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互聯(lián)網(wǎng)平臺治理模式研究

2019-06-13 00:53李強治劉光浩王甜甜
新經(jīng)濟導(dǎo)刊 2019年2期
關(guān)鍵詞:分層監(jiān)管政府

李強治 劉光浩 王甜甜

互聯(lián)網(wǎng)平臺具有跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、海量連接等特征,而平臺企業(yè)在治理手段、治理時效、治理成本等方面比政府直接監(jiān)管更具優(yōu)勢,建議構(gòu)建以分層治理為主、穿透治理為輔的雙重治理體系。

平臺經(jīng)濟的迅速崛起正在對傳統(tǒng)的“政府與企業(yè)”二元治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大沖擊,政府直接治理所有市場主體的傳統(tǒng)模式不再適用,政府、平臺企業(yè)、用戶等相關(guān)主體發(fā)揮各自優(yōu)勢,實現(xiàn)協(xié)同治理成為必然趨勢。近年來,我國政府與平臺企業(yè)在協(xié)同治理方面已進行了諸多探索,并針對不同平臺形成了若干差異化的治理模式,其中分層式治理和穿透式治理是兩種主要模式。

一、分層治理模式

分層式治理是一種政府管平臺、平臺管用戶的治理結(jié)構(gòu)。政府主要是做好法律法規(guī)層面的監(jiān)管要求,由平臺對用戶身份與行為進行監(jiān)管,同時政府發(fā)揮對平臺責任監(jiān)督和用戶權(quán)利救濟的作用。在這種治理模式下,政府一般不對用戶進行大量的直接監(jiān)管,少數(shù)涉及用戶的監(jiān)管動作,比如用戶信息備案、內(nèi)容專項檢查、用戶維權(quán)處理等,主要是對平臺實施“監(jiān)管”行為的必要監(jiān)督和約束,目的是增進分層治理的有效性。

目前,我國應(yīng)用分層式治理的平臺主要為網(wǎng)絡(luò)交易類平臺。下面以電子商務(wù)平臺為例對分層式治理模式的特點進行詳細分析。

(一)事前準入方面

從政府側(cè)來看,長期以來,我國對從事網(wǎng)上經(jīng)營的商家給予非常寬松的環(huán)境,除少數(shù)需要特殊許可經(jīng)營的行業(yè)外,絕大部分網(wǎng)上商家無需工商登記,甚至不需要到工商部門做店鋪信息備案。例如在淘寶上開一家網(wǎng)店,點點鼠標就可以完成。2019年1月1日起施行的《電子商務(wù)法》對此作出調(diào)整,要求進入電商平臺的經(jīng)營者需首先依法辦理市場主體登記。盡管這一改變引發(fā)了一些爭議,但市場主體登記只是一種一般性的經(jīng)營資質(zhì)要求,并不是行業(yè)準入許可。因此,《電子商務(wù)法》的出臺,并沒有實質(zhì)性地改變政府在用戶事前監(jiān)管方面的角色。

從平臺側(cè)來看,電商平臺一般會對平臺內(nèi)經(jīng)營者的身份、地址、聯(lián)系方式、資質(zhì)許可等信息進行登記與核驗,這一點也在《電子商務(wù)法》中得到進一步明確,要求平臺按照規(guī)定向市場監(jiān)督管理部門報送相關(guān)身份信息。比如,淘寶會對所有用戶的名稱使用規(guī)范進行合規(guī)性審查,規(guī)定會員在選擇其淘寶會員名、淘寶店鋪名或域名時應(yīng)遵守國家法律法規(guī),不得包含違法、涉嫌侵犯他人權(quán)利、有違公序良俗或干擾淘寶運營秩序等相關(guān)信息。此外,商家所有的商品在發(fā)布前也需經(jīng)過合規(guī)性審查后,才允許上線。

(二)事中監(jiān)管方面

從政府側(cè)來看,監(jiān)管部門會采取“雙隨機、一公開”或?qū)m棛z查的方式,對平臺上商家的商品進行抽檢,并向社會公布。比如,國家市場監(jiān)督管理總局等八部門于2018年5月至11月聯(lián)合開展網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管專項行動(網(wǎng)劍行動),以更好地營造誠實守信、公平競爭的網(wǎng)絡(luò)市場環(huán)境。

