話題嘉賓

李紅霞：現(xiàn)任首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院院長、博士生導(dǎo)師，兼任中國財政學(xué)會理事、全國政府預(yù)算研究會理事、北京市預(yù)算學(xué)會副會長、北京市財政學(xué)會理事等，曾獲北京市教學(xué)名師、北京市“高創(chuàng)計劃”教學(xué)名師等稱號，長期從事財政學(xué)、政府預(yù)算理論與實(shí)務(wù)等方面的教學(xué)與研究

毛暉：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國注冊會計師協(xié)會非執(zhí)業(yè)會員，中國財政學(xué)會理事，全國日本經(jīng)濟(jì)學(xué)會理事，主要研究方向?yàn)榈胤截斦h(huán)境財政、財政政策等

翟繼光：中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師、法學(xué)博士，兼任中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會常務(wù)副秘書長。曾參與10余部法律的起草和修訂工作，接受中央電視臺等多家中央媒體采訪，受邀赴中南海作報告

楊燕英：中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院公共事業(yè)管理系副主任，教授，主要研究財稅理論與政策、政府購買公共服務(wù)等

主持人

王光?。骸敦斦O(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

近日，李克強(qiáng)總理簽署國務(wù)院令，公布《政府投資條例》（以下簡稱《條例》），自2019年7月1日起施行。這是我國政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，自此將政府投資納入了法治軌道。

《條例》明確界定了政府投資范圍，規(guī)定政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。為了從機(jī)制上確保政府投資始終投向最需要投、最適合投的方向和領(lǐng)域，《條例》還規(guī)定國家建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機(jī)制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)。

《條例》進(jìn)一步規(guī)范和優(yōu)化了政府投資決策程序：一是規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合財政收支狀況，統(tǒng)籌安排使用政府投資資金。二是進(jìn)一步規(guī)范政府投資項目審批制度，重大政府投資項目應(yīng)當(dāng)履行中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估等程序。三是強(qiáng)化投資概算的約束力，明確經(jīng)核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)。

《條例》還要求監(jiān)管部門采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強(qiáng)對政府投資項目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，并建立政府投資項目信息共享機(jī)制；政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實(shí)施以及監(jiān)督檢查的信息應(yīng)當(dāng)依法公開。

政府投資是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動。早在2010年，國家就頒布了《條例》的征求意見稿，至今歷時9年，終于正式公布。當(dāng)前我國政府投資活動中存在哪些亟待解決的問題？政府投資如何把握好“有所為有所不為”的邊界？您對政府投資體制的進(jìn)一步完善有何構(gòu)想建議？本期監(jiān)督沙龍聚焦政府投資管理新規(guī)，圍繞相關(guān)話題展開探討。

透視政府投資管理現(xiàn)狀

主持人：政府投資作為一項重要政府職能，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。請您結(jié)合近年來我國政府投資實(shí)踐，談?wù)劗?dāng)前政府投資活動中存在哪些亟待解決的問題？

李紅霞：地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，樹立良好的地方外部形象以及政績的需要，地方官員往往重視項目爭取，卻輕視項目管理，跑投資項目有時黨政一把手親自上陣，不遺余力“跑部錢進(jìn)”，只要誰把項目要回來，把資金拿回來，誰就是功臣。然而投資項目一旦到手，至于項目接下來如何建設(shè)，建成效益怎么樣，能否完成績效目標(biāo)，就很少有人過問了，不能保證投資項目按期保質(zhì)保量地完成。

另外，我國的政府投資呈現(xiàn)出 “五龍治水”“多頭管理”的格局，投資項目要由發(fā)改委、財政、審計、監(jiān)察等多部門監(jiān)管。但在實(shí)際管理中卻表現(xiàn)為多部門責(zé)權(quán)劃分不清晰、部門之間不配合、責(zé)任落實(shí)不到位的現(xiàn)象。出現(xiàn)大家都在管，但誰也管不好的局面，因?yàn)槿狈椖咳^程、全方位的統(tǒng)一、嚴(yán)密的監(jiān)管。

