惲劫

【摘要】隨著國家治理體系的升級，第三方評估制度的獨特制度理念、功能及價值在行政管理體系中得以不斷發(fā)展和超越，但其獨立性缺失問題難以契合現(xiàn)代化治理體系需求，導致該制度定位不清及功能受限。治理現(xiàn)代化語境下，應當對當前第三方評估制度加以反思及拓補，明晰其獨立性基本構(gòu)成，構(gòu)建合理程序機制，從根本上彰顯合理、具體且卓有成效的治理精神和制度立場，最終實現(xiàn)第三方評估制度的的正確矯正和轉(zhuǎn)型。

【關(guān)鍵詞】第三方評估 獨立性 治理現(xiàn)代化 程序機制

第三方評估制度是現(xiàn)代社會中業(yè)已普遍存在并被各國政府所廣泛重視的一種管理手段和制度形式。隨著國家治理體系升級，當前被動化、形式化、簡單化的第三方評估制度呈現(xiàn)諸多制度問題，如評估標準模糊、方式偏差、主體錯位等。與此同時，基本制度內(nèi)容供給不足、權(quán)責失衡等問題更是趨于嚴重。長期以來，我國政府部門主要采用內(nèi)部主導的監(jiān)督與評價模式，即以內(nèi)部開展的自我審查評價或上級領(lǐng)導部門對下級展開的審查評價為主。究其本質(zhì)，當前第三方評估制度集“運動員”和“裁判員”于一體的內(nèi)部評估模式難以形成權(quán)威可信服的評估結(jié)論，長此以往，這種缺乏評估獨立性的制度形式必然從根本上損害我國政府公信力，對法治政府目標建設(shè)提出新的挑戰(zhàn)。為矯正這一偏失，從根本上重塑第三方評估制度的獨立性并付諸實踐是彰顯治理現(xiàn)代化精神和理念的根本途徑。地方實踐來看，我國早于2004年在蘭州市已經(jīng)開展第三方評估制度獨立性試點，“蘭州試驗”主要以學術(shù)性中介機構(gòu)評價政府部門的形式展開。當前，我國深圳、杭州、武漢等地亦開展獨立性試點工作，這些地區(qū)憑借自身優(yōu)勢構(gòu)建了較為合理的第三方評估制度獨立性模式，并日漸發(fā)揮著規(guī)范引導作用。本文基于行政法學基本原理，結(jié)合治理現(xiàn)代化要求，從獨立性的基本構(gòu)成和程序機制構(gòu)建兩個角度提出完善第三方評估制度獨立性的治理路徑。

一、第三方評估制度的基本內(nèi)涵

從治理現(xiàn)代化層面來看，第三方評估制度將多元化的社會力量引入政府治理，作為中間渠道鏈接公眾意見參與政府決策、作為外部制衡機制監(jiān)督政府行為，是一種現(xiàn)代化治理工具，具有獨立性、客觀性和專業(yè)性。

第三方評估實質(zhì)上是外部評估的一種表現(xiàn)形式。借鑒先行國家公共政策評估的實踐經(jīng)驗，由第三方專業(yè)評估機構(gòu)進行評估成為政策評估的共識和主流。方衍認為“第三方評估”等同于“獨立評估”?！蔼毩ⅰ敝糜凇犊萍荚u估規(guī)范》的首要位置。國外評估活動通行的做法也貫徹著“獨立評估”理念。“獨立評估側(cè)重的是評估獨立性原則，而‘第三方評估”強調(diào)的是評估主體的特殊性。獨立性原則于“第三方”來說是是充分條件不必要條件，即“第三方”必然推出“獨立性”，反之則不一定。但從治理現(xiàn)代化層面而言，第三方評估制度的價值不僅在于彌補政府內(nèi)部主導的監(jiān)督與評價模式下集“運動員”和“裁判員”于一體的弊端，更在于將多元化的社會力量引入政府治理，是一種現(xiàn)代化治理工具。應當說，獨立評估是第三方評估制度的起點，但較“獨立評估”來說，第三方評估制度擁有更為寬泛的治理現(xiàn)代化內(nèi)涵以及專業(yè)性、客觀性等其他特點。

二、治理現(xiàn)代化背景下第三方評估制度獨立性的基本構(gòu)成

第三方評估主體獨立性應當包括三方面的獨立。其一，評估主體應當秉持獨立的精神信念，即第三方評估機構(gòu)及其工作人員必須有效遵循獨立性原則，在開展評估業(yè)務過程中，將中立、獨立作為一種職業(yè)道德信念，不偏不倚，以超然的精神狀態(tài)開展評估活動，不受利害關(guān)系方的干涉和影響，運用專業(yè)知識獨立地加以分析判斷并給出客觀可靠的評估結(jié)果。其二，評估主體應當具有獨立承擔法律責任的能力。其三，接受委托的評估機構(gòu)及其工作人員應當與委托方和被評估方無行政隸屬關(guān)系與經(jīng)濟利益關(guān)系。無行政隸屬關(guān)系意味著接受委托的評估機構(gòu)及其工作人員不隸屬于委托方或被評估方及其附屬機構(gòu)、派出機關(guān)或下設(shè)單位，能夠獨立決策。經(jīng)濟利益關(guān)系是指評估機構(gòu)、評估人員或者其親屬擁有委托方或者相關(guān)當事方的股權(quán)、債權(quán)、有價證券、債務，或者存在擔保等可能影響獨立性的經(jīng)濟利益關(guān)系。

