陳妍

近年來(lái)，隨著環(huán)保監(jiān)管力度加強(qiáng)，政府也加大對(duì)清潔取暖的補(bǔ)貼力度，“煤改氣”工作進(jìn)一步提速?！懊焊臍狻弊鳛槟茉崔D(zhuǎn)型的主要形式，既關(guān)系到生態(tài)環(huán)境改善成效，也關(guān)系到廣大居民特別是農(nóng)村居民居住環(huán)境的改善和用氣安全，需統(tǒng)籌考慮，科學(xué)有序推動(dòng)相關(guān)工作。

一、“煤改氣”的政策現(xiàn)狀

當(dāng)前從國(guó)家到地方均未有“煤改氣”專(zhuān)項(xiàng)政策，“煤改氣”的目標(biāo)行動(dòng)和支持政策等一般出現(xiàn)在大氣污染防治和清潔取暖相關(guān)文件中。2016年7月，原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合京津冀三地政府印發(fā)《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施（2016—2017年）》，在京津冀地區(qū)劃定“禁煤區(qū)”，限時(shí)完成農(nóng)村散煤清潔化替代，天然氣作為重要的煤炭替代能源開(kāi)始發(fā)揮重要作用，“煤改氣”在京津冀地區(qū)快速推進(jìn)。2017年3月，多部門(mén)與京津冀及周邊地區(qū)共六省市聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，意味著“煤改氣”作為冬季清潔取暖重要手段，由京津冀核心區(qū)向周邊推廣且力度加大。2017年5月，財(cái)政部等多部門(mén)發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》，提出以中央財(cái)政補(bǔ)貼的方式支持北方地區(qū)清潔取暖改造，試點(diǎn)示范期為三年，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)為直轄市每年10億元，省會(huì)城市每年7億元，地級(jí)城市每年5億元。在政策的強(qiáng)力推動(dòng)下，京津冀及周邊地區(qū)完成“煤改氣”規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合多部門(mén)發(fā)布《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021）》，提出重點(diǎn)城市形成天然氣與電供暖等替代散燒煤的清潔取暖基本格局，并明確了清潔取暖“煤改氣”的目標(biāo)和行動(dòng)。2018年大氣污染防治進(jìn)入“源頭防治”新階段。國(guó)務(wù)院發(fā)布《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)抓好天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)體系建設(shè)，加大天然氣供應(yīng)量和管網(wǎng)互聯(lián)互通建設(shè)，并明確新增天然氣量?jī)?yōu)先用于城鎮(zhèn)居民和大氣污染嚴(yán)重地區(qū)的生活和冬季取暖散煤替代。

二、“煤改氣”面臨的問(wèn)題和障礙

（一）氣源保障及國(guó)家能源安全

氣源保障是“煤改氣”推進(jìn)的基礎(chǔ)。據(jù)中國(guó)石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院發(fā)布的《2017年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)報(bào)告》，2017年我國(guó)消費(fèi)天然氣量2352億立方米，比2016年凈增340多億立方米，刷新我國(guó)天然氣消費(fèi)增量歷史。在消費(fèi)需求快速增長(zhǎng)的情況下，天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰能力嚴(yán)重不足，也成為氣源保障的短板。我國(guó)地下儲(chǔ)氣庫(kù)工作氣量?jī)H占全國(guó)天然氣消費(fèi)量的3%，遠(yuǎn)低于國(guó)際上平均10%以上的水平。液化天然氣（LNG）接收站罐容占全國(guó)LNG周轉(zhuǎn)量不足10%，日韓作為L(zhǎng)NG進(jìn)口大國(guó)平均水平為15%左右。

天然氣對(duì)外依存度不斷提高，也給天然氣供應(yīng)安全和經(jīng)濟(jì)性帶來(lái)挑戰(zhàn)。目前我國(guó)天然氣對(duì)外依存度已超過(guò)40%，國(guó)內(nèi)天然氣生產(chǎn)能力短期內(nèi)難有較大突破，隨著天然氣消費(fèi)需求的大幅增長(zhǎng)，對(duì)外依存度將較快提高，將給我國(guó)能源安全帶來(lái)較大不確定性，也可能成為我國(guó)外交的重要掣肘，都是不容忽視的問(wèn)題。

（二）補(bǔ)貼的可持續(xù)性

中央和地方政府對(duì)“煤改氣”工程建設(shè)和改造，以及清潔取暖用氣價(jià)格的財(cái)政補(bǔ)貼，是目前“煤改氣”得以推進(jìn)的重要條件。對(duì)農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，改用天然氣取暖后的成本至少是散燒煤的2—3倍，公共管網(wǎng)的鋪設(shè)、燃?xì)庠O(shè)施的建設(shè)等工程投資額也很大，這些成本相當(dāng)一部分依賴(lài)財(cái)政補(bǔ)貼。從各地政策看，清潔取暖資金來(lái)源主要有四種渠道：一是北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)城市的中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金;二是中央財(cái)政的大氣污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金;三是地方財(cái)政補(bǔ)貼資金;四是燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)或墊付部分資金。未來(lái)財(cái)政補(bǔ)貼是否會(huì)持續(xù)，如果持續(xù)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是否會(huì)調(diào)整，都將對(duì)“煤改氣”工作產(chǎn)生直接影響。

