文 林紅

從牧區(qū)垃圾來源到現(xiàn)階段牧區(qū)垃圾治理成效，再到未來牧區(qū)垃圾分類和市場化運營體系建設(shè)，牧民作為“當(dāng)?shù)厝恕眳⑴c解決“當(dāng)?shù)厥隆笔悄羺^(qū)垃圾治理有效性和可持續(xù)的基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村是具有自然、社會、經(jīng)濟特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)互促互進、共生共存，共同構(gòu)成人類活動的主要空間。2017年12月中央農(nóng)村工作會議首次提出走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，明確實施農(nóng)村垃圾治理、農(nóng)村生活污水治理、廁所革命、鄉(xiāng)村綠化行動、鄉(xiāng)村水環(huán)境治理、宜居宜業(yè)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。其中，“農(nóng)村垃圾治理”位列六大行動之首，提出“建立健全村莊保潔體系，因地制宜確定農(nóng)村生活垃圾處理模式，交通便利且轉(zhuǎn)運距離較近的村莊可依托城鎮(zhèn)無害化處理設(shè)施集中處理，其他村莊可就近分散處理?？偨Y(jié)推廣農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用百縣示范經(jīng)驗，基本覆蓋所有具備條件的縣（市）。到2020年，完成農(nóng)村生活垃圾全面治理逐省驗收?！?019年3月5日《政府工作報告》再次強調(diào)“因地制宜開展農(nóng)村人居環(huán)境整治，推進‘廁所革命’、垃圾污水治理，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。”

垃圾治理的有效性直接關(guān)系著鄉(xiāng)村作為承載政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)多重功能的地域綜合性空間功能的實現(xiàn)。一直以來，我國垃圾治理重城鎮(zhèn)而輕鄉(xiāng)村，尤其牧區(qū)生活垃圾的綜合管理尚屬空白。牧區(qū)作為鄉(xiāng)村的一種存在形態(tài)，不論生活方式還是生產(chǎn)方式，都與農(nóng)區(qū)存在較大差異。

牧區(qū)垃圾潛在的環(huán)境風(fēng)險主要有兩方面。首先是對牧區(qū)環(huán)境要素造成的風(fēng)險。牧區(qū)所在地多為生態(tài)重地，例如三江源、祁連山等地均為多條河流上游區(qū)域，生態(tài)脆弱且存在較大的污染擴散風(fēng)險；垃圾若處置不當(dāng)，對周邊土壤和水體可能造成污染。其次是對牧區(qū)生產(chǎn)造成的風(fēng)險。傳統(tǒng)畜牧業(yè)以游牧放養(yǎng)為主，草原垃圾尤其是塑料垃圾被牲畜誤食早已成為牧區(qū)生產(chǎn)的環(huán)境風(fēng)險。不論環(huán)境要素污染還是畜牧業(yè)生產(chǎn)危害，進而又將給牧民及地方社會帶來各種潛在風(fēng)險。秉持“因地制宜確定農(nóng)村生活垃圾處理模式”的原則，牧區(qū)垃圾治理需要探索適合地域化特征的模式。雖然不同的牧區(qū)村落存在資源稟賦差異，但有一個根本性的問題卻是共同的，即“農(nóng)村垃圾治理”這一行動的主體是誰？回答這一問題之前，我們有必要梳理一下現(xiàn)階段我國牧區(qū)垃圾治理的概況。

牧區(qū)垃圾的來源

牧區(qū)垃圾的來源是什么？

從環(huán)境影響角度來看，牧區(qū)垃圾主要包括可降解垃圾（如人畜糞便）、難降解垃圾（如塑料、玻璃瓶、金屬）和有毒有害垃圾（如廢舊電池）。以科學(xué)有效的垃圾治理為前提，垃圾的可降解度越高，其對環(huán)境的負(fù)面影響越小。

2015年周雁等人在《環(huán)境監(jiān)控與預(yù)警》發(fā)文“基于表面采樣-圖像分割技術(shù)對西藏農(nóng)牧區(qū)垃圾組成的快速監(jiān)測”，結(jié)果分析顯示，西藏農(nóng)牧區(qū)垃圾中，包裝垃圾和生活垃圾之和超過垃圾總量的90%，二者比例相當(dāng)，分別達到46.24%和44.28%。同年，平措等人發(fā)表在《西藏科技》的“略談西藏偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)生活垃圾污染問題”一文發(fā)現(xiàn)，西藏偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)垃圾中，各種塑料品占60%，包裝紙質(zhì)品占20%，金屬罐和玻璃瓶占15%，廢舊衣物等其他占5%。盡管兩組數(shù)據(jù)存在差異，但都指向牧區(qū)垃圾構(gòu)成的共性特征，即牧區(qū)垃圾以塑料和紙質(zhì)類垃圾為主。換而言之，牧區(qū)垃圾來源主要是輸入型。