毛暉：當(dāng)前政府投資活動中存在以下亟待解決的問題：第一，政府投資決策行為還有待規(guī)范。在傳統(tǒng)的政績考核體系下，地方政府官員具有強(qiáng)烈的投資沖動，但由于投資決策機(jī)制不科學(xué)，導(dǎo)致上馬了一些脫離民眾需求的形象工程。例如，有的城市人口規(guī)模并不大，卻修建了大量的公共文化場館，導(dǎo)致建成后場館的實(shí)際使用率低下，從而影響了政府投資的效益。第二，政府投資的資金來源還有待規(guī)范。不少地方為了快速改變城市面貌，大規(guī)模舉借債務(wù)，建設(shè)各類基礎(chǔ)設(shè)施投資項目，導(dǎo)致地方政府債務(wù)盲目擴(kuò)張，加劇了債務(wù)風(fēng)險。

翟繼光：目前政府投資領(lǐng)域亟待解決的問題主要集中在三個方面：一是政府投資的規(guī)劃；二是政府投資的實(shí)施；三是政府投資的監(jiān)督。政府投資規(guī)劃中的主要問題是如何劃清政府與市場的界限，在地方財政緊張的背景下，抑制地方政府趨利的動機(jī)具有一定難度。政府投資實(shí)施中的主要問題是民營企業(yè)無法與國有企業(yè)平等競爭，地方政府的投資大多被地方國有企業(yè)承攬。政府投資監(jiān)督的主要問題是體制內(nèi)部的監(jiān)督往往流于形式，無法真正發(fā)揮監(jiān)督的作用。

楊燕英：長期以來，政府投資在我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中發(fā)揮了至關(guān)重要的積極作用，但在政府投資管理上也存在著不少亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在：第一，一些政府投資項目的決策機(jī)制不完善，缺乏長期的、綜合的和戰(zhàn)略的規(guī)劃考慮，存在決策信息不對稱、監(jiān)督薄弱、群眾參與度不高等問題，一些政府投資項目的綜合效益不明顯；第二，有的政府投資項目招投標(biāo)程序不規(guī)范，一些部門和地方違反《招標(biāo)投標(biāo)法》，實(shí)行行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖，部分建設(shè)項目未按規(guī)定進(jìn)行工程招、投標(biāo)；第三，由于國家和各地方政府沒有制定統(tǒng)一的政府投資管理制度和規(guī)則，在具體的政府投資實(shí)踐中，各地方在管理體制和管理制度上基本上是各自為政。雖然我國已有《招標(biāo)投標(biāo)法》《合同法》《建筑法》等，但它們所涵蓋的范圍更大，政府投資作為其中的一部分，并未明確規(guī)定其具體的投資范圍、管理體制等問題，因此，政府投資管理雖然也有法律依據(jù)，但缺乏統(tǒng)一、明確的制度規(guī)范。

主持人：據(jù)報道，政府投資立法早在2001年就開始起草，在2010年國家頒布了《條例》的征求意見稿，至此次出臺《條例》，歷時彌久。此中有何緣由？《條例》的出臺有何意義？

李紅霞：此次出臺《條例》醞釀了18年，主要原因是長期以來，我國政府投資主要依據(jù)一些規(guī)范性文件、部門規(guī)章和地方相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，這些文件存在權(quán)威性不足、針對性不強(qiáng)、指導(dǎo)性不夠等問題，而且各種規(guī)定之間也存在互相矛盾的情形。一些政府部門領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策，“政績工程”和“形象工程”普遍存在。由于政府投資涉及資金量巨大，為規(guī)范政府投資行為，早在2001年，國務(wù)院就提出起草和出臺 《條例》。此后從2002年到2018年，每一年國務(wù)院都將《條例》納入當(dāng)年的立法工作安排。2010年1月，國務(wù)院法制辦全文公布《條例》征求意見稿，直到2018年12月5日，國務(wù)院第33次常務(wù)會議才通過《條例》。2019年5月5日，經(jīng)國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國務(wù)院令，《政府投資條例》正式對外發(fā)布，該條例將自2019年7月1日起施行。

《條例》出臺的重要意義歸結(jié)為一點(diǎn)，就是要理順政府和市場之間的關(guān)系。面對數(shù)額巨大的政府投資資金，如何約束政府投資行為，防止重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)，限制高污染、高能耗項目和產(chǎn)能過剩項目，避免出現(xiàn)勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄罢児こ獭钡?，是社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題?！稐l例》之所以耗時18年出臺，主要是沒有理順政府和市場的關(guān)系，過去政府什么領(lǐng)域都可以投資，該做的事情沒有做好，存在“越位”和“缺位”并存的現(xiàn)象?，F(xiàn)在《條例》出臺限制了政府投資沖動，政府要堅持“有所為有所不為”，政府主要在“市場失靈”領(lǐng)域發(fā)揮作用，在公共領(lǐng)域以外的地方，政府就要少投一點(diǎn)，要讓利于市場主體。

