劉浩輝

【摘要】隨著城市化發(fā)展的不斷深入和房地產(chǎn)市場的環(huán)境不斷變化，我國土地儲(chǔ)備運(yùn)作面臨著巨大挑戰(zhàn)，在當(dāng)前形勢下，如何有效增強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的收儲(chǔ)能力，如何順利應(yīng)對(duì)地價(jià)攀升給土地儲(chǔ)備資金帶來的挑戰(zhàn)，如何協(xié)調(diào)土地儲(chǔ)備相關(guān)方的利益障礙，是目前急需研究和解決的重大問題。本文通過對(duì)土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出了引入各方資金參與土地儲(chǔ)備及整理、優(yōu)化土地儲(chǔ)備運(yùn)行模式等相關(guān)策略。

【關(guān)鍵詞】儲(chǔ)備流程；存在問題；優(yōu)化模式

2018年1月，國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行以及中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)四部門聯(lián)合修訂了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，為加強(qiáng)土地儲(chǔ)備管理、促進(jìn)土地資源的合理配置提出了具體要求。目前我國的土地儲(chǔ)備運(yùn)作流程大體上包括土地入庫、土地整理、土地出庫三項(xiàng)內(nèi)容。

1、我國當(dāng)前土地儲(chǔ)備運(yùn)作流程

我國土地儲(chǔ)備運(yùn)作主要包括土地取得、開發(fā)整理、存儲(chǔ)、供應(yīng)等流程，具體如圖1所示。

1.1 土地收儲(chǔ)

土地入庫即取得土地，是指政府土地職能部門制定土地利用及土地儲(chǔ)備計(jì)劃，通過各種方式儲(chǔ)備土地。目前土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行儲(chǔ)備的土地主要來自：已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收批準(zhǔn)手續(xù)并完成征收的土地，行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地，收回、收購的土地以及其他依法取得的土地。其中，在將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐倪^程中，必須根據(jù)收購時(shí)的各方面經(jīng)濟(jì)情況對(duì)被征收方進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。我國建立城市土地儲(chǔ)備制度的初衷是為了解決城市土地管理混亂問題，但目前出現(xiàn)了許多假借集體利益大量征收農(nóng)村集體土地而對(duì)失地農(nóng)民賠償安置不合理的情況。

1.2 土地開發(fā)整理

土地開發(fā)是指政府按照制定的土地利用規(guī)劃確定土地的用途，將取得的土地進(jìn)行拆遷安置、平整土地、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施及公用設(shè)施等。之所以要先進(jìn)行整理，是因?yàn)槭召彽耐恋鼗旧鲜俏唇?jīng)開發(fā)的毛地，如果直接出讓給開發(fā)商，政府收益較小，開發(fā)商的投資風(fēng)險(xiǎn)也較高，因此，政府在取得土地后，會(huì)先統(tǒng)一進(jìn)行基礎(chǔ)開發(fā)整理已達(dá)到熟地條件。土地收儲(chǔ)回來后，先進(jìn)行一級(jí)開發(fā)，達(dá)到三通一平、五通一平、七通一平等通平要求后，再按照市場需要及土地規(guī)劃進(jìn)行土地供應(yīng)。

1.3 土地出庫

我國的土地供應(yīng)主要有劃撥、租賃、出讓、作價(jià)入股和授權(quán)經(jīng)營等方式。目前經(jīng)營性用地出庫主要以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式確定土地使用者和土地價(jià)格，非經(jīng)營性用地主要采用劃撥、租賃方式供地。

2、當(dāng)前土地儲(chǔ)備運(yùn)行模式

隨著近年來土地供應(yīng)市場化程度的日益增長，我國的土地儲(chǔ)備制度也有所改變，目前主要有市場主導(dǎo)、政府主導(dǎo)、政府市場混合三種運(yùn)行模式。

2.1 市場主導(dǎo)型

市場主導(dǎo)型是指政府成立專門的土地管理公司進(jìn)行土地儲(chǔ)備，使其借助政府支持和國有企業(yè)的資金優(yōu)勢壟斷土地儲(chǔ)備，這種模式走市場化路線，優(yōu)勢之處在于政府可以通過各種手段對(duì)企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，還能在提高開發(fā)效率的同時(shí)降低土地一級(jí)開發(fā)成本，有助于緩解政府資金壓力，分散政府投資風(fēng)險(xiǎn)。但其收儲(chǔ)實(shí)施主體的合法性，常常受到質(zhì)疑。

