高慧敏

[摘要]公債是指政府為履行其職能而取得收入的一種形式。它指的是政府以債務(wù)人的身份，通過在國內(nèi)外發(fā)行債券（或向國外借款）的方法而籌集、取得的部分財(cái)政收入。2019年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在作政府工作報(bào)告時(shí)表示，2019年積極的財(cái)政政策要加力增效，赤字率擬按2.8%安排，比2018年預(yù)算高0.2個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政赤字2.76萬億元。在面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力時(shí)，政府可以公債作為一項(xiàng)重要的財(cái)政工具，在合理范圍內(nèi)擴(kuò)大財(cái)政赤字，以保證的經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

[關(guān)鍵詞]公債學(xué)說 思想演變 啟示

一、引言

新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長速度從高速轉(zhuǎn)向中高速，財(cái)政收入增速減緩，2018年12月19日至21日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議會(huì)議提出，鑒于經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，宏觀政策要強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)，積極的財(cái)政政策要加力提效，因此財(cái)政面臨較大壓力，必然會(huì)擴(kuò)大財(cái)政赤字規(guī)模。在此背景下，深刻理解公債的作用與意義有助于更好地利用公債工具，調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟(jì)。本文通過研究公債學(xué)說思想演變探討公債學(xué)說的意義，從中獲得有益于更好應(yīng)用公債工具進(jìn)行國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的啟示。

二、西方主流公債思想理論的歷史演變

西方的主流公債思想主要分為公債有害論、公債無害論、公債有益論、公債中立論、公債負(fù)擔(dān)論五大類別。其中公債有害論的代表人物主要是亞當(dāng)·斯密、大衛(wèi)·李嘉圖，讓巴蒂斯特、薩伊和大衛(wèi)·休謨。公債學(xué)說一直在幾類觀點(diǎn)的爭論中得到充實(shí)與完善。經(jīng)濟(jì)學(xué)家對公債的態(tài)度從否定到肯定經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程。17世紀(jì)初，西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)思想為重商主義。這時(shí)期對公債的認(rèn)識(shí)存在兩種完全對立的認(rèn)識(shí)。其中部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯定了國家舉借債務(wù)的舉措，如法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家讓·巴普蒂斯特·柯爾培爾。他認(rèn)為為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家可以舉借債務(wù)，也可以貸款給缺乏資金周轉(zhuǎn)的工商業(yè)者。英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)之父，最早的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)者威廉·配第反對據(jù)主觀意愿作出推斷，提出從具體的統(tǒng)計(jì)資料中去尋找經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象產(chǎn)生的自然基礎(chǔ)。他認(rèn)為公債可以增補(bǔ)國內(nèi)現(xiàn)有資本和促進(jìn)工業(yè)、商業(yè)和農(nóng)業(yè)增長的巨額資本，認(rèn)為其在生產(chǎn)過程中的作用是積極的。在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下，政府負(fù)債可以快速聚集資本，發(fā)揮資金作用，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但大衛(wèi)·休謨卻提出“國家不消滅公債，公債必消滅國家”的觀點(diǎn)。在《論社會(huì)信用》中他提出任何人都無法強(qiáng)迫國家償還負(fù)債。債權(quán)人只有設(shè)法維護(hù)國家信用。但如果債務(wù)過大就會(huì)出現(xiàn)無法挽回的困境，對國家其實(shí)是沒有益處的，公債如果無法償還，國家便會(huì)破產(chǎn)。

亞當(dāng)·斯密公債有害的觀點(diǎn)更加堅(jiān)決。他認(rèn)為公債不是增加的資本，而是現(xiàn)有資本減少，會(huì)對社會(huì)勞動(dòng)和物質(zhì)財(cái)富的產(chǎn)生非生產(chǎn)性的消耗。發(fā)行公債彌補(bǔ)政府支出的不足會(huì)導(dǎo)致原本生產(chǎn)性用途的工商業(yè)資金被挪用，造成資本浪費(fèi)，資本無法聚集，阻礙工商業(yè)的發(fā)展。斯密對此發(fā)出警告：“一切舉債國都會(huì)趨于衰弱。他反對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，政府與君主的權(quán)力應(yīng)該被限制，政府應(yīng)該減少財(cái)政支出，政府只是“國家守夜人”，認(rèn)為市場這只“看不見的手”能夠自發(fā)的調(diào)節(jié)市場，公債亦如是。他認(rèn)為公債在戰(zhàn)期可以快速聚集資金，但在戰(zhàn)后的償還負(fù)擔(dān)非常沉重，也會(huì)在一定程度上阻礙國家的發(fā)展。

