夏啟財(cái)

(國(guó)家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，西安 710048)

天然林資源保護(hù)工程(以下簡(jiǎn)稱(chēng)天保工程)是我國(guó)六大林業(yè)重點(diǎn)工程之一，建設(shè)內(nèi)容涉及森林資源、公益林建設(shè)、富余職工安置、木材產(chǎn)量調(diào)減、地方財(cái)政減收補(bǔ)助等。天保工程實(shí)施以來(lái)，產(chǎn)生了巨大的生態(tài)效益、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益[1-6]，工程建設(shè)成效如何，也日益成為各級(jí)決策、管理部門(mén)以及社會(huì)各界廣泛關(guān)注的問(wèn)題；為正確評(píng)價(jià)天保工程實(shí)施效果，了解天保財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金是否發(fā)揮應(yīng)有作用，工程建設(shè)是否達(dá)到國(guó)家投資目標(biāo)，各項(xiàng)政策制定是否合理，需開(kāi)展天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)工作，完善、科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)及指標(biāo)體系是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)，而國(guó)內(nèi)關(guān)于天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究稍顯薄弱，還處于不斷探索階段，現(xiàn)階段還沒(méi)有適用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

本文通過(guò)收集整理青海省39個(gè)實(shí)施單位的天保工程建設(shè)、森林管護(hù)與資金管理資料，依托多年積累的天保工程建設(shè)年度基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)分析后，從森林管護(hù)、資金管理、配套設(shè)施、組織管理等4個(gè)大方面，為天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)估方法提供參考，并結(jié)合青海省2017、2018年天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行修改完善，為后期天保工程管理、評(píng)價(jià)提供依據(jù)。

2 青海省天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立

2.1 建立評(píng)價(jià)指標(biāo)的原則

2.1.1 全面性 天保工程建設(shè)內(nèi)容涉及范圍廣，產(chǎn)生效益大，個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)全面反映工程建設(shè)的目的、作用與功能。

2.1.2 層次性 天保工程的復(fù)雜性決定了其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一個(gè)多層次系統(tǒng)，每一層次又具有多個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.1.3 可操作性 天保工程產(chǎn)生的三大效益涉及指標(biāo)多，開(kāi)展天保工程績(jī)效考核工作，需量化每一個(gè)指標(biāo)，且每一個(gè)指標(biāo)具可操作性。

2.1.4 獨(dú)立性 為保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀真實(shí)有效，各指標(biāo)之間應(yīng)獨(dú)立，避免高度相關(guān)。

2.1.5 可比性 天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的指標(biāo)既要相互獨(dú)立，也要本質(zhì)相互一致，這樣便于不同地區(qū)、項(xiàng)目之間比較。

2.2 評(píng)價(jià)內(nèi)容

天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括森林管護(hù)和資金管理與使用。其中森林管護(hù)內(nèi)容包括工程管理、森林管護(hù)和管護(hù)效果。資金管理與使用包括資金撥付、資金管理和資金使用。

2.3 指標(biāo)體系構(gòu)建

根據(jù)天保工程建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，結(jié)合青海省天保工程建設(shè)的實(shí)際情況，參考《天然林資源保護(hù)工程建設(shè)評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》(LY/T 1818-2009)與《青海省天然林保護(hù)工程財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理辦法(試行)》(青財(cái)農(nóng)字[2013]2229號(hào))，從定量考核與定性考核兩方面來(lái)構(gòu)建青海省天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，利用層次分析法確定基于平衡記分卡的天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重[7-8]，指標(biāo)體系由2個(gè)一級(jí)指標(biāo)，6個(gè)二級(jí)指標(biāo)，32個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。一級(jí)指標(biāo)包括森林管護(hù)、資金管理與使用2項(xiàng)，其中森林管護(hù)權(quán)重0.6，資金管理與使用權(quán)重0.4。二級(jí)指標(biāo)6項(xiàng)，其中森林管護(hù)分為工程管理、森林管護(hù)管理、管護(hù)成效3個(gè)二級(jí)指標(biāo)；資金管理與使用分為撥付情況、資金使用、資金管理3個(gè)二級(jí)指標(biāo)。三級(jí)指標(biāo)按評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實(shí)評(píng)價(jià)實(shí)行量化打分，滿(mǎn)分100分，三級(jí)指標(biāo)得分合計(jì)為二級(jí)指標(biāo)分值，逐級(jí)向上累加計(jì)算出一級(jí)指標(biāo)和總得分值。青海省天然林保護(hù)工程二期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)詳見(jiàn)表1。

