摘要：“坡地村鎮(zhèn)”是浙江省推出的“耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、發(fā)展保障”統(tǒng)籌并舉的土地利用試點(diǎn)實(shí)踐，是“點(diǎn)狀布局”綜合開發(fā)低丘緩坡的創(chuàng)新舉措，對(duì)于解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展中的用地難問題具有極強(qiáng)的示范推廣價(jià)值。“坡地村鎮(zhèn)”的深化實(shí)施會(huì)面臨政府主導(dǎo)和公眾參與的平衡與協(xié)調(diào)、不同類型土地資源“占補(bǔ)平衡”的整合、“征轉(zhuǎn)分離”制度創(chuàng)新之正當(dāng)性質(zhì)疑等法治難題。深化推廣“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)實(shí)踐需要立足于土地法治理論和政策演進(jìn)邏輯，消解“坡地村鎮(zhèn)”創(chuàng)新實(shí)踐的法治困頓，完善“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的公眾參與機(jī)制，健全優(yōu)化“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體系和建設(shè)用地布局調(diào)整機(jī)制，改進(jìn)土地“征轉(zhuǎn)”審批法律制度。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;低丘緩坡;坡地村鎮(zhèn);農(nóng)村土地制度改革;土地利用

中圖分類號(hào)：F205文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2019）03-0030-008

引言

近年來，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)融合發(fā)展方興未艾，而土地制度制約是反映比較突出的難點(diǎn)和痛點(diǎn)之一。針對(duì)用地難問題，黨中央、國務(wù)院先后在不同的政策文件中給予高度重視并做出了戰(zhàn)略安排，其中圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地制度改革對(duì)促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺的重要支撐作用。土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性要素，農(nóng)村土地制度改革不僅需要堅(jiān)守“三條底線”，還需發(fā)揮釋放農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地保障作用。在強(qiáng)調(diào)“人地和諧”“生命共同體”的新時(shí)代，如何走出一條“耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)與發(fā)展保障”協(xié)調(diào)推進(jìn)的土地開發(fā)利用之路，是當(dāng)前亟待解答的現(xiàn)實(shí)問題。2015年，浙江開始試點(diǎn)探索“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目，在一些條件適宜的低丘緩坡上開發(fā)建設(shè)美麗村鎮(zhèn)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)休閑、養(yǎng)生養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)。試點(diǎn)以來，“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)對(duì)促進(jìn)浙江省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)融合發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，產(chǎn)生了良好的示范價(jià)值，是“根植于中國鄉(xiāng)村振興的地方實(shí)踐”①。當(dāng)前，從法治的視角提升浙江省“坡地村鎮(zhèn)”發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于破解當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地瓶頸，推進(jìn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新改革步伐，規(guī)范用地行為，有效落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有較強(qiáng)的理論和實(shí)踐意義。

一、“兩山理論”引領(lǐng)下浙江省“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)實(shí)踐的發(fā)展脈絡(luò)

浙江作為一個(gè)多山少田的省份，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，計(jì)劃性用地指標(biāo)嚴(yán)重透支，建設(shè)用地需求旺盛與供給短缺之矛盾長期相伴相隨。為了保護(hù)耕地，集約節(jié)約用地，紓解建設(shè)用地供需矛盾，拓展用地空間，浙江省在總結(jié)國內(nèi)外低丘緩坡土地開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極開拓思路，通過綜合開發(fā)利用低丘緩坡走出了一條具有示范意義的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合土地保障創(chuàng)新之路。

