賈映輝 王偉玲

加快公共數(shù)據(jù)資源對社會機構(gòu)和個人開放，鼓勵社會公眾開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源，對于促進經(jīng)濟社會發(fā)展、激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新具有重要作用。本文研究了北京市近年來公共數(shù)據(jù)資源開放情況，分析存在的問題，并對北京市政府如何進一步推進公共數(shù)據(jù)資源開放提出了若干建議。

公共數(shù)據(jù)資源是指政務部門、公共服務和公用市政企事業(yè)機構(gòu)在社會公共管理服務活動中產(chǎn)生的具有公共性、基礎(chǔ)性、經(jīng)濟性和社會價值的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)資源是當今世界經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐性、戰(zhàn)略性資源，其可獲取性和流動性已成為構(gòu)筑區(qū)域競爭力的重要基石。

北京市公共數(shù)據(jù)資源開放發(fā)展現(xiàn)狀

一.率先建立公共數(shù)據(jù)資源開放平臺

為創(chuàng)造有利于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的良好環(huán)境，滿足日益增長的信息需求，促進軟件與信息技術(shù)服務業(yè)發(fā)展，推動信息消費，北京市經(jīng)信委成立事業(yè)單位推動政務數(shù)據(jù)開放工作。2012年10月，推出北京市政務數(shù)據(jù)資源網(wǎng)（www.bjdata.gov.cn）。該網(wǎng)站將北京市政務部門提供的、可向社會開放的政務數(shù)據(jù)資源進行了整合，為數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)者提供下載調(diào)用服務。開發(fā)人員可將網(wǎng)站上發(fā)布的政府數(shù)據(jù)資源應用到相關(guān)的產(chǎn)品開發(fā)中，以提高數(shù)據(jù)產(chǎn)品的用戶體驗和服務質(zhì)量。網(wǎng)站主要提供三種服務：WPS、CSV等格式的原始數(shù)據(jù)下載和帶有地理坐標信息的SHAPE空間數(shù)據(jù)下載以及在線調(diào)用API，同時面向特定權(quán)限的用戶提供半開放式數(shù)據(jù)服務。此外，基于網(wǎng)站發(fā)布數(shù)據(jù)開發(fā)的APP備案信息也可以在線提交。

二.實現(xiàn)部分數(shù)據(jù)的規(guī)范性開放

截至2019年1月底，該網(wǎng)站發(fā)布了北京市56個政府部門的1260類數(shù)據(jù)集，總計約7731萬條數(shù)據(jù)。其中，完全開放的數(shù)據(jù)集為1196類，數(shù)據(jù)記錄總數(shù)超過260萬余條，主要來自54個單位;定向授權(quán)開放的數(shù)據(jù)集是64類，共有7471萬條數(shù)據(jù)記錄，主要來自9家單位。公開數(shù)據(jù)主要來自教育、科技、司法、人社、環(huán)境保護、民政、國土和公安等56個部門。涵蓋20個主題，包括生活服務、企業(yè)服務、美食餐飲、醫(yī)療保健、旅行住宿、運輸服務、消費購物等。其中，北京市教育局提供的“小學、中學、高校”和北京市國土資源局提供的“土地用途分區(qū)”數(shù)據(jù)集下載量最高。各區(qū)縣在網(wǎng)站開通區(qū)縣頻道，向社會開放本區(qū)縣政府部門數(shù)據(jù)資源。

三.數(shù)據(jù)開發(fā)利用取得初步成效

北京市聯(lián)合百度、方正國際、九州聯(lián)宇、醫(yī)行華夏等企業(yè)，協(xié)同開展公共信息資源開放，政務數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用成效初現(xiàn)。涌現(xiàn)了一批與生活密切相關(guān)的APP應用，內(nèi)容涉及教育、文化、健康、交通、旅游等領(lǐng)域。北京市依托北京市信息資源管理中心，聯(lián)合太極計算機、北京軟件和信息服務交易所、中關(guān)村大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等單位，舉辦了“北京市政務數(shù)據(jù)資源網(wǎng)應用創(chuàng)意大賽”，評選了一批基于北京市公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)的優(yōu)秀創(chuàng)意方案，這些方案從公眾切身需求出發(fā)，聚焦出行難、看病難、擇校難等民生痛點，提出了具有一定可操作性、實用性和創(chuàng)新性的數(shù)據(jù)應用創(chuàng)意方案。目前，部分創(chuàng)意方案已經(jīng)形成了相關(guān)信息服務產(chǎn)品。