毛暉：《條例》從起草到頒布?xì)v時彌久，其主要原因在于：第一，《條例》從起草到出臺，由于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢變化，歷經(jīng)了投資大規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展階段，如2008年末出臺的“四萬億計劃”。在積極擴(kuò)大內(nèi)需、推動經(jīng)濟(jì)快速增長的背景下，如果出臺具有較強(qiáng)規(guī)范性的《條例》，會面臨一定的阻力。第二，《條例》涉及范圍較廣。政府投資不僅涉及中央層面的各個部門，也涉及各級地方政府投資行為的規(guī)范。由于關(guān)系到多方利益，其出臺也將更為審慎，修改完善所需的時間也會更長。

《條例》的出臺，具有深刻的意義：第一，有利于規(guī)范政府投資行為。一方面，《條例》明確了政府投資定位，即將資金配置到市場不能有效配置的公共領(lǐng)域。另一方面，規(guī)范了項目決策程序，有利于構(gòu)建科學(xué)的政府投資決策機(jī)制。第二，有利于提高政府投資的效益。項目審批環(huán)節(jié)的規(guī)范、項目概算約束力的提高、項目信息共享機(jī)制的構(gòu)建，都將使項目安排更加合理，資金使用更為高效。第三，有利于規(guī)范政府投資的資金來源?！稐l例》明確規(guī)定：“政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金?！蓖瑫r，還規(guī)定“政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)”“政府投資項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算”。這些規(guī)定，對于各地超出財政承受能力的投資行為將起到一定的限制作用，有利于防范地方債務(wù)風(fēng)險。

翟繼光：政府投資涉及的問題比較多，與相關(guān)法律制度的聯(lián)系也比較密切，如 《預(yù)算法》《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》，在相關(guān)法律制度尚未確定時，政府投資的相關(guān)制度也無法確定。在此期間，我國《預(yù)算法》一直處于修改之中，由于《預(yù)算法》的修改遇到了很多障礙，產(chǎn)生了很多爭議，導(dǎo)致該法的修改工作遲遲無法完成?！额A(yù)算法》雖于2014年8月31日完成修改，但《預(yù)算法實(shí)施條例》的修改遲遲未能完成，這是導(dǎo)致《政府投資條例》立法周期較長的重要原因。

《政府投資條例》是新中國歷史上第一部規(guī)范政府投資的行政法規(guī)，對規(guī)范政府投資行為具有劃時代意義，也為《政府投資法》的起草奠定了基礎(chǔ)。

政府投資應(yīng)“有所為有所不為”

主持人：《條例》明確界定了政府投資范圍，要求政府投資資金投向市場不能有效配置資源的公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主；并規(guī)定國家建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機(jī)制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)。從而將有限的政府投資資金用到民生“短板”上，避免與民爭利。您認(rèn)為政府投資如何把握好“有所為有所不為”的邊界？

李紅霞：《條例》是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，標(biāo)志著全面規(guī)范政府投資管理邁出了具有歷史意義的一步?！稐l例》是在錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢下出臺的,國內(nèi)正在進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)，同時國際環(huán)境也存在很大不確定性，在國內(nèi)外因素共同作用下，要求政府進(jìn)一步規(guī)范投資行為，激發(fā)市場活力，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。《條例》明確規(guī)定：科學(xué)合理界定政府投資的范圍，必須堅持政府“有所為有所不為”，這是《條例》的一大亮點(diǎn)。要求政府投資資金投向公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。意味著準(zhǔn)經(jīng)營性項目及經(jīng)營性項目是以民間資本為主，反映出全社會投資中要以市場投資為主、政府投資為輔的格局。政府投資主要在市場失靈的領(lǐng)域充分發(fā)揮作用，這一投資定位反映了政府與市場的邊界，解決了長期以來政府投資邊界不清晰的問題，也說明了政府要把經(jīng)營性項目的收益讓渡給市場主體，以激發(fā)市場活力。政府通過堅持“有所為有所不為”，才能確保政府投資聚焦重點(diǎn)、精準(zhǔn)發(fā)力，從而提高財政資金的使用效率。