從平臺側(cè)來看,按照相關(guān)法律法規(guī)要求,平臺企業(yè)對平臺內(nèi)經(jīng)營者行為需履行一定的監(jiān)督義務(wù),否則當平臺內(nèi)經(jīng)營者侵害消費者合法權(quán)益或侵犯知識產(chǎn)權(quán)時,平臺需承擔連帶責任。比如,淘寶研發(fā)了“假貨模型”系統(tǒng),該系統(tǒng)可以從賬號、商品、交易、物流等多個維度對涉嫌售假的商品和賬號等進行排查。

(三)事后處置方面

從政府側(cè)來看,監(jiān)管部門會對違反法律法規(guī)的商家,依法處罰并通知平臺采取關(guān)店、下架商品、禁止進入等措施。此外,政府還會設(shè)立投訴處理機制,以保障商家或消費者合法權(quán)益。從平臺側(cè)來看,電商平臺對于違規(guī)用戶,會采取查封賬戶、刪除店鋪、商品下架、限制創(chuàng)建店鋪或發(fā)布商品、店鋪屏蔽、扣除信用分等處置措施。

在分層式治理中,政府很少對用戶行為進行直接監(jiān)管,不論事前還是事中事后,主要是通過平臺對用戶實現(xiàn)管理和規(guī)范。

當然,并不是所有的網(wǎng)絡(luò)交易類平臺均采取了分層式治理模式。以網(wǎng)約車平臺為例,在事前準入方面,監(jiān)管部門對司機和車輛制定了明確的準入標準,并直接審查發(fā)放經(jīng)營許可;在事中監(jiān)管方面,監(jiān)管部門一方面建立大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺,要求平臺企業(yè)將所有運營數(shù)據(jù)實時上傳至監(jiān)管平臺,便于政府對所有車輛情況直接進行動態(tài)監(jiān)管;另一方面,監(jiān)管部門會實施街頭執(zhí)法,采取類似隨機抽查的方式,但檢查力度與頻率明顯加大;在事后處置方面,政府一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)車輛或司機,會直接采取扣車、罰款等相應(yīng)措施。網(wǎng)約車的監(jiān)管模式,實際上更多體現(xiàn)了下面將要介紹的穿透式治理模式。

二、穿透式治理模式

穿透式治理是一種政府對平臺上的用戶及行為進行大量直接監(jiān)管的治理模式。在這種模式中,政府不僅直接制定用戶行為規(guī)則,而且直接參與用戶行為監(jiān)管。當然,受監(jiān)管資源所限,政府的直接監(jiān)管一般會表現(xiàn)出“抓大放小”的特點,對很多“小”用戶的行為,仍然會通過平臺實施分層監(jiān)管,最終形成政府與平臺共同對用戶進行監(jiān)管的體系。

目前,我國應(yīng)用穿透式治理的平臺主要為信息內(nèi)容類平臺。下面以微博平臺為例對穿透式治理模式進行詳細分析。

(一)事前準入方面

從政府側(cè)來看,按照《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》,通過微博客向社會公眾提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù),應(yīng)當取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可。按照國家廣播電視總局相關(guān)要求,通過微博上傳視聽節(jié)目,需取得《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》。

從平臺側(cè)來看,按照《微博客信息服務(wù)管理規(guī)定》中相關(guān)要求,平臺需按照“后臺實名、前臺自愿”的原則,對所有用戶注冊身份信息進行審核。而對于申請實名認證的用戶,平臺審核完成后,還需進一步向相關(guān)政府部門備案。此外,平臺還需建立信息發(fā)布審核制度。

目前,微博平臺中,除機構(gòu)賬號下的用戶評論可由賬號自身先審后發(fā)外,平臺對于用戶發(fā)布的文字、圖片、視頻、直播、應(yīng)用產(chǎn)品等內(nèi)容均會利用系統(tǒng)與人工相結(jié)合的方式進行上線前審核。例如,微博的圖片檢測系統(tǒng)會對用戶發(fā)布的圖片進行自動比對,相似度90%以上的圖片系統(tǒng)會直接處理,相似度50%至90%的圖片交由人工復(fù)審。