1929年美國發(fā)生經(jīng)濟(jì)大蕭條，并迅速在資本主義世界蔓延，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對此提出各種理論，眾說紛紜。此時(shí)主張政府干預(yù)的凱恩斯學(xué)派興起。凱恩斯不同意國家預(yù)算平衡的主張，他提出赤字有益的觀點(diǎn)。蓋政府之償債基金，乃集體儲(chǔ)蓄之一種;故在特定情況中，大量的償債基金必定減少消費(fèi)傾向。因?yàn)檫@個(gè)理由，假設(shè)政府從借債政策改為提出償債基金政策（或從后者改為前者），則影響所及，將使有效需求劇烈縮減（或顯著增加）”。

公債負(fù)擔(dān)論以布坎南的公債理論為代表。他批判了凱恩斯主義的公債非負(fù)擔(dān)觀點(diǎn)，指出公債會(huì)產(chǎn)生代際負(fù)擔(dān)，現(xiàn)代人的償債負(fù)擔(dān)會(huì)轉(zhuǎn)移到后代身上。他還提出作為替代稅收來籌措公共資金的公債，會(huì)擴(kuò)大再權(quán)衡財(cái)政預(yù)算決策時(shí)成本收益兩方面產(chǎn)生的不一致。通過發(fā)公債彌補(bǔ)財(cái)政赤字，會(huì)扭曲人們的公共選擇行為，在籌資時(shí)總會(huì)選擇公債這一籌資選擇。公債還會(huì)產(chǎn)生財(cái)政幻覺，使個(gè)人不會(huì)做出適當(dāng)計(jì)劃來履行到期的財(cái)政義務(wù)。公債工具手段中還包括有“或有負(fù)債因素”會(huì)導(dǎo)致人們在某種程度上反對公債制度。對個(gè)人來說，公債中包含的社會(huì)納稅義務(wù)中的個(gè)人份額是種或有負(fù)債，這種或有負(fù)債份額的未來安排往往不確定，在此情況下，社會(huì)中某些人可能有意無意地不能履行分配給他的幾個(gè)時(shí)期的納稅義務(wù)，導(dǎo)致其他社會(huì)成員不得不承擔(dān)最初分配給恣意揮霍著的納稅義務(wù)。

三、近代我國公債的發(fā)展

近代中國的公債起源于晚清時(shí)期，是中國財(cái)政的重要組成部分，對社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要意義。但是北京政府時(shí)期由于戰(zhàn)亂頻繁，軍閥割據(jù)，地方掌握財(cái)政大權(quán)，濫發(fā)公債，在南京國民政府前期達(dá)到高峰。自近代以來，中國政府在巨大的內(nèi)外財(cái)政壓力下被迫進(jìn)行財(cái)政體制的轉(zhuǎn)型，，是近代政府所倚重的財(cái)政來源之一。對近代公債的研究有助于我們更好的了解近代財(cái)政體制，也可以從側(cè)面反映中國財(cái)政乃至政府體制近代化的過程。而近年來，對公債經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的新討論又從擠進(jìn)與擠出效應(yīng)角度提出了對公債發(fā)行的新認(rèn)識(shí)。

四、公債思想歷史演變的啟示

2019年政府工作報(bào)告指出要提出了提高赤字率、擴(kuò)大財(cái)政赤字、大規(guī)模減稅等措施，全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近兩萬億元。劉尚希稱，為支持企業(yè)減負(fù)，各級(jí)政府要過緊日子。隨著減負(fù)舉措逐步落地，政府收入的“減法”，將最終換取企業(yè)效益的“加法”和市場活力的“乘法”。3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在作政府工作報(bào)告時(shí)表示，2019年積極的財(cái)政政策要加力增效。今年赤字率擬按2.8%安排，比2018年預(yù)算高0.2個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政赤字2.76萬億元。2018年下半年，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力逐漸顯現(xiàn)，市場普遍預(yù)期，2019年赤字率目標(biāo)或再度上調(diào)，為基建補(bǔ)短板和進(jìn)一步減稅降費(fèi)創(chuàng)造空間，不過，在防風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，赤字率將不會(huì)突破3%。在當(dāng)前應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力的情況下，要發(fā)揮有效投資的關(guān)鍵作用。今年提出擴(kuò)大投資的一些政策措施，就是要使投資回升到合理增長水平，地方要合理擴(kuò)大有效投資，就要適度借債。在這一點(diǎn)上，中央政府的態(tài)度非常明確，舉債是可以的，但要采取規(guī)范的方式。今年地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模增加8000億元，還提高了地方政府債務(wù)限額，提出繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)量的地方政府置換債券，以減輕地方政府存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。由此可見，從中央到地方，在面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力時(shí)，都以公債作為重要的財(cái)政工具，進(jìn)一步在合理范圍內(nèi)擴(kuò)大財(cái)政赤字，保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。