這里值得一提的是，有些特殊經(jīng)營性項目如高新技術(shù)企業(yè)、大飛機(jī)制造等，由于其投資風(fēng)險大、資金規(guī)模大、回收期較長，政府可以給予一定的資金支持?！稐l例》指出：“對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式?！痹缭?016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中曾提出 “政府投資原則上不支持經(jīng)營性項目”，但此次《條例》中并未有這一表述，意味著，在特殊情況下政府可以對特殊領(lǐng)域經(jīng)營性項目給予一定資金支持。這主要是因?yàn)橐恍┙?jīng)營性項目投資額大、收益不確定，難以吸引更多的社會資本，需要政府采取多種形式投資來引導(dǎo)社會資金投入這些領(lǐng)域。

毛暉：第一，應(yīng)準(zhǔn)確把握政府與市場的邊界，找準(zhǔn)政府投資定位。依照《條例》規(guī)定：政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。十八屆三中全會公報曾指出，市場在資源配置中應(yīng)發(fā)揮決定性作用。因此，政府應(yīng)回歸到公共服務(wù)提供者的角色定位上來，將經(jīng)營性的投資讓渡給市場主體，以充分激發(fā)市場活力。第二，政府投資應(yīng)積極回應(yīng)民眾需求。我國現(xiàn)階段社會主要矛盾，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。以民眾需求為導(dǎo)向制定項目建設(shè)計劃，是解決新時代社會矛盾的重要手段，也是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。

翟繼光：從效率的角度出發(fā)，政府投資只在市場不能有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域才具有效率優(yōu)勢，在市場能夠有效配置資源的領(lǐng)域，即存在充分、較充分市場競爭的領(lǐng)域，政府投資不具有優(yōu)勢。從公平角度出發(fā)，政府投資由于具有天然的壟斷優(yōu)勢，是不可能與民間投資平等競爭的，因此，只要政府投資進(jìn)入市場競爭領(lǐng)域，就不可避免對公平帶來損害。有所為與有所不為的邊界，不能由政府自己說了算，應(yīng)充分發(fā)揮專家團(tuán)隊、民意代表機(jī)關(guān)（各級人大常委會）以及社會公眾的作用。公開征求意見，公開聽證會是確定政府投資邊界的優(yōu)良程序。

楊燕英：黨的十八屆三中全會就已經(jīng)明確提出要劃清政府與市場的界限，市場要在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府要更好地發(fā)揮作用。政府投資不同于私人投資，私人投資的資金來源于私人部門，其投資目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，因而其投資的方向主要是建設(shè)周期短、成本回收快、獲取利潤高的項目。而政府投資的資金來源于公共的財政資金，其投資不應(yīng)以營利為目的，因而投資方向應(yīng)當(dāng)為市場不能有效配置資源的公共領(lǐng)域，追求的應(yīng)當(dāng)是社會效益最大化。因此《條例》明確將政府投資范圍確定為市場不能有效配置資源的公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主是符合上述要求的。但是，從發(fā)展的眼光來看，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段和客觀條件的變化，對政府投資的范圍也會有新的要求，因而對政府投資范圍的確定不應(yīng)當(dāng)是固定不變的，而應(yīng)當(dāng)形成動態(tài)調(diào)整機(jī)制，即建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機(jī)制。特別是在當(dāng)前我國社會基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，政府必須加大民生領(lǐng)域的投入，著重解決民生領(lǐng)域存在的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，同時還要重點(diǎn)支持符合國家戰(zhàn)略的重大科技進(jìn)步、社會管理和國家安全等方向的發(fā)展。因此，在財政能力有限的情況下，必須不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)，將有限的政府投資資金用到民生“短板”和國家發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，做到有所為有所不為。

主持人：《條例》加強(qiáng)了對政府投資的預(yù)算約束和程序約束。比如要求政府投資應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)，政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金；要求重大政府投資項目應(yīng)當(dāng)履行中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估等程序；并強(qiáng)化了投資概算的約束力。而政府投資項目一般投資規(guī)模大、協(xié)作因素多、建設(shè)條件復(fù)雜。您認(rèn)為實(shí)踐中要落實(shí)這些規(guī)定可能遇到哪些挑戰(zhàn)？如何細(xì)化約束，確保政府投資科學(xué)規(guī)范？