除此之外，關(guān)于經(jīng)濟獨立是否應當作為“獨立性”的特征，學界并未達成共識。本文認為，經(jīng)濟來源和資金運作機制的獨立并不能保證第三方評估主體的評估活動不受外界影響。事實上，即使有著多元且獨立的資金支持，獨立運作資本，其評估結(jié)果的獨立性和可靠性仍會受到質(zhì)疑。反而可能正是由于獨立多元的資金支持，而招致新的利益相關(guān)方。比如美國的一些頂級智庫，收取外國的捐款，推動美國政府通過有益于該國家的政策作為回報。獨立是相對的，評估質(zhì)量取決于專業(yè)性，因此，經(jīng)濟獨立不主張作為第三方評估制度“獨立性”的特征，獨立應當是建立在評估質(zhì)量的基礎(chǔ)上的。

在第三方評估制度實踐較為充分的國家，第三方評估公司和非營利性社會組織如美國的蘭德公司、布魯金斯學會、現(xiàn)代問題研究所等發(fā)展較為成熟，以專業(yè)性和權(quán)威性著稱。就國內(nèi)而言，由于第三方評估起步較晚，承擔第三方評估機構(gòu)的主力軍仍然是高校、科研單位、協(xié)會、學會等，第三方評估公司和非營利性民間組織不論在實力（包括專業(yè)人才和評估經(jīng)驗等）還是在數(shù)量和影響力上都不夠成熟，因此目前尚未獲得社會和政府的認同。

三、治理現(xiàn)代化背景下第三方評估制度獨立性的程序保障

保障第三方評估制度的獨立性應當從內(nèi)部制衡和外部監(jiān)督兩個維度出發(fā)。就內(nèi)部制衡而言，評估不可避免的摻入評估人員的主觀色彩，同時為削弱委托方、被評估方以及其他利害關(guān)系方的影響，應當引入內(nèi)部制衡;就外部監(jiān)督而言，應當建立相應的公開、競爭與監(jiān)督機制。

（一）內(nèi)部制衡機制

其一，專家遴選機制。第三方評估制度的優(yōu)越性在于其專業(yè)性和科學性，專家遴選應當遵循專業(yè)性、代表性和利益均衡性三大原則。專業(yè)性指的是在被評估領(lǐng)域具備深厚的專業(yè)知識、豐富的從業(yè)經(jīng)驗、業(yè)內(nèi)有良好影響的專家，應當包含學界與實務界人士，專業(yè)性是評估質(zhì)量的保證。同時，專家組還應當有管理和財務領(lǐng)域?qū)＜业募尤?，跨專業(yè)的意見有利于啟發(fā)更為科學全面的專家意見。代表性意指所遴選的專家應當來自在該領(lǐng)域有所建樹，并來自于不同地區(qū)具有代表性的地域，而不是集中于某一地區(qū)、集中于領(lǐng)域內(nèi)某一方面的專家，即，遴選的專家應當具有普遍代表性。利益均衡性意指所遴選的專家不僅要在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)有著良好的聲望和影響力，更應當與此次評估活動的委托方和被評估方既沒有直接利益關(guān)系。除此之外，專家遴選規(guī)則還應當設(shè)計申訴、舉報與預備機制，確?？梢约皶r撤下不符合遴選原則的專家組成員并快速補上專家空缺。

其二，數(shù)據(jù)采集規(guī)則。第三方開展評估活動應當遵循以自有數(shù)據(jù)為主的數(shù)據(jù)收集和使用規(guī)則。目前國內(nèi)評估機構(gòu)用以評估的信息、數(shù)據(jù)大多直接由委托方或者被評估方提供。一方面，評估機構(gòu)缺乏充足的資金與人力用以支撐大范圍的數(shù)據(jù)信息收集工作;另一方面，在傳統(tǒng)評估模式下，采集真實核心數(shù)據(jù)信息阻力較大，因此，將委托方提供的數(shù)據(jù)作為評估核心材料成為一種“慣例”。但是，開展有效的評估調(diào)查、獲取自有數(shù)據(jù)才是確保評估資料真實可靠、評估結(jié)論客觀權(quán)威的唯一選擇。美國評估協(xié)會將開展系統(tǒng)調(diào)查、確保數(shù)據(jù)和信息的準確性和可信度作為評估指導原則之一。因此，在評估過程中，評估工作小組應當通過多渠道的調(diào)研方法，如實地考察、問卷調(diào)查、專家論證會、座談會、報告會、文獻研究、案件調(diào)查等，對國內(nèi)外、體系內(nèi)外以及利害關(guān)系方予以系統(tǒng)調(diào)查，選取具有代表性的評估樣本，收集第一手信息數(shù)據(jù)信息并加以處理，獲取具有代表性、針對性和系統(tǒng)性的自有數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上展開評估，以避免委托方和被評估方所提供數(shù)據(jù)而先入為主，保證評估材料的獨立與真實就是保證評估結(jié)論的可靠與可信。