（一）試點(diǎn)“臺(tái)地產(chǎn)業(yè)”：緩解用地瓶頸的浙江“雙保”實(shí)踐

“民以食為天”，耕地是糧食生產(chǎn)的基石，對(duì)耕地做出特殊的關(guān)照至關(guān)重要。我國《土地管理法》對(duì)耕地保護(hù)做出了特殊的管控安排，確立了“耕地占補(bǔ)平衡”制度。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，耕地保護(hù)與保障發(fā)展之關(guān)系日趨緊張，在“耕地占補(bǔ)平衡”制度約束下，土地開源成為地方政府的頭等大事。浙江省積極拓展思路，探索產(chǎn)業(yè)上山，開發(fā)利用低丘緩坡，建設(shè)工業(yè)園區(qū)。2002年浙江省麗水市最早開啟了低丘緩坡的綜合利用探索。經(jīng)過四年的開發(fā)建設(shè)，麗水市在南城新區(qū)的低丘緩坡上整理出了大量的建設(shè)用地，最后在此基礎(chǔ)上建成了水閣工業(yè)新區(qū)。麗水的探索為浙江省土地資源管理創(chuàng)新提供了較好的實(shí)踐基礎(chǔ)。為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的旺盛需求，實(shí)現(xiàn)浙江省域的“耕地占補(bǔ)平衡”，浙江省政府審時(shí)度勢(shì)，先后出臺(tái)一系列土地整理開發(fā)的規(guī)范性文件浙江省先后發(fā)布了《關(guān)于科學(xué)開發(fā)利用灘涂資源的通知》（浙政發(fā)〔2005〕34號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知》（浙政發(fā)〔2006〕20號(hào)）、《浙江省灘涂資源開發(fā)利用實(shí)施意見》（浙政辦發(fā)〔2006〕47號(hào)）、《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2008〕84號(hào)）。，并開始在全省推動(dòng)綜合開發(fā)低丘緩坡的試點(diǎn)工作。2006年，浙江省麗水市的南城新區(qū)成為全省的首個(gè)試點(diǎn)區(qū)域，全域綜合開發(fā)低丘緩坡。為了推動(dòng)相關(guān)試點(diǎn)工作有序開展，2010年浙江省政府辦公廳發(fā)布了綜合開發(fā)低丘緩坡的十年規(guī)劃（2010-2020），從建設(shè)用地與耕地墾造兩個(gè)方面提出了浙江省低丘緩坡綜合開發(fā)的思路、重點(diǎn)布局及要求。在此過程中，浙江省綜合開發(fā)低丘緩坡的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)亦引起了國家的關(guān)注，2012年國土資源部開始在全國推進(jìn)實(shí)施低丘緩坡開發(fā)利用試點(diǎn)工作。麗水成為全國首批試點(diǎn)地市，3707公頃的控制區(qū)塊被批準(zhǔn)允許進(jìn)行試點(diǎn)綜合開發(fā)。無論是早期的自主探索，抑或后期的試點(diǎn)實(shí)踐，“臺(tái)地產(chǎn)業(yè)”試點(diǎn)實(shí)踐始終是浙江省綜合開發(fā)低丘緩坡的主導(dǎo)模式，即把宜建的低丘緩坡開發(fā)為建設(shè)用地的過程中，需要削峰填谷，根據(jù)坡度地形的具體情形，把其平整成為適用于工業(yè)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的土地資源。

（二）從“臺(tái)地產(chǎn)業(yè)”到“坡地村鎮(zhèn)”：綜合開發(fā)低丘緩坡的“生態(tài)化升級(jí)”

習(xí)近平總書記在浙江工作期間，非常注重生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展，提出了“綠水青山就是金山銀山”的“兩山”論中共浙江省委理論學(xué)習(xí)中心組：《中國特色社會(huì)主義在浙江實(shí)踐的重大理論成果——學(xué)習(xí)〈干在實(shí)處走在前列〉和〈之江新語〉兩部專著的認(rèn)識(shí)和體會(huì)》，《浙江日?qǐng)?bào)》，2014年4月4日第1版。。在“兩山理論”的指引下，浙江省的低丘緩坡開發(fā)始終堅(jiān)持開發(fā)與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合的原則。當(dāng)然，十八大以后，隨著生態(tài)文明建設(shè)越來越受到重視，環(huán)境保護(hù)的力度不斷加大，原來成片開發(fā)利用低丘緩坡的“臺(tái)地產(chǎn)業(yè)”試點(diǎn)模式逐漸顯現(xiàn)出一定的弊端。2015年，為了進(jìn)一步推進(jìn)低丘緩坡的“生態(tài)化”開發(fā)利用，在總結(jié)“臺(tái)地產(chǎn)業(yè)”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，浙江省開始探索實(shí)施“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)工作?！墩憬临Y源廳等9部門關(guān)于開展“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作的通知》（浙土資發(fā)〔2015〕13號(hào)）提出，在深入推進(jìn)低丘緩坡“臺(tái)地產(chǎn)業(yè)”建設(shè)用地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極開展低丘緩坡“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作。在前期探索的基礎(chǔ)上，《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》（浙政辦發(fā)〔2018〕64號(hào)）對(duì)推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)做出了更加權(quán)威的規(guī)范性安排。為了防止成片開發(fā)對(duì)環(huán)境帶來的破壞，“坡地村鎮(zhèn)”采用“點(diǎn)狀供地”的方式，而且不再“削峰填谷”。“坡地村鎮(zhèn)”開啟了土地資源開發(fā)利用的新天地，通過堅(jiān)持“零占用耕地、少占用農(nóng)用地”的原則讓耕地保護(hù)更有效，通過“充分利用林地、園地及未利用地”讓新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興發(fā)展獲得寶貴的土地資源支撐?！啊碌卮彐?zhèn)讓土地開發(fā)利用方式實(shí)現(xiàn)了根本轉(zhuǎn)變。以國際帳篷露營基地為例，這個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃總面積1200畝，按照原來的供地方式，需要征占1200畝，但現(xiàn)在實(shí)際只占用用地指標(biāo)21畝，其他生態(tài)保留用地采取租賃的方式供地?！表?xiàng)江鴻：《浙江湖州：“坡地村鎮(zhèn)”破解用地瓶頸》，《中國國土資源報(bào)》，2016年9月3日第1版。至為關(guān)鍵的是，“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)堅(jiān)持依法而行的原則，符合新時(shí)代耕地占補(bǔ)平衡的價(jià)值導(dǎo)向，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）提出轉(zhuǎn)變耕地補(bǔ)充方式，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明、綠色發(fā)展對(duì)耕地補(bǔ)充的價(jià)值指引，對(duì)未利用地的成片開發(fā)嚴(yán)加控制。并沒有對(duì)現(xiàn)行土地法律法規(guī)造成破壞性的沖擊。