李紅霞：可能遇到的挑戰(zhàn)：一是政府投資項目涉及多個部門，需要跨部門決策。目前還沒有一個部門能夠發(fā)揮整體的協(xié)調(diào)功能，導(dǎo)致多頭管理，難以開展有效管理；二是大多數(shù)地方政府缺乏跨部門的信息管理系統(tǒng)，導(dǎo)致政府各部門之間的信息不能有效共享、溝通效率低下；三是領(lǐng)導(dǎo)干部換屆制度的影響，繼任者與前任領(lǐng)導(dǎo)的投資項目偏好往往存在一定差異，導(dǎo)致有些投資項目缺乏可持續(xù)性；四是由社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)履行投資評估有其局限性。目前，社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平存在參差不齊現(xiàn)象，有些社會中介所掌握的財政法律法規(guī)不系統(tǒng)、不全面，導(dǎo)致投資評估發(fā)現(xiàn)問題的能力受到限制。

要確保政府投資科學(xué)規(guī)范：一是加強(qiáng)法治化建設(shè)，建立政府投資項目負(fù)責(zé)人制度，不能用集體決策來推卸個人責(zé)任，項目最終的產(chǎn)出效果應(yīng)作為責(zé)任人業(yè)績考核指標(biāo)。二是落實(shí)政府投資的指標(biāo)評價體系。推行量化指標(biāo)考核體系與定性考核相結(jié)合的辦法，構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域及分層次的投資績效指標(biāo)體系，績效指標(biāo)要體現(xiàn)規(guī)范合理、細(xì)化量化、動態(tài)調(diào)整及共建共享等原則。三是在政府層面建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制與信息共享機(jī)制，以解決當(dāng)前存在的“多頭管理”“各自為政”等問題。建議確立某一部門（如財政部門）為投資項目的協(xié)調(diào)主體，統(tǒng)籌各相關(guān)部門制定投資計劃、進(jìn)行項目論證、進(jìn)行建設(shè)和投資規(guī)模核定、辦理資金撥付等。

毛暉：面臨的挑戰(zhàn)主要包括：第一，要有效遏制地方政府投資的沖動，還需要多重配套改革。例如構(gòu)建更為科學(xué)的官員政績考核機(jī)制，中央與地方的事權(quán)劃分更加清晰合理等。第二，已有項目的銜接和處理。因?yàn)橛幸恍┰诮椖浚赡苤暗膶徟绦虿⒉灰?guī)范，投資概算編制也并不科學(xué)。對這類項目如何實(shí)施有效的管控，是一個難點(diǎn)。第三，政府投資資金來源的規(guī)范?！稐l例》規(guī)定，政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。雖然自2015年《預(yù)算法》修訂案實(shí)施以來，地方政府債務(wù)管理水平不斷提高。但現(xiàn)實(shí)的城市建設(shè)中，依然存在大量隱形債務(wù)，如何對其進(jìn)行規(guī)范，也是個現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

細(xì)化約束，確保政府投資科學(xué)規(guī)范，可以從以下方面著手：一是為投資項目決策、審批、實(shí)施和評價的全過程，設(shè)計具體的實(shí)施細(xì)則，以嚴(yán)格落實(shí)科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則，確保政府投資高效率。二是將政府投資條例與地方債管理制度的實(shí)施結(jié)合起來，配套執(zhí)行，以有效規(guī)范地方政府投資行為。

翟繼光：落實(shí)這些制度最大的挑戰(zhàn)來自政府本身，即政府是否真心愿意接受社會大眾、專家團(tuán)隊以及中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。如僅僅是走過場，流于形式，再多的制度設(shè)計也無濟(jì)于事。為此，各級黨委、國家監(jiān)察委應(yīng)加強(qiáng)對政府投資工作的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，要求政府將政府投資的主要流程予以公開并接受社會監(jiān)督是一個重要保障。以公眾參與為例，應(yīng)允許社會大眾自愿報名參與監(jiān)督，而不能僅由政府確定的“民意代表”或“公眾代表”參與。在專家評議中，必須引入反對者聲音，類似黨組織民主生活會中的批評與自我批評，每次專家評議必須有反對者的聲音并予以公開。