首先是基于地方民眾生產(chǎn)生活需求而輸入的垃圾。青海雜多縣城管局副局長尼幫接受媒體訪談時表示：“隨著商品經(jīng)濟的快速發(fā)展以及草原生活方式的逐漸改變，日益嚴(yán)重的垃圾問題不可避免地成為三江源的話題之一?！蹦羺^(qū)生活和生產(chǎn)方式變遷是牧區(qū)垃圾輸入的重要動力。

其次是外來人員輸入的各類垃圾。筆者2018年7月在三江源地區(qū)調(diào)研期間，青海果洛州瑪沁縣雪山鄉(xiāng)陰柯河村的牧民談及當(dāng)?shù)乩鴨栴}時說“很多外地人來挖蟲草，扎帳篷、吃、穿、都會產(chǎn)生垃圾。每年5月中旬到7月中旬是挖蟲草的時間，從外面進來挖蟲草的人數(shù)是村里人數(shù)的兩倍。這些人為了節(jié)省時間，會把足夠2個月吃、喝、住、用的東西都帶上來，這些東西大多是一次性用品，比如方便面一類的包裝食品，他們走后就會留下大量的垃圾?！贝送?，旅游業(yè)的興起也為牧區(qū)帶來了垃圾治理的壓力。

牧區(qū)垃圾治理的現(xiàn)狀

牧區(qū)垃圾治理已經(jīng)做了什么？

我國牧區(qū)相對農(nóng)區(qū)而言地廣人稀，這也是牧區(qū)垃圾治理區(qū)別于農(nóng)區(qū)垃圾治理的重要特征。政府自上而下的行政動員支持是現(xiàn)階段牧區(qū)垃圾治理的主要動力。青海雜多縣城管局副局長尼幫這樣總結(jié)三江源牧區(qū)垃圾治理經(jīng)驗：“雜多地處三江源保護區(qū)腹地，生態(tài)脆弱、地廣人稀、全縣3.5萬平方公里，只有6萬人，因此因村施策、因地施策極為關(guān)鍵。我們按照垃圾減量化和資源化的原則，從垃圾產(chǎn)生的源頭抓起，以每一個牧戶為主體進行垃圾分類收集工作?！?/p>

地方民眾自組織的環(huán)保行動形成了有效補充。筆者2018年在調(diào)研時，一家長年在三江源地區(qū)從事環(huán)境生態(tài)保護工作的社會組織負(fù)責(zé)人告訴筆者，動員和組織當(dāng)?shù)厝藚⑴c保護當(dāng)?shù)丨h(huán)境具有積極意義?！拔覀兘M織當(dāng)?shù)啬撩褡鳛榄h(huán)保志愿者一起撿垃圾，當(dāng)時的處理方式是就地?zé)簦髞戆l(fā)現(xiàn)污染環(huán)境，于是我們自己掏錢買了一輛皮卡車把垃圾集中運送到附近的垃圾填埋場去?！碑?dāng)?shù)啬撩竦淖越M織環(huán)保行動進一步印證了這種有效性?！?013年我們注冊了牧民生態(tài)協(xié)會，組織70多位村民開展了水源保護、垃圾減量、冰川檢測、影像記錄、環(huán)境教育等多項環(huán)保活動，牧民們也開始意識到，這是我們自己的草原，需要貢獻自己的一份力量?！?/p>

牧區(qū)垃圾治理改進方向

牧區(qū)垃圾治理還需要做什么？

全國人大代表、西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院院長謝德體在2019年3月的全國兩會上針對農(nóng)村垃圾治理問題建議：第一，建立農(nóng)村垃圾分類體系，減少農(nóng)村垃圾產(chǎn)生量；第二，強化宣傳教育，引導(dǎo)民眾養(yǎng)成自覺分類的習(xí)慣；第三，有償分類收集，促進源頭減量；第四，強化規(guī)范監(jiān)管，完善農(nóng)村垃圾市場化運營體系。這四大建議極具可操作性，不僅適用于農(nóng)區(qū)村莊，且適用于牧區(qū)村莊。

目前，我國各地已出臺的垃圾分類管理辦法主要是應(yīng)對城鎮(zhèn)垃圾問題，指向的是城鎮(zhèn)社區(qū)，很少涉及鄉(xiāng)村垃圾分類和村落。因此，各地需要盡快制定針對農(nóng)牧區(qū)垃圾的分類管理辦法。