(二)事中監(jiān)管方面

從政府側(cè)來看,政府有關(guān)主管部門會采取直接巡查的方式對平臺內(nèi)容進行監(jiān)管,監(jiān)管的內(nèi)容主要為微博平臺上的時政有害信息與違法信息。例如,公安部已建立網(wǎng)警公開巡查執(zhí)法機制,通過24小時巡查,及時發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)上的各種違法犯罪信息和有害信息。

從平臺側(cè)來看,《微博客信息服務(wù)管理規(guī)定》明確提出平臺應(yīng)當落實信息內(nèi)容安全管理的主體責任。目前,微博主要采取系統(tǒng)與人工相結(jié)合的巡查方式,對平臺上的內(nèi)容進行管理。比如,微博建立了專門針對熱搜、熱門話題、熱門微博等高曝光熱點區(qū)域的內(nèi)容編輯中心,對違反相關(guān)法律法規(guī)、傳播社會負能量、過度娛樂化的信息內(nèi)容進行處置。此外,在微博內(nèi)容監(jiān)管過程中,用戶舉報也發(fā)揮了重要作用。

(三)事后處置方面

從政府側(cè)來看,有關(guān)部門會按照相關(guān)法律法規(guī)對違規(guī)用戶直接予以處理,并通知平臺對涉及的相關(guān)違規(guī)內(nèi)容采取停止傳輸、消除等處置措施。從平臺側(cè)來看,微博會在發(fā)現(xiàn)違規(guī)內(nèi)容時,采取限制展示、屏蔽或刪除等措施,對相關(guān)賬號也會視情況采取禁言、關(guān)閉等措施。

通過以上分析可以看出,在穿透式治理中,政府監(jiān)管與平臺管理基本是并行的,貫穿事前、事中、事后所有環(huán)節(jié),對用戶的直接監(jiān)管力度較大。

三、兩種治理模式的比較分析

分層式治理更加強調(diào)平臺的市場組織者身份,更加倚重平臺企業(yè)在規(guī)范和約束用戶行為中的作用;而穿透式治理更加強調(diào)平臺的市場參與者身份,更加倚重政府直接對平臺上用戶行為進行規(guī)范和約束。兩種治理模式各有利弊。

(一)分層式治理的優(yōu)勢與劣勢

分層式治理將平臺納入其中,相當于政府把一部分管理責任賦予了平臺,不僅可以減輕政府的監(jiān)管成本,還可以提高整體的監(jiān)管效率。其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在:

1.平臺具有擔當好管理角色的主觀能動性。良好的平臺秩序有助于促進平臺中各方用戶間的互動,并最終提高平臺收益,這使得平臺企業(yè)在主觀上有意愿去管理好平臺中的用戶和行為。

2.平臺采取的管理手段更加豐富。平臺可通過建立信用機制、調(diào)整價格結(jié)構(gòu)、應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)、構(gòu)建算法模型等手段對平臺內(nèi)部進行全天候、全范圍監(jiān)管。比如,淘寶平臺會通過智能鑒黃技術(shù)、敏感人臉檢測技術(shù)等對賣家推銷商品的直播進行實時過濾和監(jiān)測。

3.平臺在事后處置方面更加及時。平臺可在發(fā)現(xiàn)問題時立即采取相應(yīng)措施,避免造成更不利的后果。比如,微博平臺可在發(fā)現(xiàn)謠言信息后,予以禁止轉(zhuǎn)發(fā)、禁止評論等處理。

然而,平臺作為商業(yè)主體,在扮演監(jiān)管角色時,也存在一些天然局限性,主要體現(xiàn)在三個方面:

1.管理“失靈”。平臺的根本目的是為了追求商業(yè)利益最大化。因此,在其商業(yè)利益與公共利益發(fā)生沖突時,可能發(fā)生管理“失靈”的問題。

2.權(quán)力有限。平臺本身并不具有法定的行政征收、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制等行為的執(zhí)法權(quán),面臨執(zhí)法私法化的問題。

3.內(nèi)部腐敗。平臺工作人員可能受到利益驅(qū)使,利用平臺管理權(quán)限牟取私利。比如,網(wǎng)絡(luò)交易類平臺中,刪差評、刷信譽等淪為員工與賣家的私下交易標的等。