二、浙江省“坡地村鎮(zhèn)”創(chuàng)新實(shí)踐的制度架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制

（一）建設(shè)布局上探索實(shí)施“多規(guī)合一、點(diǎn)狀布局”的生態(tài)化機(jī)制

長期以來，我國政府制定的各種規(guī)劃種類繁多，受“條塊分割”管理體制的制約，市縣空間區(qū)域內(nèi)的各類規(guī)劃有時(shí)會(huì)出現(xiàn)相互沖突，難以銜接的現(xiàn)象。“多規(guī)之間的不銜接乃至沖突”不僅嚴(yán)重影響著項(xiàng)目落地，更對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出挑戰(zhàn)，阻礙著經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。2014年，國家開始探索推動(dòng)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。國務(wù)院頒發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出，要“推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一”。2014年12月5日，由國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部和住建部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》中要求，“開展市縣空間規(guī)劃改革試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃‘多規(guī)合一”。浙江省“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目嘗試“多規(guī)合一、點(diǎn)狀布局”，以期化解當(dāng)前規(guī)劃困局，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)。低丘緩坡的開發(fā)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到土地管理、森林養(yǎng)護(hù)、草原保護(hù)、水土保持等多領(lǐng)域，關(guān)涉到眾多法律法規(guī)所調(diào)整的不同利益。由于低丘緩坡的生態(tài)脆弱性，對(duì)其開發(fā)不僅要考量經(jīng)濟(jì)效益，更要注重生態(tài)保護(hù)，不能因土地資源綜合開發(fā)導(dǎo)致對(duì)環(huán)境造成破壞。為了保證項(xiàng)目的順利落地，“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)以“環(huán)境友好”“資源節(jié)約”為導(dǎo)向，要求“順山地之勢(shì)”，注重土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護(hù)規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、低丘緩坡開發(fā)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等之間的銜接，讓試點(diǎn)項(xiàng)目在空間布局上實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。與此同時(shí)，按照“山、水、林、田、城”一體化的建設(shè)目標(biāo)，在試點(diǎn)項(xiàng)目的落地建設(shè)上堅(jiān)持“點(diǎn)狀布局”，建設(shè)規(guī)劃布局體現(xiàn)生態(tài)化，建設(shè)用地落地面積按照建筑大小等量開發(fā)，項(xiàng)目其他部分均劃為生態(tài)保留用地。依托新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村、農(nóng)村旅游觀光等建設(shè)，因地制宜地開發(fā)利用低丘緩坡，可以分別點(diǎn)狀布局建筑、點(diǎn)狀農(nóng)房建設(shè)、點(diǎn)狀配套設(shè)施建設(shè)。

（二）用地上探索構(gòu)建“征轉(zhuǎn)分離、分類管理”的運(yùn)行機(jī)制

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，建設(shè)用地一直采取“轉(zhuǎn)征并行”的供地模式，這種模式的行政審批程序比較復(fù)雜，落地時(shí)間較長。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及公平補(bǔ)償呼聲日漸高漲的背景下，這種模式不可避免會(huì)呈現(xiàn)出一定程度的僵化面向。2010年，在前期一些地方探索的基礎(chǔ)上，國土資源部正式提出把“征轉(zhuǎn)分離”列入征地制度改革試點(diǎn)的重要內(nèi)容之一。國土資源部辦公廳《關(guān)于部署開展征地制度改革試點(diǎn)工作的通知》（國土資廳函〔2010〕633號(hào)）確定11個(gè)城市作為征地制度改革試點(diǎn)區(qū)域，并提出探索實(shí)施“征轉(zhuǎn)分離”試點(diǎn)工作。在具體實(shí)踐樣態(tài)上，所謂“征轉(zhuǎn)分離”表現(xiàn)為在建設(shè)用地供給程序上“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”和“土地征收”的相對(duì)分離。浙江省的“坡地村鎮(zhèn)”根據(jù)山坡地塊的個(gè)性化特征，探索實(shí)施審批上的“征轉(zhuǎn)分離”，審批后的“分類管理”。在“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)項(xiàng)目用地上，不再“貪多求全”，堅(jiān)持“用建”需求與實(shí)際“征轉(zhuǎn)”的一一匹配。針對(duì)“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目中將要建設(shè)占用的集體土地，按照法律規(guī)定履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收程序。針對(duì)“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目中的生態(tài)保留用地，可以采用“只征不轉(zhuǎn)”的程序，即先辦理土地征收手續(xù)，通過征收變成國有農(nóng)用地;或者通過集體土地流轉(zhuǎn)，保留集體農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)形態(tài)。“征轉(zhuǎn)”程序完成之后，分別按照“建設(shè)用地”和“生態(tài)保留用地的原用途”管理。這種模式不僅有利于生態(tài)保護(hù)，也有利于緩解征地補(bǔ)償矛盾。