（三）農(nóng)村“煤改氣”的技術(shù)可行性

我國(guó)大規(guī)模使用天然氣是從上世紀(jì)80年代才開(kāi)始的，而且主要在城市使用，缺乏在農(nóng)村地區(qū)供應(yīng)燃?xì)獾慕?jīng)驗(yàn)。農(nóng)村地區(qū)的燃?xì)夤?yīng)條件和供應(yīng)安全是推動(dòng)“煤改氣”的主要障礙之一。在工程建設(shè)和設(shè)備安裝方面，農(nóng)村地區(qū)房屋相對(duì)分散，房屋結(jié)構(gòu)各異，水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這都給燃?xì)夤艿冷佋O(shè)、燃?xì)庠O(shè)施的規(guī)范化安裝造成較大困難，面臨管線設(shè)施與其他市政管線設(shè)施難以協(xié)調(diào)，戶(hù)外管道難以做到防碰撞等問(wèn)題。在后期維護(hù)方面，農(nóng)村“煤改氣”后，也需要像城市燃?xì)庥脩?hù)一樣享有安全巡檢、搶修搶險(xiǎn)、設(shè)備更換、查表收費(fèi)等服務(wù)，但燃?xì)夤臼欠衲芘鋫渥銐虻陌踩S護(hù)人員，提供如城市一樣的服務(wù)，直接關(guān)系到農(nóng)村用戶(hù)的用氣安全。

（四）作為清潔取暖選擇的合理性

雖然國(guó)家政策方向已經(jīng)明確，清潔取暖不等于天然氣取暖，但在現(xiàn)實(shí)工作中，天然氣取暖仍會(huì)是最主要的清潔取暖方式，畢竟地?zé)崮?、空氣熱能、太?yáng)能、生物質(zhì)能等可再生能源分布式、多能互補(bǔ)應(yīng)用的新型取暖模式仍處于試點(diǎn)示范階段，而電取暖的成本高于天然氣取暖。即便如此，天然氣取暖無(wú)論是經(jīng)濟(jì)性還是安全性仍存在較大爭(zhēng)議。比如，農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)正在成為趨勢(shì)，現(xiàn)階段推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)大面積使用天然氣，是否與未來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)相匹配，是否會(huì)面臨“先建后拆”的浪費(fèi)。再者，城市樓房?jī)蓚€(gè)相臨樓層之間熱量可以相互傳導(dǎo)，但農(nóng)村獨(dú)立的平房容易散熱，熱量消耗會(huì)更大。

三、科學(xué)推進(jìn)“煤改氣”的相關(guān)建議

我國(guó)“煤改氣”任務(wù)遠(yuǎn)沒(méi)有完成，按照國(guó)家規(guī)劃到2020年散燒煤要從之前的7—8億噸減少至2億噸，未來(lái)幾年替代任務(wù)十分艱巨。

（一）規(guī)劃：以科學(xué)合理速度推進(jìn)“煤改氣”

“煤改氣”工作應(yīng)吸取之前“一刀切”的教訓(xùn)，能源轉(zhuǎn)型不能一蹴而就，盲目大干快上非但不能解決眼前的污染問(wèn)題，還會(huì)加重民生負(fù)擔(dān)，造成不必要的社會(huì)資源浪費(fèi)，長(zhǎng)期看更會(huì)影響藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)和小康社會(huì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

一是盡快制定“煤改氣”規(guī)劃。近年的“氣荒”亂象與“煤改氣”缺乏科學(xué)規(guī)劃直接相關(guān)。“煤改氣”作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃先行，通過(guò)合理規(guī)劃，把握好改造節(jié)奏，避免超量和提前改造，造成不必要的浪費(fèi)，也降低政府各部門(mén)間由于此項(xiàng)工作帶來(lái)的溝通協(xié)調(diào)成本。重點(diǎn)區(qū)域可根據(jù)污染治理目標(biāo)、氣源情況、財(cái)政狀況等條件盡快制定區(qū)域“煤改氣”實(shí)施目標(biāo)和計(jì)劃。從全國(guó)來(lái)看，工業(yè)和民用“煤改氣”的需求不斷增強(qiáng)，也應(yīng)盡快制定全國(guó)性的“煤改氣”規(guī)劃，指導(dǎo)未來(lái)幾年的“煤改氣”工作。

二是更好地發(fā)揮部際協(xié)調(diào)機(jī)制作用。“煤改氣”工作涉及能源、環(huán)保、建設(shè)等多個(gè)部門(mén)，天然氣供給能力和價(jià)格水平由能源主管部門(mén)掌握，大氣污染治理由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，供氣工程建設(shè)由建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)，如果部門(mén)之間缺乏有效協(xié)調(diào)，難免各自為政。我國(guó)一直有跨部門(mén)、跨地區(qū)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，比如部際協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)前與“煤改氣”相關(guān)的部際協(xié)調(diào)機(jī)制是煤電油氣運(yùn)保障工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制，這一機(jī)制由國(guó)家發(fā)改委牽頭，成員包括生態(tài)環(huán)境部和住建部等20多家單位?？煽紤]在此機(jī)制下設(shè)立“煤改氣”協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌做好重點(diǎn)區(qū)域和全國(guó)的“煤改氣”工作。同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)部際會(huì)商、信息共享和預(yù)警機(jī)制，保證“煤改氣”有序開(kāi)展。