2.2 政府主導(dǎo)型

政府主導(dǎo)型土地儲(chǔ)備模式中，政府掌握土地的統(tǒng)一收購權(quán)和統(tǒng)一出讓權(quán)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表國家政府進(jìn)行土地儲(chǔ)備工作的運(yùn)作，在這個(gè)過程中，政府完全掌握對(duì)征購、開發(fā)、批地和出讓的決定權(quán)，這一模式具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，優(yōu)勢是政府充當(dāng)了土地儲(chǔ)備中的主體，經(jīng)濟(jì)關(guān)系明確，保障了土地供應(yīng)的統(tǒng)一性，其次，政府能夠?qū)Φ貎r(jià)進(jìn)行調(diào)控，可以有效防止在土地一級(jí)開發(fā)整理中的增值收益流失。

2.3 政府市場混合型土地儲(chǔ)備模式

這種土地儲(chǔ)備模式以政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、企業(yè)參與為原則，以政府和企業(yè)單位為主體，兩者共同協(xié)調(diào)配合，這種政府與市場結(jié)合的模式，在土地開發(fā)整理及開發(fā)環(huán)節(jié)體現(xiàn)的比較明顯，這種模式的優(yōu)勢是可以借助政府信用增加土地儲(chǔ)備資金，發(fā)揮政府的主導(dǎo)和監(jiān)管作用，同時(shí)還能發(fā)揮企業(yè)的管理優(yōu)勢和市場運(yùn)作效率。

3、現(xiàn)行土地儲(chǔ)備運(yùn)行制度及運(yùn)行模式存在的問題

3.1土地儲(chǔ)備相關(guān)法律規(guī)范體系不完善

目前我國關(guān)于土地儲(chǔ)備管理的法律規(guī)范以《土地儲(chǔ)備管理辦法》為主導(dǎo)，該辦法主要是將土地儲(chǔ)備工作的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，繼而上升到政策層面，具有一定的強(qiáng)制性。土地儲(chǔ)備是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，而當(dāng)前我國土地儲(chǔ)備工作依據(jù)的各項(xiàng)規(guī)范性文件和地方性法規(guī)之間往往存在差異，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)不統(tǒng)一 [1]。由于與其他部門或行業(yè)的規(guī)章制度存在沖突，因此在實(shí)際操作過程中，土地收儲(chǔ)往往難以實(shí)施。制定土地儲(chǔ)備法規(guī)的目的主要是為了加強(qiáng)政府對(duì)土地的調(diào)控力度，進(jìn)一步規(guī)范土地市場的運(yùn)行，但同時(shí)，政府本身也是參與土地儲(chǔ)備的主體，這就導(dǎo)致政府角色沖突。此外，儲(chǔ)備土地抵押融資方面存在法律障礙，現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備制度也缺乏切實(shí)有效的法律層面的約束。

3.2 當(dāng)前土地收儲(chǔ)能力難以滿足城市化規(guī)劃的發(fā)展要求

隨著城市化建設(shè)的不斷深入，對(duì)建設(shè)用地供應(yīng)數(shù)量的需求也越來越大。當(dāng)前政府進(jìn)行土地儲(chǔ)備工作主要還是通過征收、收購、收回和置換四種方式，其中，征收是傳統(tǒng)城市化建設(shè)中的的主要收地方式，雖然快速但是由于具有強(qiáng)制性而備受質(zhì)疑。隨著新型城市化建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，以往靠大范圍征地拆遷來增加土地存儲(chǔ)的方式已經(jīng)難以維持，更多的是對(duì)現(xiàn)有無序、低效的存量建設(shè)用地進(jìn)行更新改造、內(nèi)部挖潛。另外，最新修訂的《土地儲(chǔ)備管理辦法》大幅提高土地儲(chǔ)備入庫標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地入庫前的各項(xiàng)情況核查、前期開發(fā)整理要求越來越嚴(yán)格，盡管其出發(fā)點(diǎn)是為了更好地規(guī)范土地儲(chǔ)備行為，但在實(shí)際操作中也增加了土地收儲(chǔ)的時(shí)長及難度，從而制約了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的收儲(chǔ)能力和效率。