（三）供地上探索基于“點(diǎn)面結(jié)合”的“差別供地”運(yùn)行機(jī)制

“坡地村鎮(zhèn)”承載著“保生態(tài)、保發(fā)展、保耕地”的綜合功能價(jià)值和規(guī)范指向，在用地上高度體現(xiàn)集約節(jié)約的戰(zhàn)略導(dǎo)向。與此同時(shí)，“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目用地與其他類型項(xiàng)目用地相比，具有一定的特殊性，按照“山、水、林、田、房”一體化的生態(tài)化布局，涉及到林地、農(nóng)用地、建設(shè)用地等資源的協(xié)調(diào)利用。立足于“點(diǎn)狀布局”和“垂直開發(fā)”的客觀要求，“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目在供地上基于“點(diǎn)面結(jié)合”采用“差別供地”的運(yùn)行機(jī)制。所謂“點(diǎn)面結(jié)合”，即如果項(xiàng)目為單體地塊的點(diǎn)狀用地，則單一供地，如果項(xiàng)目為多地塊的點(diǎn)狀整體用地，則組合供地。根據(jù)“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目中不同用地的規(guī)劃用途，因地制宜地“差別供地”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?！捌碌卮彐?zhèn)”項(xiàng)目在土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓上依法采用劃撥抑或公開出讓方式，針對(duì)項(xiàng)目中的公益性用地（包括農(nóng)村旅游項(xiàng)目的附屬基礎(chǔ)設(shè)施用地、城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的道路用地等）可以采用劃撥方式供地，而經(jīng)營性用地則需采用公開出讓方式供地?！捌碌卮彐?zhèn)”項(xiàng)目中的生態(tài)保留用地通過租賃或土地流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，對(duì)已經(jīng)實(shí)施征收的生態(tài)保留用地采用租賃的方式供地，通過合同依法明確項(xiàng)目業(yè)主與國有出租方的權(quán)利、義務(wù)，保證生態(tài)保留用地的生態(tài)化利用;對(duì)未實(shí)施征收的生態(tài)保留用地采用土地流轉(zhuǎn)的方式供地，通過簽訂流轉(zhuǎn)合同確立集體經(jīng)濟(jì)組織與項(xiàng)目業(yè)主的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，明確生態(tài)保留用地的使用限制條件。

（四） 產(chǎn)權(quán)登記上探索實(shí)行“以宗確權(quán)、集成發(fā)證、一證多地”的運(yùn)行模式

“坡地村鎮(zhèn)”開發(fā)利用的低丘緩坡不同于一般比較平整的土地，涉及到“山、林、水、田、城”等多種資源，由于采用“點(diǎn)狀供地”，“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目涉及的地塊往往呈現(xiàn)出“點(diǎn)狀抑或帶狀”的分散化狀態(tài)。如果采用一塊地對(duì)應(yīng)一證書的確權(quán)發(fā)證模式，必然會(huì)產(chǎn)生一些問題。首先，“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目是一個(gè)整體，是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，任一地塊的變動(dòng)都會(huì)對(duì)該項(xiàng)目的整體運(yùn)行功能產(chǎn)生影響。“一地塊一證書”的確權(quán)發(fā)證模式易使“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)形象呈現(xiàn)出“分割化”的狀態(tài)，容易導(dǎo)致權(quán)利主體隨意分割轉(zhuǎn)讓或抵押“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目中的單一或多個(gè)地塊。其次，如果“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目涉及的地塊較多，將會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目業(yè)主因?yàn)橥豁?xiàng)目需要申請(qǐng)多個(gè)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，這不僅不符合“簡(jiǎn)政放權(quán)”的行政改革理念，也會(huì)給業(yè)主的后期管理帶來不便。為了防止“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目被隨意分割轉(zhuǎn)讓或融資抵押，保證項(xiàng)目一體化功能的整體發(fā)揮，“坡地村鎮(zhèn)”在產(chǎn)權(quán)登記上實(shí)行“以宗確權(quán)、集成發(fā)證、一證多地”的運(yùn)行模式?！捌碌卮彐?zhèn)”項(xiàng)目如果只涉及單一地塊，那么就該地塊為宗地開展土地確權(quán)登記，按一宗地一證書發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證;如果“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目涉及多個(gè)點(diǎn)狀地塊組合的，就以各點(diǎn)狀地塊為宗地開展確權(quán)登記，但在核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書時(shí)，依據(jù)規(guī)劃用途的差別或產(chǎn)權(quán)管理的具體需求，多宗地集成一本不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證或一宗地一證書。

三、“坡地村鎮(zhèn)”創(chuàng)新實(shí)踐深化推進(jìn)的法治難點(diǎn)

在我國土地制度改革風(fēng)云激蕩的新時(shí)代，“坡地村鎮(zhèn)”作為浙江省域的地方創(chuàng)新實(shí)踐，其深化推廣過程中亦會(huì)面臨一些比較棘手的法治難題。它們的存在折射出“坡地村鎮(zhèn)”自身發(fā)展的法治上升性以及對(duì)外在制度環(huán)境的改進(jìn)需求。這些問題如果解決不好，將會(huì)影響著“坡地村鎮(zhèn)”的示范推廣和法治升級(jí)。

（一） “坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)中政府主導(dǎo)和公眾參與的平衡與協(xié)調(diào)