（二）安全：加強(qiáng)全過(guò)程安全監(jiān)管

天然氣在農(nóng)村地區(qū)使用、流通，天然氣設(shè)施在農(nóng)村地區(qū)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、更新改造都與現(xiàn)有的城市運(yùn)營(yíng)模式差異較大，而我國(guó)只有《城市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，農(nóng)村地區(qū)的燃?xì)馐褂蒙写嬖谡呖瞻?，需要盡快出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的天然氣使用相關(guān)政策，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全規(guī)范，以保障農(nóng)村天然氣建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)全過(guò)程的安全性。因此，應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的天然氣供應(yīng)體系，加大對(duì)適宜使用天然氣的農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，提高天然氣服務(wù)能力，提高農(nóng)村用能質(zhì)量和水平，縮小城鄉(xiāng)差別。農(nóng)村“煤改氣”管道建設(shè)應(yīng)納入天然氣整體發(fā)展規(guī)劃，消除農(nóng)村“煤改氣”市場(chǎng)發(fā)展瓶頸，也避免邊建邊拆導(dǎo)致的浪費(fèi)。

（三）氣源：多舉措開(kāi)拓氣源，補(bǔ)上儲(chǔ)氣調(diào)峰短板

“以氣定改”已經(jīng)成為“煤改氣”工作的基本原則，這是確保不再發(fā)生“氣荒”的有效手段，但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到面對(duì)“煤改氣”需求的快速增長(zhǎng)，提高天然氣供應(yīng)能力才是避免“氣荒”的根本之策。一方面應(yīng)積極開(kāi)拓氣源，擴(kuò)大管道氣和LNG的進(jìn)口規(guī)模和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！叭坝汀弊鳛橹饕M(jìn)口商應(yīng)提前做好充分的氣源供給規(guī)劃，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)、城市燃?xì)馄髽I(yè)、天然氣發(fā)電企業(yè)等開(kāi)辟新的海外供應(yīng)市場(chǎng)，加快天然氣產(chǎn)業(yè)上游市場(chǎng)開(kāi)放和長(zhǎng)輸管道對(duì)第三方公平開(kāi)放，保證除“三桶油”之外的進(jìn)口商既能買(mǎi)得到氣，也能運(yùn)得進(jìn)來(lái)。同時(shí)，加大國(guó)內(nèi)煤層氣、頁(yè)巖氣、煤制天然氣的開(kāi)采，特別是推動(dòng)非常規(guī)天然氣開(kāi)發(fā)。另一方面需補(bǔ)上儲(chǔ)氣調(diào)峰短板。加快布局和建設(shè)LNG接收站，鼓勵(lì)更多投資主體投資建設(shè)地下儲(chǔ)氣庫(kù)，推動(dòng)建立儲(chǔ)氣調(diào)峰市場(chǎng)，允許地下儲(chǔ)氣庫(kù)工作氣量、LNG應(yīng)急調(diào)峰規(guī)模等進(jìn)入市場(chǎng)交易，獲得合理收益。

（四）資金：完善可持續(xù)的補(bǔ)貼等激勵(lì)政策

財(cái)政補(bǔ)貼是當(dāng)前“煤改氣”最主要的資金來(lái)源，中央清潔取暖獎(jiǎng)補(bǔ)資金在三年試行期之后是否會(huì)繼續(xù)，以及地方政府有無(wú)財(cái)力持續(xù)補(bǔ)貼“煤改氣”，直接關(guān)系到“煤改氣”工作未來(lái)的可持續(xù)性。一是提高中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的針對(duì)性和有效性。在中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金在試行三年后，對(duì)其政策效果開(kāi)展評(píng)估，再?zèng)Q定是否繼續(xù)推進(jìn)一段時(shí)期。為更好的發(fā)揮財(cái)政資金的效用，可加強(qiáng)對(duì)用戶(hù)端安裝費(fèi)用、設(shè)備費(fèi)用和取暖費(fèi)用的補(bǔ)貼，既減輕居民用戶(hù)負(fù)擔(dān)，也激勵(lì)城市燃?xì)馄髽I(yè)主動(dòng)推進(jìn)公共管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)。二是專(zhuān)門(mén)研究出臺(tái)關(guān)于低收入群體和農(nóng)村用戶(hù)的用氣取暖補(bǔ)貼政策，實(shí)行政府兜底。三是鼓勵(lì)地方政府、金融機(jī)構(gòu)、城市燃?xì)馄髽I(yè)等創(chuàng)新合作機(jī)制和投融資模式，加大對(duì)“煤改氣”的融資支持。四是長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)通過(guò)加快天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革，推動(dòng)成本降低，減輕用戶(hù)負(fù)擔(dān)，保障“煤改氣”工作持續(xù)推進(jìn)。

（作者為中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員）