楊燕英：《條例》加強(qiáng)了對政府投資的預(yù)算約束和程序約束，是符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的。但是政府投資項目通常投資規(guī)模大、協(xié)作因素多、建設(shè)條件復(fù)雜，要落實(shí)上述要求，難度比較大。為解決這一挑戰(zhàn)，提出以下幾點(diǎn)建議：第一，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的決策規(guī)則和程序，強(qiáng)化制度約束機(jī)制，建立健全決策咨詢制度、評估制度、聽證制度和責(zé)任追究制度，提高決策的民主化、科學(xué)化水平。凡是政府投資項目，無論大小，在決策時都要經(jīng)過符合資質(zhì)要求的咨詢中介機(jī)構(gòu)評估論證。重大投資項目除經(jīng)專家評估論證外，還應(yīng)提交同級人民代表大會審議，避免決策的盲目性。第二，結(jié)合全面預(yù)算績效管理制度的要求，對政府投資項目建立以結(jié)果為導(dǎo)向的績效管理機(jī)制，通過政府投資項目的績效目標(biāo)管理、過程監(jiān)控管理、績效評價管理、評價結(jié)果反饋和運(yùn)用等，使責(zé)任與績效緊密相連，強(qiáng)化預(yù)算約束。第三，突出審計監(jiān)督的重要地位，凡屬政府投融資的建設(shè)項目都必須按照規(guī)定，全部納入審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。充分發(fā)揮審計防護(hù)性職能，對政府投資建設(shè)項目的決策、立項、審批、招標(biāo)、施工、驗(yàn)收等進(jìn)行全過程跟蹤審計。第四，要加大公眾參與決策的力度，在決策前將投資項目在一定范圍內(nèi)公示或進(jìn)行聽證，廣泛吸取各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度，將政府投資項目決策納入社會公眾的監(jiān)督之下。第五，嚴(yán)格執(zhí)行政府投資項目責(zé)任追究制度，對不遵守決策程序，執(zhí)行相關(guān)制度不力，盲目決策，造成失誤的要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

嚴(yán)格監(jiān)管，推動政府投資更規(guī)范高效

主持人：《條例》要求，投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定選擇有代表性的已建成政府投資項目，委托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對所選項目進(jìn)行后評價?！昂笤u價”制度有何作用？如何建立科學(xué)有效的評價機(jī)制？

李紅霞：項目后評價是指在項目已經(jīng)完成并運(yùn)行一段時間后，對項目的目的、執(zhí)行過程、效益和影響進(jìn)行系統(tǒng)地、客觀地分析和總結(jié)的一種技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動。項目后評價于19世紀(jì)30年代產(chǎn)生在美國，直到20世紀(jì)60年代，才廣泛地被許多國家和世界銀行等雙邊或多邊組織用于世界范圍的資助活動結(jié)果評價中。項目后評價的作用：一是可以確定政府投資項目的預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到，主要績效考核指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)；查找項目成功或失敗的原因，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以提高未來項目的管理水平。二是通過項目后評價，可以增加政府決策的科學(xué)性，提高管理水平，起到一定的監(jiān)督作用，以提高財政資金使用效益。三是后評價具有透明性和公開性，可以防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，有利于推進(jìn)懲防體系建設(shè)，從源頭上防治腐敗。

科學(xué)有效的評價機(jī)制包括政府投資項目的目標(biāo)評價、項目實(shí)施過程評價、項目結(jié)果評價及項目持續(xù)性評價。項目評價指標(biāo)體系，應(yīng)按照項目邏輯框架構(gòu)建，從項目的投入、產(chǎn)出、實(shí)施結(jié)果等幾個層面出發(fā)，將各層次的目標(biāo)進(jìn)行分解，落實(shí)到各項具體指標(biāo)中。財政部要進(jìn)一步健全和完善定性與定量相結(jié)合的政府投資績效評估指標(biāo)評價體系，重點(diǎn)從社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)性及公眾滿意度等績效目標(biāo)來考核評價。財政部門還應(yīng)不斷創(chuàng)新績效評估方法，立足多視角和多元化數(shù)據(jù)，輔之以大數(shù)據(jù)、云計算等信息化技術(shù)作為有力的支撐，通過運(yùn)用成本效益分析法、因素分析法及社會公眾評判法等，對政府投資進(jìn)行科學(xué)有效的評價。