當(dāng)前我國土地制度改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期，面臨的各種問題異常復(fù)雜，因此黨中央確立了土地制度改革的“三條底線”韓?。骸掇r(nóng)村土地制度改革須守住三條底線》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年1月29日第7版。。在此背景下，如何保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地供給且在此過程能夠切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利日益成為影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的待解難題。我國土地法律法規(guī)及土地制度改革發(fā)展實(shí)踐表明，政府在農(nóng)村集體土地確權(quán)及所有權(quán)轉(zhuǎn)移過程中始終處于主導(dǎo)地位。浙江省在推進(jìn)“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目過程中即始終發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。在政府主導(dǎo)邏輯已然確立并初見成效的情況下，如何在現(xiàn)有的法治條件下切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益和集體土地所有權(quán)，已成為“坡地村鎮(zhèn)”法治化推進(jìn)必須正視的首要問題。當(dāng)前在“坡地村鎮(zhèn)”的實(shí)體正當(dāng)性獲得基本認(rèn)可的情況下，從程序理性的角度完善“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)中政府主導(dǎo)和公眾參與的協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該有所作為。“作為征地補(bǔ)償?shù)母鞣?，必然?huì)從自身的利益出發(fā)，天然地追求著自身利益的最大化。如果沒有‘善治理念的指導(dǎo)，并輔以良好、互動(dòng)的制度保障，移民始終會(huì)認(rèn)為沒有得到合理補(bǔ)償，而政府無論給付多少也會(huì)認(rèn)為自己已經(jīng)足夠慷慨?！焙髠ィ骸端畮煲泼裾鞯匮a(bǔ)償協(xié)商機(jī)制構(gòu)建研究——基于合意治理的思考》，《中國土地科學(xué)》，2013年第4期?！捌碌卮彐?zhèn)”項(xiàng)目是一個(gè)系統(tǒng)工程，其在運(yùn)行過程中不僅會(huì)涉及到征地補(bǔ)償問題，還會(huì)涉及到項(xiàng)目選址、建設(shè)用地選擇、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、集體土地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)等眾多問題。在“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目運(yùn)行中還會(huì)涉及到“政府主導(dǎo)”與“村民自治”之間的銜接協(xié)調(diào)問題?！捌碌卮彐?zhèn)”項(xiàng)目實(shí)施中這些問題的妥善解決，當(dāng)然離不開政府的強(qiáng)力推動(dòng)，但同樣離不開廣泛的公眾參與，否則“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目將難以落地，甚至?xí)l(fā)新的社會(huì)矛盾。

（二）“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目實(shí)施中不同類型土地資源“占補(bǔ)平衡”的整合

目前在我國，并沒有專門的法律法規(guī)對(duì)低丘緩坡做出相應(yīng)的規(guī)定，有關(guān)低丘緩坡開發(fā)利用的規(guī)定分散地體現(xiàn)在《土地管理法》《森林法》《草原法》《水土保持法》等眾多的法律法規(guī)之中。這些法律法規(guī)都比較重視低丘緩坡的保護(hù)性開發(fā)問題，《森林法》《水土保持法》明確禁止25度以上坡地的開發(fā)?！捌碌卮彐?zhèn)”項(xiàng)目通過綜合開發(fā)低丘緩坡，實(shí)現(xiàn)了少占用乃至零占用耕地，增加了建設(shè)用地，優(yōu)化拓展了國土開發(fā)空間。但與此同時(shí)，“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目亦面臨著對(duì)低丘緩坡保護(hù)性開發(fā)的內(nèi)部利益協(xié)調(diào)問題。在低丘緩坡開發(fā)中，可能會(huì)涉及到林地、荒草地及未利用地等資源。我國不僅對(duì)耕地實(shí)行了嚴(yán)格的保護(hù)，建立了“占補(bǔ)平衡”制度，而且對(duì)林草地同樣建立了嚴(yán)格的保護(hù)性制度，林草地亦涉及到“占補(bǔ)平衡”的規(guī)范要求?！渡址ā返谑藯l第一款：“進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地;必須占用或者征用林地的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，并由用地單位依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。森林植被恢復(fù)費(fèi)?？顚Ｓ茫闪謽I(yè)主管部門依照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一安排植樹造林，恢復(fù)森林植被，植樹造林面積不得少于因占用、征用林地而減少的森林植被面積。上級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)定期督促、檢查下級(jí)林業(yè)主管部門組織植樹造林、恢復(fù)森林植被的情況?！薄捌碌卮彐?zhèn)”項(xiàng)目雖然可以避免占用耕地，但不可避免地會(huì)占用林草地及其他農(nóng)用地等。在耕地、林地同樣受嚴(yán)格法律保護(hù)情況下，囿于土地資源開發(fā)利用的行政指標(biāo)化管理要求，如何做到既能使建設(shè)用地增加，同時(shí)又不減少耕地和林草地的數(shù)量，這無疑是一個(gè)需要統(tǒng)籌解決的法治實(shí)踐難題。

（三）“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目中“征轉(zhuǎn)分離”制度創(chuàng)新之法治正當(dāng)性質(zhì)疑