2.4 評(píng)價(jià)等級(jí)

天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)分“優(yōu)”“良”“合格”“不合格”等4個(gè)等級(jí)，各級(jí)對(duì)應(yīng)的綜合評(píng)價(jià)分值依次為≥90分、80～89分、60～79分、<60分。

3 青海省2017年度天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

本文數(shù)據(jù)來(lái)源于2017年青海省天保工程建設(shè)實(shí)施情況調(diào)查數(shù)據(jù)，涉及39個(gè)實(shí)施單位，結(jié)果如下：各單位工程管理綜合得分為23.3分，森林管護(hù)得分19.3分，管護(hù)效果得分14.0分，工程資金撥付、使用及管理得分35.5分；總體績(jī)效評(píng)價(jià)綜合得分95.4分，評(píng)價(jià)等級(jí)為“優(yōu)秀”；評(píng)價(jià)單位中，38個(gè)實(shí)施單位評(píng)價(jià)等級(jí)“優(yōu)秀”，1個(gè)實(shí)施單位為“良好”。

由結(jié)果可知，青海省天保工程建設(shè)效果明顯，實(shí)現(xiàn)了專(zhuān)項(xiàng)資金建設(shè)預(yù)期目標(biāo)，森林資源得到有效保護(hù)。各評(píng)價(jià)單位嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和青海省相關(guān)管理辦法，天保工程管理能力不斷提高，天保工程專(zhuān)項(xiàng)資金建設(shè)效果良好。

本次評(píng)價(jià)結(jié)論發(fā)現(xiàn)，青海省天保工程效果明顯同時(shí)，仍存在少許問(wèn)題，管護(hù)人員監(jiān)督考核機(jī)制不健全、上年度問(wèn)題整改不及時(shí)、工程建設(shè)資金支出率低，資金使用存在不規(guī)范之處。

針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，結(jié)合2018年工程建設(shè)數(shù)據(jù)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行適當(dāng)修改以滿(mǎn)足工程建設(shè)需要，2018年青海省績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果顯示優(yōu)化后指標(biāo)體系合理，能滿(mǎn)足青海省天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)需要。

4 討論

隨著天保工程二期的實(shí)施，其產(chǎn)生的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值愈加受人們關(guān)注，開(kāi)展天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)可準(zhǔn)確反映天保工程實(shí)施效果，但各省(區(qū)、市)天保工程的目標(biāo)不盡相同，且無(wú)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系可供參考，本文基于平衡計(jì)分與層次分析法對(duì)青海省天保工程進(jìn)行案例分析，并其多年數(shù)據(jù)，構(gòu)建了一套合理、可行、可對(duì)比的天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

以2017年青海省天保工程建設(shè)數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證，結(jié)果顯示青海省天保工程考核結(jié)果為優(yōu)，各單位、各分層指標(biāo)差異明顯，該體系全面、合理，能滿(mǎn)足天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)工作需要，可用于實(shí)踐推廣。

由于各省天保工程實(shí)施情況不一，且指標(biāo)體系數(shù)據(jù)量等因素限制，本研究仍需要進(jìn)一步優(yōu)化，如績(jī)效評(píng)價(jià)需評(píng)價(jià)人員以指標(biāo)體系進(jìn)行比較評(píng)分，評(píng)價(jià)人員專(zhuān)業(yè)性不一致，導(dǎo)致結(jié)果可能存在差異；隨天保工程發(fā)展，每年度工程建設(shè)任務(wù)會(huì)稍有變化，指標(biāo)體系需隨之優(yōu)化。

表1 青海省天然林保護(hù)工程二期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及其評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表1