毛暉：后評價制度的實(shí)施，一方面在于考察項目投資的整體目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。另一方面，通過后評價反饋的信息，及時糾正建設(shè)項目決策中存在的問題，從而提高未來投資決策的科學(xué)化水平。

科學(xué)有效的評價機(jī)制，需要合理構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系。績效評價指標(biāo)體系，往往包括項目決策、項目管理和項目績效三個層面的指標(biāo)設(shè)計。作為政府投資的績效評價，應(yīng)強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理，注重考察公眾滿意度、項目使用頻次等民生性指標(biāo)。

翟繼光：后評價制度是一種重要的 “試錯”機(jī)制。很多政府投資，是否有必要，是否高效，在事前往往是很難看清的，但事后再去看，可能就一目了然了。因此，引入并加強(qiáng)后評價制度可以為未來的政府投資總結(jié)出寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

建立科學(xué)有效的評價機(jī)制應(yīng)以三個基礎(chǔ)性制度為前提：一是評價機(jī)構(gòu)的報酬不能由被評價單位支付，二是年年更換評價機(jī)構(gòu)，避免形成利益關(guān)聯(lián)，三是評價報告必須指出存在的問題。

主持人：近日，國家發(fā)展改革委下發(fā)關(guān)于做好《政府投資條例》貫徹實(shí)施工作的通知，明確了全面清理不符合《條例》的現(xiàn)行制度的“時間表”。并要求圍繞政府投資資金統(tǒng)籌規(guī)范使用、項目有序合理安排、加強(qiáng)投資計劃與預(yù)算銜接、提高項目建設(shè)效率等方面，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新、完善政策和提升管理等各項工作。您認(rèn)為推動政府投資更規(guī)范高效，還需要哪些部門協(xié)同發(fā)力？您對政府投資體制的進(jìn)一步完善有何構(gòu)想建議？

李紅霞：政府投資項目在改善民生、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。一是建立政府投資項目的制衡機(jī)制。改進(jìn)政府投資項目的實(shí)施方式，實(shí)行建設(shè)、管理、使用三權(quán)分離，明確政府投資建設(shè)主管部門和項目主管部門、項目使用單位等各方的職責(zé)。二是要加強(qiáng)對政府投資中介機(jī)構(gòu)的選擇、管理及監(jiān)督，建立投資中介機(jī)構(gòu)和專家的責(zé)任約束及懲戒機(jī)制，推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)的誠信體系建設(shè)，淘汰不認(rèn)真履職、不積極作為的中介機(jī)構(gòu)，確保政府項目投資得到有效控制。三是建立政府投資項目的全過程監(jiān)督機(jī)制。明確政府投資項目建設(shè)過程中各個環(huán)節(jié)監(jiān)督管理的目標(biāo)和責(zé)任，進(jìn)一步理順發(fā)改委、財政、審計及監(jiān)察等部門的監(jiān)管職責(zé)，防止職能交叉、監(jiān)管缺位，真正實(shí)現(xiàn)對政府投資運(yùn)行的全過程監(jiān)管。

毛暉：從投資決策階段來講，需要發(fā)改委、財政部門以及交通、水利、電力等多個部門協(xié)調(diào)配合，嚴(yán)格規(guī)范項目審批。從項目完工后的階段來看，需要財政部門、審計部門、第三方評估機(jī)構(gòu)等多方參與，對項目績效作出科學(xué)的評價。

進(jìn)一步完善政府投資體制，可以從以下兩方面發(fā)力：第一，規(guī)范項目決策程序。出臺投資項目決策的相關(guān)細(xì)則，嚴(yán)格把控項目決策過程。第二，構(gòu)建科學(xué)的項目評價體系。以科學(xué)的績效評價體系引導(dǎo)政府投資方向，并將公眾滿意度納入評價體系中，從而使政府投資積極回應(yīng)公眾需求。

翟繼光：政府投資規(guī)范化的動力并不在政府本身，因而政府以外部門的參與是推動政府投資不斷規(guī)范的重要保障。各級黨委、各級人大常委會以及各級監(jiān)察委應(yīng)該是最重要的推動部門。這些部門也是對政府投資具有監(jiān)管職責(zé)的部門。政府投資體制的完善必須動員全社會的力量參與，不能僅僅是政府的自娛自樂。新聞媒體和專家學(xué)者應(yīng)起到各自的作用，為社會公眾對政府投資的監(jiān)督提供信息來源和智力支持?！?/p>