“征轉(zhuǎn)分離”是對(duì)《土地管理法》確立的“轉(zhuǎn)后隨征，征轉(zhuǎn)并行”建設(shè)用地行政審批模式的創(chuàng)新?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鍡l第二款規(guī)定：“征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)。不再另行辦理征地審批;經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！痹擁?xiàng)制度創(chuàng)新是對(duì)傳統(tǒng)行政審批程序的簡(jiǎn)約化、靈活性處理，實(shí)踐證明“征轉(zhuǎn)分離”有利于提升土地供給效率，有助于節(jié)約土地和集約化利用，不僅能夠滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的個(gè)性化用地需求，而且符合新時(shí)代土地的生態(tài)保護(hù)規(guī)范要求。當(dāng)然，該項(xiàng)制度創(chuàng)新并非盡善盡美，目前學(xué)界對(duì)“征轉(zhuǎn)分離”是否合法、合理還存在一定爭(zhēng)議。首先，在日益強(qiáng)調(diào)“改革于法有據(jù)”的新時(shí)代，受制于《土地管理法》確立的“轉(zhuǎn)后隨征，征轉(zhuǎn)并行”之規(guī)范要求，“征轉(zhuǎn)分離”制度創(chuàng)新的合理性顯然難以成為化解合法性質(zhì)疑的規(guī)范理由。其次，在現(xiàn)行的法律制度框架下“征轉(zhuǎn)分離”創(chuàng)新模式并非“百利而無害”，在運(yùn)行正當(dāng)性方面依然有待拷問，還存在著有待化解的法治風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于“征轉(zhuǎn)分離”如果操作不當(dāng)、監(jiān)管不嚴(yán)，容易導(dǎo)致“以租代征”、“二次補(bǔ)償”、“違法用地”、“資金和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”、“變相土地國有化”等問題的產(chǎn)生，最終可能會(huì)對(duì)最嚴(yán)格土地保護(hù)制度造成沖擊。正如有研究者所言：“正是由于它對(duì)增強(qiáng)土地供給與保障能力、緩解征地矛盾的過分強(qiáng)調(diào)，造成征轉(zhuǎn)分離模式下土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)價(jià)值的難以計(jì)算與集體土地入市路徑的愈發(fā)狹窄;造成政府角色錯(cuò)位與土地所有權(quán)形具實(shí)虛;造成土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)價(jià)值的不當(dāng)評(píng)估;造成土地增值利益共享機(jī)制構(gòu)建的失敗與政治信任流失現(xiàn)狀的不改?！毙煳模骸陡母镆只蜻^渡：征轉(zhuǎn)分離制度之價(jià)值、成本及改良》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2012年第8期。浙江省“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目中的“征轉(zhuǎn)分離”主要針對(duì)于生態(tài)保留用地，具體表現(xiàn)為“只征不轉(zhuǎn)”之模式。此種模式面臨的最大挑戰(zhàn)體現(xiàn)在土地征收的發(fā)動(dòng)事由方面。依據(jù)我國現(xiàn)行法律之規(guī)定，當(dāng)建設(shè)需要占用土地時(shí)，必須使用國有土地，為了公共利益并給予公正補(bǔ)償?shù)那闆r下政府可以發(fā)動(dòng)實(shí)施土地征收，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體土地的國有化。有學(xué)者稱之為“三位一體農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)制度”靳相木、陳簫：《土地征收“公正補(bǔ)償”內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)——基于域外經(jīng)驗(yàn)與本土觀的比較》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2014年第2期。?？梢哉f“建設(shè)使用”是土地征收的動(dòng)因和目的，而“公共利益”是土地征收發(fā)動(dòng)的前提和事由。從政策目標(biāo)設(shè)定和實(shí)踐運(yùn)行邏輯來看，針對(duì)生態(tài)保留用地的“只征不轉(zhuǎn)”的立足點(diǎn)在于更加合理地開發(fā)利用低丘緩坡，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)?；诖耍捌碌卮彐?zhèn)”項(xiàng)目中“生態(tài)保留用地”的“只征不轉(zhuǎn)”方式的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性顯然存疑，“只征不轉(zhuǎn)”的“公共利益”的前提考量是否正當(dāng)？或者說是否必須通過征收的方式實(shí)現(xiàn)“生態(tài)保留用地”所有權(quán)的國有化轉(zhuǎn)移。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下“坡地村鎮(zhèn)”創(chuàng)新實(shí)踐的法治深化

鄉(xiāng)村振興需要土地制度的創(chuàng)新實(shí)踐和法治改革支撐趙龍：《為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做好土地制度政策支撐》，《行政管理改革》，2018年第4期。。在深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時(shí)代，“生態(tài)型”的土地資源開發(fā)供給模式比在任何時(shí)期都更受重視，亦更具有生命力和擴(kuò)散價(jià)值。“坡地村鎮(zhèn)”在統(tǒng)籌“耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、發(fā)展保障”方面的創(chuàng)新價(jià)值恰好符合我國土地制度改革的發(fā)展方向和需求，對(duì)于解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展中的用地難問題具有極強(qiáng)的示范推廣價(jià)值?！罢憬珖粯?，是‘七山一水兩分田，人地矛盾突出，后備耕地資源匱乏;同時(shí)，浙江經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較高，浙江土地管理遇到的困難和矛盾，是不少省份正在經(jīng)歷或?qū)⒁?jīng)歷的，從這個(gè)意義上說，浙江的‘坡地村鎮(zhèn)可謂先行一步，具有典型示范價(jià)值?！倍窭^：《“坡地村鎮(zhèn)”：開創(chuàng)低丘緩坡地綜合利用新階段——關(guān)于浙江省未利用地開發(fā)利用試點(diǎn)的調(diào)查與思考》，《中國土地》，2015年第11期。當(dāng)然中國幅員遼闊，“坡地村鎮(zhèn)”作為地方性智識(shí)，其深化推廣還需根據(jù)土地法治理論和政策演進(jìn)邏輯作一些優(yōu)化。

