使用，期滿后與土地上的資產(chǎn)一起交還給國(guó)家。然而土地在移交過(guò)程中所涉及的契稅和印花稅給項(xiàng)目公司帶了沉重的稅收負(fù)擔(dān)。對(duì)此，國(guó)家可以對(duì)特許期滿后歸還給國(guó)家的土地實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，只對(duì)增值部分計(jì)算契稅和印花稅。其次，對(duì)采用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)且最終資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)移交給政府的項(xiàng)目可將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為項(xiàng)目公司的無(wú)形資產(chǎn)，允許其在特區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)進(jìn)行直線折舊;對(duì)于采用BOO運(yùn)作模式，即資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)最終有社會(huì)資本所有的項(xiàng)目，其資產(chǎn)作為固定資產(chǎn)進(jìn)行折舊。除此之外，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)稅收征管，對(duì)PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行實(shí)地考察，確定其公司性質(zhì)，選取適用的稅率。

參考文獻(xiàn)

1.劉薇.PPP模式理論闡述及其現(xiàn)實(shí)例證.改革，2015（1）.

2.賈康，孫潔.公司伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源、特征及功能.財(cái)政研究，2009（10）.

3.李佳嶸，王守清.我國(guó)PPP項(xiàng)目前期決策體系的改進(jìn)和完善.項(xiàng)目管理技術(shù)，2011（9）.

4.郭建華.我國(guó)政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）有關(guān)稅收問(wèn)題研究.財(cái)政研究，2016（3）.

5.黃景馳，弗萊德訪錐？英國(guó)政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的決策體系研究.公共行政評(píng)論，2016（2）.

6.翟信峰.PPP模式下會(huì)計(jì)核算問(wèn)題分析與闡述.會(huì)計(jì)研究，2017（04）.（責(zé)任編輯：劉海琳）