一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)分值評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)盜伐濫伐2未發(fā)生盜伐濫伐得2分,發(fā)生盜伐濫伐及時(shí)上報(bào)并進(jìn)行處理得1.5分,及時(shí)上報(bào)未處理得1分,未上報(bào)未處理或發(fā)生重大盜伐濫伐事件不得分。牲畜危害2沒(méi)有發(fā)生牲畜危害得2分,一個(gè)小班發(fā)現(xiàn)牲畜危害扣0.5分,扣完為止。重大毀林案件2沒(méi)有毀林開(kāi)荒、亂占林地、亂捕濫獵珍惜野生動(dòng)物、破壞珍惜野生植物等重大毀林案件得2分,發(fā)現(xiàn)一處不得分。氣象災(zāi)害2未發(fā)生氣象災(zāi)害或發(fā)生氣象災(zāi)害及時(shí)上報(bào)并采取措施得2分,發(fā)生氣象災(zāi)害及時(shí)上報(bào)采取措施得1.5分,發(fā)生氣象災(zāi)害未上報(bào)未采取措施不得分。森林質(zhì)量2林分生長(zhǎng)健康,面積、蓄積比往年增加或保持穩(wěn)定不變得2分,由于自然、人為等原因造成森林面積減少,林分質(zhì)量下降,每發(fā)現(xiàn)一個(gè)小班扣0.5分,扣完為止。資金管理與使用撥付情況資金撥付程序4縣級(jí)財(cái)政部門(mén)按照有關(guān)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金撥付程序撥付資金得4分,否則不得分。資金撥付率4縣級(jí)財(cái)政部門(mén)在資金到賬后,15個(gè)工作日之內(nèi)將資金撥付至項(xiàng)目承擔(dān)單位,資金撥付率達(dá)100%得4分,撥付率或及時(shí)率每減少1%扣0.2分,扣完為止。管護(hù)費(fèi)發(fā)放及時(shí)性4管護(hù)費(fèi)全部及時(shí)發(fā)放給護(hù)林員,得4分,不及時(shí)扣1分,跨年度發(fā)放扣2分,未發(fā)放不得分。資金使用森林管護(hù)資金8資金使用規(guī)范、嚴(yán)格按照實(shí)施方案及作業(yè)設(shè)計(jì)批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模列支、按規(guī)定實(shí)行政府采購(gòu)或公開(kāi)招投標(biāo)得8分,一項(xiàng)不合格扣1分,扣完為止。政社性支出補(bǔ)助資金2資金使用規(guī)范、嚴(yán)格按照實(shí)施方案批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模列支得2分,一項(xiàng)不合格扣0.5分,扣完為止。社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助資金2資金使用規(guī)范、嚴(yán)格按照實(shí)施方案批復(fù)的內(nèi)容和規(guī)模列支得1分,一項(xiàng)不合格扣0.2分;社會(huì)保險(xiǎn)單位繳費(fèi)率100%、無(wú)拖欠得1分,每降低1個(gè)百分點(diǎn),扣0.1分,扣完為止。資金管理財(cái)務(wù)監(jiān)督2有內(nèi)控制度得0.5分,有年度審計(jì)得0.5分,財(cái)務(wù)報(bào)表規(guī)范、完整得1分,缺項(xiàng)相應(yīng)扣分。資金執(zhí)行進(jìn)度4縣級(jí)工程實(shí)施單位同一考評(píng)年度天然林保護(hù)工程森林管護(hù)資金總執(zhí)行進(jìn)度到年底達(dá)95%以上(含95%)得4分,進(jìn)度每減少1%扣0.2分,扣完為止。專(zhuān)帳管理獨(dú)立核算2實(shí)行單獨(dú)建賬、獨(dú)立會(huì)計(jì)核算并按規(guī)定科目列支的得2分,否則不得分。規(guī)范使用5按照天然林資源保護(hù)工程財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法,資金規(guī)范使用率為100%得5分,每減少1%扣1分,扣完為止。資金違規(guī)3按照天然林資源保護(hù)工程財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法,無(wú)擠占、挪用、串用、滯留、截留資金的得3分,單筆違規(guī)資金在5萬(wàn)元以下,每筆扣0.5分,扣完為止;單筆違規(guī)資金在5萬(wàn)元以上不得分。

結(jié)合指標(biāo)體系、實(shí)例驗(yàn)證、存在的問(wèn)題可知，該指標(biāo)體系能滿(mǎn)足天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)需要，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，為工程建設(shè)更好服務(wù)。后期將進(jìn)一步整理多省天保工程數(shù)據(jù)對(duì)構(gòu)建的指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化，并用于橫向比較與縱向比較，為政府進(jìn)行科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)支持。