3.3 土地儲(chǔ)備成本上漲，土地儲(chǔ)備資金不足

土地儲(chǔ)備工作的順利進(jìn)行通常需要巨量資金支持，但隨著近年來房地產(chǎn)市場的不斷發(fā)展，帶動(dòng)地價(jià)上漲，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備成本不斷上升，政府各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)備資金嚴(yán)重不足。根據(jù)最新修訂的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，土地儲(chǔ)備資金需要通過政府預(yù)算安排，實(shí)行?？顚Ｓ?。由于國家及財(cái)政部門已明確禁止土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行融資貸款，目前土地儲(chǔ)備資金大多只能通過地方財(cái)政專項(xiàng)資金或土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金解決。一方面，地方政府財(cái)政專項(xiàng)資金普遍緊張，撥款較難落實(shí)；另一方面，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金額度比較小，難以滿足巨量的收儲(chǔ)資金需求，且使用限制條件較多，不夠靈活。資金方面的不足嚴(yán)重制約著土地儲(chǔ)備工作的進(jìn)行，限制了政府對(duì)土地市場的調(diào)控力度 [2]。

4、如何優(yōu)化土地儲(chǔ)備運(yùn)行模式

4.1 健全土地儲(chǔ)備法律法規(guī)，完善法律依據(jù)

鑒于土地儲(chǔ)備具有的重大意義，我國應(yīng)在更高層面為土地儲(chǔ)備提供法律依據(jù)，提高土地儲(chǔ)備各項(xiàng)規(guī)章制度的法律效力，同時(shí)，各地政府應(yīng)以中央立法為參照基準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展特點(diǎn)制定合理有效的土地儲(chǔ)備工作指導(dǎo)細(xì)則，以便形成自上而下、統(tǒng)一而又互相補(bǔ)充的土地儲(chǔ)備法律體系，保障土地儲(chǔ)備工作的有法可依。

4.2 探索多元化融資方案增加土地儲(chǔ)備資金來源

當(dāng)前，我國社會(huì)正處于全面深化改革階段，國家層面對(duì)地方政府性債務(wù)的態(tài)度越來越審慎，以往主要采用銀行貸款的土地儲(chǔ)備融資模式已難以為繼。土地儲(chǔ)備資金來源單一，導(dǎo)致地方財(cái)政壓力日益加大，因此我們必須探索多元化融資方案，增加土地儲(chǔ)備的資金來源 [3]。在具體實(shí)踐中，一方面，可以通過發(fā)行土地儲(chǔ)備債券，以穩(wěn)定回報(bào)率吸引社會(huì)各方閑散資金投入，有效緩解地方政府財(cái)政壓力，另一方面，政府可以建立土地基金，將土地出讓的收益作為本金，通過投資運(yùn)營籌集到資金后再回歸到土地收儲(chǔ)及開發(fā)整理等方面。在土地儲(chǔ)備融資方面，我們可以借鑒國外先進(jìn)土地儲(chǔ)備融資模式，比如利用稅收等社會(huì)資本、利用發(fā)行免利得稅的土地債券、設(shè)立專門技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)確保政府優(yōu)先購買權(quán)，增強(qiáng)政府的土地收儲(chǔ)力度。

4.3 合理制定土地儲(chǔ)備規(guī)劃，緩解土地收儲(chǔ)及供地壓力

為了保障城市發(fā)展規(guī)劃的順利實(shí)施，政府必須制定合理的土地儲(chǔ)備利用規(guī)劃，同時(shí)，還應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)測土地市場需求，將土地儲(chǔ)備規(guī)劃與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)。對(duì)國外城市化發(fā)展歷史進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，城市化發(fā)展初期和中期發(fā)展路徑大不相同，政府應(yīng)根據(jù)各城市發(fā)展的不同需求改進(jìn)土地儲(chǔ)備目標(biāo)。比如，當(dāng)城市化的人口和產(chǎn)業(yè)呈集聚化發(fā)展，城市用地出現(xiàn)嚴(yán)重不足時(shí)，為了緩解居住用地供應(yīng)壓力，政府可結(jié)合土地儲(chǔ)備規(guī)劃，增加城市居住類建設(shè)用地的占地比例，提高城市土地的利用效率，增加容積率 [4]。當(dāng)一二線城市化水平程度較高，已基本滿足人們對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施需求之后，地方政府可以將之前的過渡期土地儲(chǔ)備目標(biāo)加以改進(jìn)，使其更著重于調(diào)控城市房價(jià)、改善居住環(huán)境及提高公共服務(wù)水平等方面。