四.建立公共數(shù)據(jù)資源開放管理制度

為做好政府數(shù)據(jù)開放有關(guān)工作，北京市政府印發(fā)了《關(guān)于做好通過北京市政務數(shù)據(jù)資源網(wǎng)向社會開放政務數(shù)據(jù)相關(guān)工作的通知》，要求各部門積極梳理數(shù)據(jù)資源，編制公共信息資源開放目錄，發(fā)布全市開放的公共數(shù)據(jù)資源。制定了《北京市政務數(shù)據(jù)資源網(wǎng)數(shù)據(jù)下載與使用指引》，為公眾介紹如何下載和使用數(shù)據(jù)，引導數(shù)據(jù)資源正確使用。組織市政協(xié)委員、政府部門代表、公共企事業(yè)單位代表和專家結(jié)合實際情況，圍繞公共信息資源開放范圍、形式、推進策略等重要問題開展研究討論，形成推進公共信息資源向社會開放工作的政策文件，明確了公共信息資源開放工作機制。北京市成立了公共數(shù)據(jù)資源開放項目組、協(xié)調(diào)組、數(shù)據(jù)處理組、政策制定組等機構(gòu)，來具體實施北京市政務數(shù)據(jù)資源網(wǎng)建設(shè)和數(shù)據(jù)開放工作。北京市公共數(shù)據(jù)資源開放工作中，以市經(jīng)信委為指導、信息資源管理中心負責網(wǎng)站運維、相關(guān)部門提供開放數(shù)據(jù)、社會公眾監(jiān)督反饋的工作局面基本形成。

存在的問題

北京市在全國率先探索公共數(shù)據(jù)資源開放，取得了良好的成績，但相對美日法等國數(shù)據(jù)開放程度和社會未來應用需求，仍存在很大差距，體現(xiàn)在以下方面：

一.開放數(shù)據(jù)的范圍不廣

在北京市開放的公共數(shù)據(jù)集中，大多集中在旅游住宿、教育科研、房屋住宅、社會保障等民生服務領(lǐng)域，但在社會管理和城市建設(shè)領(lǐng)域開放數(shù)據(jù)程度不大。例如，社會治安、安全生產(chǎn)、人口管理、城市基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域未廣泛開放數(shù)據(jù)資源。究其原因：一是對開放公共數(shù)據(jù)資源的范圍界定不清晰，對哪些數(shù)據(jù)可以開放、哪些數(shù)據(jù)不能開放沒有明確界定，一些部門為規(guī)避泄密風險而選擇放棄開放數(shù)據(jù);二是尚未建立健全的數(shù)據(jù)開放績效考核制度，一些垂直管理部門將數(shù)據(jù)作為本部門的私有資產(chǎn)，并以上級部門未授權(quán)為由拒絕開放時，公共數(shù)據(jù)資源開放管理部門缺乏有效的應對手段。

二.開放數(shù)據(jù)的可利用率不高

分析北京市開放的公共數(shù)據(jù)資源可以發(fā)現(xiàn)，很多公共數(shù)據(jù)資源未得到充分利用，大量的數(shù)據(jù)因質(zhì)量不高等原因?qū)е缕鋬r值難以體現(xiàn)。其原因：一是可讀性有待提升，已開放的公共信息資源大多格式單一，開發(fā)者讀取數(shù)據(jù)的便利度有限。二是時效性低，部分數(shù)據(jù)資源最新更新還是2012年，對時效性要求高的公共數(shù)據(jù)資源若錯過最佳開放時期，其價值幾乎為零。三是準確度低，部分開放的數(shù)據(jù)資源準確度不高，精度不夠，不能真實客觀地反映事實。四是完整性差，一些數(shù)據(jù)沒有經(jīng)過整理，支離破碎，導致數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的性價比低，用戶開發(fā)積極性不大。

三.開放數(shù)據(jù)價值挖掘不夠

政府掌握著整個社會數(shù)據(jù)的規(guī)模很大，但這些數(shù)據(jù)大多深在閨中，公共信息資源所蘊藏的巨大價值尚未充分挖掘。北京市除了高級人民法院利用數(shù)據(jù)開展的“信息球”、北京九州聯(lián)宇信息技術(shù)有限公司開發(fā)的“實時交通信息服務”等少數(shù)典型應用外，其他優(yōu)秀應用并不多。因此，對北京市各政府部門來說，應加強高價值公共數(shù)據(jù)資源的開放，引導社會力量開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源，提高數(shù)據(jù)資源在經(jīng)濟發(fā)展、社會治理等領(lǐng)域的支撐決策能力。