其三，采用專家組和工作組并行的工作機制。工作組主要負責制定評估方案、設(shè)計評估流程、安排調(diào)度各項調(diào)研、組織研討論證、收集分析信息數(shù)據(jù)、撰寫評估報告以及日常事務等工作。專家組的作用則在于提供技術(shù)指導和專業(yè)意見，比如參加調(diào)研、對信息數(shù)據(jù)的采集和分析提出技術(shù)性指導、對工作組撰寫的評估報告提出專業(yè)意見等。工作組參照專家組的評估意見撰寫初步評估報告，專家組再對評估報告提出指導意見，二組并行各司其職、相互溝通交流，最終形成質(zhì)量有所保證的第三方評估報告。工作組的人員主要由第三方評估機構(gòu)工作人員聯(lián)合具備專業(yè)評估資質(zhì)的人員構(gòu)成，專家組成員則是遵循上文所述的專業(yè)性、代表性、利益均衡性原則所遴選出的專家構(gòu)成。

（二）外部監(jiān)督機制

其一，引入競爭機制。在私心的驅(qū)使下，委托方易選擇“親近”或者“方便掌控”的評估機構(gòu)，進而直接或者間接干預評估過程，影響評估結(jié)果，促使評估機構(gòu)做出有益于于被評估方的評估結(jié)論。長期而言，第三方評估機構(gòu)遴選的無序性和隨意性，不僅是對第三方評估制度的獨立性和公信力有所損害，更將產(chǎn)生第三方評估行業(yè)出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡性循環(huán)。這種變相式的“壟斷”將會造成第三方評估的市場僵化，亟待引入競爭機制，通過競爭激發(fā)第三方評估市場活力。中國政府治理現(xiàn)代化就是要求政府由過去對公共事務的壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)閷彩聞盏膮⑴c，通過競爭招標、政府采購、合同出租等方式，使政府職能市場化，通過競爭來選擇優(yōu)勝者。引入競爭機制，意味著在評估項目展開之前，委托方應當通過既定的官方渠道發(fā)布招標公告，公告內(nèi)容應當包括委托方、被評估方、評估內(nèi)容、招標流程、聯(lián)系方式等，競爭公平公開，具備資質(zhì)、滿足條件的第三方評估機構(gòu)均可參與競標，最終由委托方根據(jù)標書內(nèi)容，評估各評估機構(gòu)的工作能力、專業(yè)水平、業(yè)界信譽以及評估方案的科學合理性做出綜合選擇。同時還應當配置申訴舉報機制，為未中標的評估機構(gòu)提供救濟途徑。

其二，建立公示機制。公示機制是貫徹公開原則的表現(xiàn)，除國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等依法不公開的以外，一律應當公開，并將公示機制貫穿于評估始終。在評估準備階段就應當即時公示評估方案，包括評估對象、評估范圍、評估內(nèi)容、評估小組組成等信息。在評估進行過程中，實時公示評估進程、階段性進展等訊息。最為重要的是評估結(jié)果的公示，在實踐中，第三方評估的開展往往是雷聲大雨點小，僅以一份紙質(zhì)層面的評估報告結(jié)束一次評估，然而，評估的最終目標不在于評估而在評估結(jié)果的應用。應當完善第三方評估制度的公示機制，及時公示評估結(jié)果，利用社會監(jiān)督敦促被評估方改進自身工作。同時，公示機制的建立還應當充分考慮公眾參與，只有充分調(diào)動公眾的參與度，才能在評估開展過程中最大程度上提取評估數(shù)據(jù)，加強評估結(jié)果的全面性和科學性，從而提升第三方評估制度獨立性。

四、結(jié)語

第三方評估制度是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的一種重要制度形式，是創(chuàng)新政府管理手段的一種核心渠道?？傮w而言，我國第三方評估制度相較于先行國家尚處于起步階段，實踐中問題亦愈發(fā)頻現(xiàn)，但從本質(zhì)而言，獨立性作為第三方評估制度的“精髓”應當作為首要完善內(nèi)容加以重視，是構(gòu)建更具成效地第三方評估制度的基礎(chǔ)。在此種意義上，獨立性的保障是發(fā)揮第三方評估制度功用，進而在相應實踐中凸顯實質(zhì)正義和依法治國精神的時代吁求。