4.4加強(qiáng)地方性指導(dǎo)，適度放權(quán)，提高土地儲(chǔ)備運(yùn)作效率

目前我國城市化發(fā)展存在著明顯的區(qū)域差異，各地方土地儲(chǔ)備工作也因此面臨著不同的困境。在這種情況下，中央政府應(yīng)放管結(jié)合，在建立健全對(duì)地方土地儲(chǔ)備工作監(jiān)督機(jī)制的前提下，允許各級(jí)地方政府依據(jù)自身現(xiàn)狀制定適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的土地儲(chǔ)備運(yùn)行策略。各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)從規(guī)劃入手，建立土地儲(chǔ)備長期規(guī)劃機(jī)制，以項(xiàng)目為紐帶，積極帶動(dòng)地方各平臺(tái)之間的專項(xiàng)土地儲(chǔ)備工作，走出一條具有自身特色的道路。在具體工作實(shí)踐中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與規(guī)劃部門應(yīng)不定期舉行交流活動(dòng)，成立專項(xiàng)部門解決土地儲(chǔ)備工作的相關(guān)事宜，出現(xiàn)問題及時(shí)溝通，提高工作效率。同時(shí)，各地區(qū)政府應(yīng)積極創(chuàng)新土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式，比如采用“兩級(jí)運(yùn)作”、“三聯(lián)動(dòng)”等方式，充分調(diào)動(dòng)各單位積極性，降低拆遷成本，縮短土地儲(chǔ)備運(yùn)作周期。此外，地方政府可以根據(jù)實(shí)際工作情況，制定土地儲(chǔ)備考核機(jī)制，利用獎(jiǎng)勵(lì)制度激發(fā)員工的工作積極性，進(jìn)而提高土地儲(chǔ)備工作效率。

4.5 加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備信息的管理，完善監(jiān)督機(jī)制

實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備信息公開透明，是轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)政府法治建設(shè)的基本要求，在土地儲(chǔ)備工作進(jìn)行過程中，相關(guān)單位也應(yīng)公開土地儲(chǔ)備項(xiàng)目成本及用途，接受公眾的監(jiān)督和約束。同時(shí)，應(yīng)完善土地儲(chǔ)備監(jiān)督機(jī)制，對(duì)政府土地儲(chǔ)備行為進(jìn)行規(guī)范，以維護(hù)國家和集體民眾的利益?？梢猿闪ｉT機(jī)構(gòu)對(duì)土地儲(chǔ)備工作進(jìn)行全方位監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)資金流轉(zhuǎn)的監(jiān)督力度，確保賬目清晰可查，杜絕腐敗行為的出現(xiàn)，以保障土地儲(chǔ)備工作的順利進(jìn)行。

結(jié)語：

通過對(duì)現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行完善，國家可以加強(qiáng)對(duì)土地開發(fā)和利用的有效控制。通過完善土地儲(chǔ)備的相關(guān)法律依據(jù)，可以在實(shí)踐中保障土地儲(chǔ)備工作的正常運(yùn)行。通過拓寬資金渠道和優(yōu)化儲(chǔ)備運(yùn)行模式，可以提高土地儲(chǔ)備的能力和效率。通過公開土地儲(chǔ)備工作的相關(guān)信息，可以加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，有助于規(guī)范土地儲(chǔ)備操作過程。綜上所述，在土地儲(chǔ)備運(yùn)行中，我們要不斷進(jìn)行制度及方式優(yōu)化完善，使土地儲(chǔ)備工作得以落實(shí)到位。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐偉華.土地儲(chǔ)備制度常見問題與對(duì)策[J].住宅與房地產(chǎn)，2018（15）：3.

[2]李雪茹.土地儲(chǔ)備制度及其實(shí)踐之評(píng)析[J].農(nóng)業(yè)開發(fā)與裝備，2017（03）：121.