農(nóng)牧村垃圾可以采取“二次四分”的分類規(guī)范，即第一次分類將垃圾分為易腐和不易腐兩類，易腐類垃圾在農(nóng)牧區(qū)以有機垃圾為主，可以引導(dǎo)農(nóng)牧民再利用，例如喂養(yǎng)牲畜、堆肥還田還草；第二次分類把不易腐的垃圾再按照可回收利用、有毒有害和其他分成三類。牧區(qū)垃圾分類辦法實施初期可實行戶集，定時定點交由村社保潔人員負(fù)責(zé)分類；在宣傳教育到位、民眾意識和能力提升后再實行戶集戶分類；如果戶集時沒有分類或者未按規(guī)定進行分類則實行拒收制度；部分農(nóng)牧區(qū)開展的“環(huán)保勒勒車”流動收集可回收垃圾的實踐活動已取得較好效果，可作借鑒。

在牧戶按照分類規(guī)范進行垃圾處置后，對可回收利用的垃圾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以安排村社保潔人員或者引進廢品收購方定期按照市場價格進行回收，從而實現(xiàn)垃圾資源化利用；針對有毒有害垃圾可以實行分類有償收集，給予自覺分類收集此類垃圾的牧戶一定物質(zhì)補償，以預(yù)防有毒有害垃圾潛在的環(huán)境安全風(fēng)險。

政府制定垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)時，需要充分考慮垃圾資源化的潛在經(jīng)濟效益，為社會資本參與牧區(qū)垃圾治理預(yù)留空間，以期擴大牧區(qū)垃圾治理市場化運營規(guī)模和覆蓋面，提高牧區(qū)垃圾綜合治理的資源效率。

最后也是最重要的，意識決定行為，環(huán)境意識和能力提升直接決定了農(nóng)牧區(qū)垃圾分類工作的可持續(xù)性，各主體方需要充分利用各種傳統(tǒng)和新興媒體渠道，以及不同的主體平臺尤其是學(xué)校，確保環(huán)保和垃圾分類知識走進村、傳到戶。

最后，我們回到文章開始的問題：“農(nóng)村垃圾治理”的行動主體是誰？

從前面三個問題的分析我們可以看到，牧區(qū)垃圾治理全過程的參與者包括政府、市場、社會中的多元主體。雖然現(xiàn)階段我們更多看到的是政府行動，但是牧民作為地方社會的主體之一也開始逐步發(fā)揮作用。從牧區(qū)垃圾來源到現(xiàn)階段牧區(qū)垃圾治理成效，再到未來牧區(qū)垃圾分類和市場化運營體系建設(shè)，牧民作為“當(dāng)?shù)厝恕眳⑴c解決“當(dāng)?shù)厥隆笔悄羺^(qū)垃圾治理有效性和可持續(xù)的基礎(chǔ)。

牧區(qū)垃圾治理作為一種環(huán)保行為，可視為一種公共事務(wù)或公共物品，而牧民則是這一公共物品的提供者。如何讓牧民自覺自愿提供環(huán)保行為，是一個如何解決公共事務(wù)困境的問題；傳統(tǒng)方法有二，一種是徹底私有化，另一種是完全政府集中供給；而現(xiàn)代行為科學(xué)則提供了第三種方案即自主治理，即牧民通過自組織的方式達成提供環(huán)保行為的共識性契約和規(guī)則，并通過一套監(jiān)督機制予以執(zhí)行。

目前，我國農(nóng)牧村環(huán)保自治組織主要有三種類型，即環(huán)保合作社、環(huán)保（村）小組、納入環(huán)保規(guī)則的村民自治組織。一般而言，在經(jīng)濟水平較高的地區(qū)，政府才有能力扶持并指導(dǎo)農(nóng)牧民建立農(nóng)牧村環(huán)保合作社；環(huán)保小組由農(nóng)牧民自行組建，需要農(nóng)牧民承擔(dān)相關(guān)時間和資金成本，所以此類組織也主要存在于經(jīng)濟水平較高的地區(qū)；在經(jīng)濟發(fā)展水平一般或者較差的地區(qū)，主要采取的方式是把環(huán)保規(guī)則納入現(xiàn)有村民自治組織的結(jié)構(gòu)和監(jiān)督機制。當(dāng)然，農(nóng)牧村環(huán)保自治組織也存在局限，農(nóng)牧村環(huán)保自治組織作為環(huán)保行為提供者，行為受益者多限于本村；受益者范圍超出了村莊則作用力遞減；也從另一個方面驗證了“當(dāng)?shù)厝恕苯鉀Q“當(dāng)?shù)厥隆钡男袨樾Ф取?/p>

鄉(xiāng)村作為政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)多重功能的地域綜合性空間，生活其中的農(nóng)牧民是這一空間天然的第一主體。如果將參與鄉(xiāng)村空間建設(shè)的多元主體按照權(quán)重排序，那么村民理所當(dāng)然是位列第一的空間主體；而“農(nóng)村垃圾治理”作為鄉(xiāng)村空間建設(shè)的一部分，村民也理所當(dāng)然是排序第一的行動主體。