柳軍

國務(wù)院5月5日發(fā)布的《政府投資條例》（以下簡稱《條例》），對政府投資目的、原則、投資決策、年度計劃、項目實施、法律責(zé)任等方面作了詳細規(guī)定。

《條例》提出，政府投資應(yīng)當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等非經(jīng)營性項目。按照《條例》，安排政府投資資金，應(yīng)當符合推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的有關(guān)要求，并平等對待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件。

相比于政府投資在國家宏觀調(diào)控中的重要作用，這部制定時間長達18年的《條例》顯得姍姍來遲。“其實《條例》并不復(fù)雜，主要是多年來我們一直沒有確定政府和市場的邊界?！敝猩酱髮W(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟學(xué)系教授林江表示。

姍姍來遲的綜合性法規(guī)

業(yè)內(nèi)估算，中國的政府投資每年約占全社會投資的10%左右，目前在3萬億元左右，巨額的政府投資，對引導(dǎo)和刺激宏觀經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用。

不過，在本次《條例》出臺之前，中國既沒有出臺一部有關(guān)政府投資的綜合性基本法律，也沒有一部綜合性的行政法規(guī)，有關(guān)政府投資關(guān)系的法律規(guī)定，分散在《預(yù)算法》《農(nóng)業(yè)法》以及其他部門法律法規(guī)中。因此，過去有關(guān)政府投資的相關(guān)規(guī)定存在系統(tǒng)性不強、協(xié)調(diào)度不夠等問題，這導(dǎo)致的直接結(jié)果是，各級政府投資缺乏有效約束。

國務(wù)院法制辦負責(zé)人曾向媒體坦言，部分地方的政府投資管理中存在項目單位未批先建、一些地方和部門違規(guī)審批等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)個別領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”的“首長工程”。

為規(guī)范政府投資行為，國務(wù)院早在2D01年便開始起草《條例》，但直到2010年，《條例》的征求意見稿才對外發(fā)布。即便如此，業(yè)內(nèi)普遍認為，當時的征求意見稿沒有明確政府投資的主管部門、責(zé)權(quán)劃分，問責(zé)條款過于含糊，因而被認為“存在較大缺陷、需要做重大修改”。此后，國家發(fā)改委雖然曾對《條例》進一步修改，但始終沒有正式發(fā)布實施。

“《條例》之所以難產(chǎn)，最主要原因是沒有擺正政府和市場的關(guān)系?！绷纸治稣f，地方政府為了實現(xiàn)穩(wěn)增長的目標，往往都寄望于政府投資，因此，過去多年里固定資產(chǎn)投資的主要來源仍然是政府投資，而本次《條例》特別強調(diào)非經(jīng)營性質(zhì)的項目，突顯出過去政府投資存在與民爭利的現(xiàn)象。

在國家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰看來，在全部政府投資中，財政部掌握預(yù)算內(nèi)資金的絕大部分，水利、交通、電力等部委對相關(guān)領(lǐng)域政府資金分配都有很強的話語權(quán)，國家發(fā)改委能夠支配的只占一小部分，這導(dǎo)致在很多問題上，特別是涉及到審批權(quán)限的劃分與部門利益調(diào)整方面長期難以取得一致，管理部門之間協(xié)調(diào)不易。

此外，林江表示，1994年分稅制改革以后，中央與地方之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不規(guī)范，使得中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)。

現(xiàn)在，歷時18年的《條例》終于落地，業(yè)內(nèi)認為這可能與當下的經(jīng)濟形勢有關(guān)。

中原銀行首席經(jīng)濟學(xué)家王軍認為，選擇此時頒布《條例》，一方面是國內(nèi)正在進行的結(jié)構(gòu)性改革和內(nèi)部逆周期調(diào)節(jié)，要求政府做好投資穩(wěn)增長;另一方面是外部環(huán)境仍存在不確定性，國際上十分關(guān)心中國的政府投資和政府補貼，這需要不斷深化投融資改革。

林江則指出，從《條例》中“平等對待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件”的規(guī)定看來，這是營造良好營商環(huán)境的迫切需要，而厘清政府投資的功能、審批程序等，對民營企業(yè)而言，有助于和國企處在同一起跑線上。

逐漸完善的監(jiān)督問責(zé)機制

實際上，《條例》的落地顯示出中國的投融資改革正在不斷克服障礙。

一方面，十八屆三中全會明確提出讓市場在資源配置中起決定性作用，這意味著政府和市場的關(guān)系已經(jīng)非常明確。而本次《條例》中政府投資以非經(jīng)營性項目為主的規(guī)定，更是解決了長期以來政府投資邊界不清的問題。

另一方面，財權(quán)和事權(quán)的劃分也逐漸明晰。具體看來，2016年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中，將國防、外交、國家安全、出入境管理等基本公共服務(wù)確定為中央的財政事權(quán);將社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等基本公共服務(wù)確定為地方的財政事權(quán);與此同時，將義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、基本養(yǎng)老保險等公共服務(wù)確定為中央與地方共同財政事權(quán)。

針對過去中央與地方共同財政事權(quán)過多且不規(guī)范的情況，上述指導(dǎo)意見提出，必須逐步減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)，并根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，分解細化各級政府承擔(dān)的職責(zé)，避免由于職責(zé)不清造成互相推諉。

不僅如此，2018年國務(wù)院下發(fā)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》兩項方案，進一步理順了中央和地方的財政事權(quán)和支出責(zé)任。

在客觀障礙逐漸破除的同時，《條例》對政府投資的監(jiān)督、約束機制也逐漸完善。

梳理發(fā)現(xiàn)，與2010年的征求意見稿相比，《條例》強化了投資概算約束力，提出政府投資項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算，政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)。

而在項目建設(shè)中，《條例》要求監(jiān)管部門要采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查。同時，政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監(jiān)督檢查的信息應(yīng)當依法公開。

對超越權(quán)限審批、不符合規(guī)定的政府投資項目予以批準等現(xiàn)象，《條例》提出將對負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。

林江表示，《條例》的頒布，可以讓政府投資更加規(guī)范和高效。“以直接投資為主的相關(guān)規(guī)定，意味著政府不能通過債券等方式進行間接投資，這有助于政府投資項目的公開透明;而未按照規(guī)定核定或者調(diào)整政府投資項目的投資概算的規(guī)定，則能從最大程度上避免地方政府為了達成形象工程的目標而不惜血本投資的現(xiàn)象。”