四.開放數(shù)據(jù)用戶參與度低

公共數(shù)據(jù)資源開放和數(shù)據(jù)文化的形成過程，也是公眾、社會組織等社會力量不斷推動、參與和使用數(shù)據(jù)的過程。政府公共數(shù)據(jù)資源開放范圍的不斷擴大和數(shù)據(jù)質(zhì)量的不斷提升，離不開公眾積極應用和反饋，從而促進數(shù)據(jù)開放部門不斷改善。當前，我國公眾數(shù)據(jù)理念和數(shù)據(jù)文化整體程度不高，對數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)價值應用意識不強，因此參與程度不夠，難以形成公共數(shù)據(jù)開放方和數(shù)據(jù)開發(fā)的應用方的良性互動局面。

加快公共數(shù)據(jù)資源開放的對策建議

一.強化公共數(shù)據(jù)資源開放組織領(lǐng)導

公共信息資源開放涉及的政府部門眾多，有序推進數(shù)據(jù)開放離不開強有力的組織體系和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。因此，一是建議北京市加強組織領(lǐng)導，并建立相關(guān)工作小組定期研究，加以協(xié)調(diào)推進;二是成立公共數(shù)據(jù)資源開放專家咨詢委員會，匯聚專家人才，研究數(shù)據(jù)范圍、方式和優(yōu)化模式。

二.建立健全公共數(shù)據(jù)資源開放制度

公共信息資源開放的不斷發(fā)展，需要一系列的制度規(guī)范。一是在標準方面，政府應組織行業(yè)協(xié)會、中小微創(chuàng)業(yè)企業(yè)、第三方研究機構(gòu)等多方力量，圍繞數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)質(zhì)量等關(guān)鍵要素，建立公共信息資源開放標準體系;二是完善公共信息資源開放目錄指南，修訂管理辦法，明確范圍和內(nèi)容;三是將公共數(shù)據(jù)資源開放納入政府部門績效考核范圍，建立考核和獎懲機制，要求各部門制定年度計劃并加以落實。

三.增強社會治理數(shù)據(jù)開放程度

創(chuàng)新政府管理模式，提高社會治理能力，需要加強社會管理、城市運行等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放，讓更多的企業(yè)開發(fā)優(yōu)秀應用，讓公眾參與社會事務管理。因此，一方面，北京市要加強公共安全、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、食藥監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)、城市建設(shè)、水電氣熱等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放;另一方面，加強與企業(yè)合作，開展試點示范，為政府部門開放數(shù)據(jù)資源和企業(yè)利用數(shù)據(jù)資源提供參考樣本。

四.加大政府財政經(jīng)費支持投入力度

盡管北京市在公共數(shù)據(jù)資源開放領(lǐng)域已經(jīng)探索三年，但無論是在數(shù)據(jù)開放范圍、質(zhì)量，還是數(shù)據(jù)應用效益，以及網(wǎng)站建設(shè)優(yōu)化方面，都存在改善空間。因此，未來應加強財政投入，一是加強網(wǎng)站建設(shè)和管理，提高網(wǎng)站的用戶體驗;二是設(shè)立公共數(shù)據(jù)資源創(chuàng)新基金，為基于公共數(shù)據(jù)資源開展創(chuàng)業(yè)的大學生提供創(chuàng)業(yè)啟動資金，獎勵開展創(chuàng)新的小微企業(yè)。

五.引導社會積極開發(fā)利用開放數(shù)據(jù)

公共數(shù)據(jù)資源是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。通過挖掘數(shù)據(jù)價值，繁榮數(shù)字經(jīng)濟，可以有效激活創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱情與活力。一是通過多種媒體手段，宣傳公共數(shù)據(jù)資源開放的意義和價值，讓更多的人參與到公共數(shù)據(jù)資源開放中來。二是以需求為牽引，引導企業(yè)以商業(yè)模式創(chuàng)新和應用模式創(chuàng)新為重點，開展公共數(shù)據(jù)市場化增值開發(fā)，充分釋放公共數(shù)據(jù)的巨大商業(yè)價值。