(二)穿透式治理的優(yōu)勢與劣勢

穿透式治理的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在:1.更具威懾力。政府是公權(quán)力的擁有者和行使者,對相關(guān)主體具有采取行政強制措施和做出行政處罰的權(quán)力。政府在對平臺內(nèi)用戶及其行為進行直接監(jiān)管時,具有更強的威懾力。

2.更具公信力。政府在做出罰款、責令停業(yè)等處罰時,依據(jù)的是現(xiàn)行法律法規(guī),相比平臺基于合同條款對用戶的處置,更具公信力和正當性。

3.能更好地維護公共利益。平臺內(nèi)用戶相對平臺而言,事實上處于弱勢地位。例如,平臺是規(guī)則的主要制定者,用戶的話語權(quán)有限;平臺掌握的信息更加全面,可能存在市場失靈等。政府直接監(jiān)管能夠更好地維護公共利益。

但穿透式治理相對平臺經(jīng)濟的特征而言,也具有明顯的局限性。1.監(jiān)管體制不適應(yīng)。傳統(tǒng)的條塊管轄無法與平臺模式下交易與服務(wù)的跨地區(qū)性、跨領(lǐng)域性相適應(yīng),極易出現(xiàn)監(jiān)管部門互相推諉導(dǎo)致用戶維權(quán)困難,或多重監(jiān)管造成企業(yè)負擔加劇等現(xiàn)象。

2.監(jiān)管力量不足。互聯(lián)網(wǎng)平臺具有海量連接的特性,與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不同,其用戶規(guī)模往往數(shù)以億計,擁有的內(nèi)容或產(chǎn)品以及提供的服務(wù)次數(shù)和交易規(guī)模更是百億級甚至千億級。政府監(jiān)管力量無法對如此龐大的主體及其行為全部進行直接監(jiān)管。

3.監(jiān)管存在滯后性?;ヂ?lián)網(wǎng)平臺發(fā)展速度極快,許多內(nèi)容和行為都是實時產(chǎn)生的。相對平臺自身而言,政府在發(fā)現(xiàn)、處置問題上都存在極大的滯后性。

4.監(jiān)管成本較高。政府想要對平臺內(nèi)用戶實現(xiàn)直接監(jiān)管,必須提高技術(shù)手段,配備相應(yīng)的物力與人力,從而增加監(jiān)管成本。相反,如果借助平臺已有技術(shù)優(yōu)勢,利用平臺實現(xiàn)用戶管理,則無需付出較高的監(jiān)管成本。

綜上所述,兩種治理路徑各有利弊,平臺治理中無法依靠純粹的穿透式治理或分層式治理,有效的治理模式應(yīng)是兩種治理路徑的有機結(jié)合。

四、走向雙重治理體系

鑒于互聯(lián)網(wǎng)平臺具有跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、海量連接等特征,而平臺企業(yè)在治理手段、治理時效、治理成本等方面比政府直接監(jiān)管更具優(yōu)勢。因此,綜合考慮治理成本與治理效率等因素,建議構(gòu)建以分層治理為主、穿透治理為輔的雙重治理體系。這種治理體系的有效建構(gòu)要注意以下幾點:

一是合理界定政府與平臺之間的責任邊界。在分層治理結(jié)構(gòu)下,既要充分發(fā)揮平臺企業(yè)參與治理的主體作用,又要避免給平臺企業(yè)過多過重的責任,才能在保證分層治理有效的同時,保持平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的活力。

二是政府應(yīng)建立適應(yīng)平臺特點的監(jiān)管體系。政府所構(gòu)建的監(jiān)管體系是以增進分層治理的效力而構(gòu)建的,督促平臺責任的有效落實。比如,大數(shù)據(jù)監(jiān)管手段的使用,是以事中事后為核心的,強調(diào)關(guān)鍵數(shù)據(jù)的報備與風險預(yù)警,而非全量運營數(shù)據(jù),以降低監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率。

三是對不同領(lǐng)域的平臺,政府與平臺之間治理介入的程度并不完全一致。對于那些存在系統(tǒng)性風險的領(lǐng)域,政府直接介入監(jiān)管的程度可能相對更高。

四是用戶、行業(yè)協(xié)會等其他相關(guān)社會主體也應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢、參與治理,最終形成多主體共同參與的協(xié)同治理格局。

(作者單位:中國信息通信研究院)

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