（一）尊重村民自治權(quán)，完善“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的公眾參與機(jī)制

“三農(nóng)”問題異常復(fù)雜，其改革必將面臨許多挑戰(zhàn)。十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)深化農(nóng)村改革做出許多重要論述，他強(qiáng)調(diào)農(nóng)村改革“要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導(dǎo)，但不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切?！薄读?xí)近平在農(nóng)村改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民》，《中國青年報(bào)》，2016年4月29日第1版。農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的關(guān)鍵內(nèi)容，應(yīng)該始終以農(nóng)民為中心，認(rèn)真對(duì)待農(nóng)民自治參與權(quán)，充分保障農(nóng)民權(quán)益，讓改革與創(chuàng)新成果惠及于民?！拔覀兎治鲛r(nóng)民地權(quán)，必須要掌握中國共產(chǎn)黨希望通過這種權(quán)利來推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的思想，這就是法思想。另外，我們必須認(rèn)識(shí)到，我們的設(shè)想最后要變成人民身上的權(quán)利和義務(wù)，因此我們必須調(diào)查人民對(duì)我們建立的法律制度的法感情?！睂O憲忠：《推進(jìn)我國農(nóng)村土地權(quán)利制度改革若干問題的思考》，《比較法研究》，2018年第1期?！捌碌卮彐?zhèn)”作為我國“三農(nóng)”創(chuàng)新的典型實(shí)踐和舉措浙江省國土資源廳土地利用規(guī)劃處、耕地保護(hù)處：《浙江“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)入選“2017年中國三農(nóng)十大創(chuàng)新榜樣”》，《浙江國土資源》，2018年第2期。，要成為法治化的制度成果，必須尊重農(nóng)民的意愿，通過充分的公眾參與讓他們認(rèn)同此項(xiàng)制度創(chuàng)新，并實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民為中心”的政策設(shè)定向農(nóng)民權(quán)利和義務(wù)的轉(zhuǎn)化。相對(duì)于普通的建設(shè)項(xiàng)目，“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目從規(guī)劃到實(shí)施涉及到的利益關(guān)系更加復(fù)雜，實(shí)際用地方式更加靈活多種，因此對(duì)于程序規(guī)范的要求會(huì)更高。良好的程序設(shè)計(jì)不僅可以有效控制地方政府“選擇性政策執(zhí)行”汪小紅、朱力：《轉(zhuǎn)型期征地問題的三重邏輯》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第1期。，保障“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目的有效落地，也有利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。首先，在項(xiàng)目動(dòng)議及規(guī)劃階段，當(dāng)?shù)卣枰茸龊猛恋乩?、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)信息的披露、答疑和宣傳解釋工作，保證當(dāng)?shù)剞r(nóng)民能夠在充分了解的基礎(chǔ)上做出理性的判斷。在此階段，政府主導(dǎo)作用應(yīng)該體現(xiàn)在政策引導(dǎo)、專業(yè)技術(shù)支持和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面，而不能讓政府主導(dǎo)取代村民自治，政府應(yīng)該引導(dǎo)村民通過民主決策自覺歡迎并參與“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目。其次，在項(xiàng)目實(shí)施階段，“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目用地方式相對(duì)靈活，不僅會(huì)涉及到建設(shè)用地的征地補(bǔ)償，而且還會(huì)涉及到非建設(shè)用地的利益補(bǔ)償及流轉(zhuǎn)問題。在此階段，當(dāng)?shù)卣诔浞肿鹬卮迕褡灾螜?quán)的基礎(chǔ)上，還需樹立與農(nóng)民對(duì)等的利益協(xié)商主體觀念，賦予當(dāng)?shù)剞r(nóng)民更多的選擇權(quán)，讓渡更多的綜合開發(fā)利益，通過讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民充分參與到土地流轉(zhuǎn)全程進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)政府行為的認(rèn)同和理解，落實(shí)利益共享的土地制度改革要求。

（二）以國土空間用途管制改革為契機(jī)，健全優(yōu)化“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體系和建設(shè)用地布局調(diào)整機(jī)制

過去“部門割據(jù)式”的自然資源管理體制影響著各類自然資源要素的統(tǒng)籌配置，不利于“山水林田湖草”習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第24頁。的統(tǒng)籌管理和生態(tài)保護(hù)，亦影響著“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)中不同類型土地資源開發(fā)利用的利益整合?！袄?，土地管理部門認(rèn)定為荒地或未利用地的，林業(yè)部門則可能認(rèn)定為林地或有林地。這樣，土地部門開發(fā)未利用地的土地整治活動(dòng)，會(huì)被林業(yè)部門認(rèn)為是破壞森林的違法活動(dòng)?！秉S小虎：《把所有者和管理者分開——談對(duì)推進(jìn)自然資源管理改革的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)》，《紅旗文稿》，2014年第5期。自然資源部的成立為“坡地村鎮(zhèn)”實(shí)施中不同類型土地資源“占補(bǔ)平衡”矛盾的緩解及利益整合奠定了堅(jiān)實(shí)的組織保障。當(dāng)然“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目所涉及到的眾多法律利益的整合，單靠自然資源管理部門的力量顯然不夠，“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還要依賴地方政府牽引作用的發(fā)揮。基于浙江省“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)實(shí)踐暴露出的規(guī)劃空間局促，難以適應(yīng)“生態(tài)保護(hù)和發(fā)展保障”的客觀需求，“坡地村鎮(zhèn)”的制度提升和法治優(yōu)化應(yīng)該以國土空間用途管制改革為契機(jī)，健全優(yōu)化“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體系和建設(shè)用地布局調(diào)整機(jī)制。一方面，基于地方需求和公眾參與的現(xiàn)實(shí)考量，充分發(fā)揮地方自然資源管理部門的專業(yè)監(jiān)管及規(guī)劃優(yōu)勢(shì)，整合協(xié)調(diào)水利、環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的相關(guān)管理職能，在對(duì)規(guī)劃編制達(dá)成共識(shí)決策的基礎(chǔ)上，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的“坡地村鎮(zhèn)”專項(xiàng)規(guī)劃運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，重點(diǎn)紓解不同類型土地資源“占補(bǔ)平衡”的緊張關(guān)系。另一方面，適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，在明確土地用途管制基本清單式條件的基礎(chǔ)上，賦予地方一定的土地利用類型之空間選擇和土地利用結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化調(diào)整權(quán)，通過優(yōu)化調(diào)整提升“坡地村鎮(zhèn)”的集約節(jié)約開發(fā)程度，激發(fā)當(dāng)?shù)卣吧鷳B(tài)型”開發(fā)利用低丘緩坡的積極性，緩解城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建設(shè)用地需求難題。

（三）明確“征轉(zhuǎn)分離”法律地位，完善土地“征轉(zhuǎn)”審批法律制度

浙江省“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目中采用的“征轉(zhuǎn)分離”主要針對(duì)生態(tài)保留用地，表現(xiàn)為“只征不轉(zhuǎn)”的方式，但是“征轉(zhuǎn)分離”創(chuàng)新實(shí)踐還有“先征后轉(zhuǎn)”、“先轉(zhuǎn)后征”、“只轉(zhuǎn)不征”等表現(xiàn)形式。如果“坡地村鎮(zhèn)”制度創(chuàng)新向全國推廣，“征轉(zhuǎn)分離”的具體展示方式顯然不會(huì)僅拘泥于“只征不轉(zhuǎn)”，必然會(huì)根據(jù)不同?。ㄊ校┑牡匦蔚孛布俺青l(xiāng)融合發(fā)展需求呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。如何讓“征轉(zhuǎn)分離”改革于法有據(jù)，是全面推進(jìn)依法治國背景下“坡地村鎮(zhèn)”的落地生根及法治化升級(jí)需要化解的重要問題之一?；凇捌碌卮彐?zhèn)”法治化建設(shè)需要以及土地管理供給側(cè)改革的客觀要求，《土地管理法》修改中需要改革土地“征轉(zhuǎn)”審批法律制度，依法確立“征轉(zhuǎn)分離”制度。針對(duì)“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目中的生態(tài)保留用地，既然不需要經(jīng)過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用程序，當(dāng)然也沒有必要通過土地征收之干預(yù)方式來保持原來的生態(tài)面貌，而且針對(duì)“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目中的生態(tài)保留用地運(yùn)用征收手段亦不符合行政法治上的比例原則。筆者以為，當(dāng)前一方面可以通過集體土地流轉(zhuǎn)的方式實(shí)現(xiàn)“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目中生態(tài)保留用地的統(tǒng)一化運(yùn)作，進(jìn)而達(dá)成原用途管理，確?！捌碌卮彐?zhèn)”項(xiàng)目功能的完整發(fā)揮;另一方面，針對(duì)“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目中的生態(tài)保留用地，考慮到集體土地流轉(zhuǎn)的不確定性以及征收手段的非必要性，可以探索引入準(zhǔn)征收理念，在不改變生態(tài)保留用地的集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的前提下，通過限制集體土地使用權(quán)開發(fā)利用強(qiáng)度的方式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的目的，達(dá)成原用途管理。當(dāng)然，由于這種限制是為了“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目建設(shè)，是針對(duì)特定群體的特別限制，從法理上講，已經(jīng)超出了普通公民應(yīng)該承擔(dān)的一般義務(wù)，構(gòu)成了特別犧牲，應(yīng)該給予土地權(quán)利人一定的補(bǔ)償。

（責(zé)任編輯：石洪斌）