文/李群華

一、商業(yè)銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展歷程

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)自20世紀(jì)80年代起步。1999年5月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》和《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》，以及國(guó)家審計(jì)署隨之發(fā)布的《實(shí)施細(xì)則》，初步形成了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的制度框架，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)入了全面推行時(shí)期。2010年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，2014年7月，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部等七部門(mén)聯(lián)合頒發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，對(duì)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定越來(lái)越明確和完善，發(fā)布機(jī)構(gòu)范圍擴(kuò)大，層級(jí)提高，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督的重要性和權(quán)威性。

商業(yè)銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與之同步，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和銀行商業(yè)化改革的穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)歷了從無(wú)到有、逐漸成長(zhǎng)的過(guò)程。20世紀(jì)90年代前期，各商業(yè)銀行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作同時(shí)起步。2000年中國(guó)人民銀行發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員任職資格管理辦法》，明確規(guī)定對(duì)金融機(jī)構(gòu)離任或離任后擬任職的高級(jí)管理人員應(yīng)進(jìn)行離任審計(jì)，作出綜合評(píng)價(jià)；2005年以來(lái)，國(guó)有股份商業(yè)銀行相繼上市，加快了國(guó)際化經(jīng)營(yíng)的步伐，對(duì)商業(yè)銀行不斷完善公司治理，加強(qiáng)內(nèi)部管理提出了更高的要求，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的深化發(fā)展提供了一個(gè)良好的環(huán)境，初步形成了比較規(guī)范、科學(xué)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作格局。

二、當(dāng)前商業(yè)銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的局限性

對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人開(kāi)展離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，主要的組織形式是人力資源部門(mén)安排，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)組織實(shí)施。由于商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)眾多，按照相關(guān)規(guī)定要求的頻率開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)工作量相當(dāng)大，已經(jīng)成為商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)工作內(nèi)容的一個(gè)重要組成部分。商業(yè)銀行在股份制改造的過(guò)程中，不斷完善公司治理，加強(qiáng)內(nèi)部管理，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的深化發(fā)展提供了一個(gè)良好的環(huán)境。商業(yè)銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍不斷擴(kuò)大、內(nèi)容更趨合理、結(jié)果運(yùn)用更具時(shí)效性，初步形成了比較規(guī)范、科學(xué)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作格局。在不同階段的審計(jì)實(shí)踐中，各商業(yè)銀行圍繞公司治理機(jī)制建設(shè)和戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，積極探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容、方法等，力求使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更好的發(fā)揮作用。

《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》 第一條明確了立法宗旨和依據(jù)：“為健全和完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度；加強(qiáng)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員(以下簡(jiǎn)稱領(lǐng)導(dǎo)干部)的管理監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》和其他有關(guān)法律法規(guī)，以及干部管理監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定。”表明其主要宗旨是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，體現(xiàn)了建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度在宏觀層面的重要意義。《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》第三條明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容為：“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)以……財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益為基礎(chǔ)，重點(diǎn)檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”，與之相對(duì)照，目前商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的組織方式和審計(jì)內(nèi)容是不完全相符的。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)作為審計(jì)主體，受限于其職責(zé)定位，在實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，主要著眼于審計(jì)對(duì)象任期目標(biāo)責(zé)任完成和內(nèi)部控制和經(jīng)營(yíng)管理的情況，劃分和界定與相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而審計(jì)時(shí)限內(nèi)涉及的被審計(jì)人黨紀(jì)和廉政建設(shè)情況、是否存在業(yè)務(wù)范疇之外的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題等通常是不納入審計(jì)范圍的。因此當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)僅能評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部所負(fù)責(zé)任的一個(gè)方面，無(wú)法作出包括政治、業(yè)務(wù)水平、組織協(xié)調(diào)、民主團(tuán)結(jié)等全方位的綜合評(píng)價(jià)，更難以涉及領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從業(yè)的問(wèn)題，與《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》所提的“加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”的要求存在距離。

上世紀(jì)八十年代我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行改革起步以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和銀行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，銀行業(yè)的腐敗案件多發(fā)。特別是進(jìn)入二十一世紀(jì)，在政府對(duì)銀行業(yè)務(wù)的控制有所松動(dòng)，銀行的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)有所擴(kuò)大的背景下，中國(guó)銀行業(yè)從某種意義上具有“行長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)”的意味。從國(guó)有銀行系統(tǒng)高層的建設(shè)銀行王雪冰、中國(guó)銀行劉金寶案，到基層機(jī)構(gòu)的中行哈爾濱河淞街支行原行長(zhǎng)高山、中行廣東開(kāi)平支行原行長(zhǎng)余振東案，都在社會(huì)造成很惡劣的影響。今年以來(lái)發(fā)生的北京農(nóng)商行平谷支行行長(zhǎng)韓某、建行浙江紹興城西支行行長(zhǎng)陳某、工行溫州分行永嘉支行副行長(zhǎng)趙某等一批案件，表明涉及商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)行長(zhǎng)的案件多發(fā)態(tài)勢(shì)尚未得到根本遏制，反映出包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在內(nèi)的對(duì)商業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制約機(jī)制有待完善。

三、多管齊下開(kāi)展商業(yè)銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

四中全會(huì)的《決定》第三部分“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的第五點(diǎn)要求，“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”，將審計(jì)監(jiān)督在強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督方面的作用與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督等并列，充分肯定了審計(jì)的地位和作用?！稕Q定》還要求“完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋”，對(duì)審計(jì)職能的具體內(nèi)容加以明確，突出了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要地位。

《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第十條要求，“建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議由紀(jì)檢、組織、審計(jì)、監(jiān)察、人力資源社會(huì)保障和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門(mén)組成”。該項(xiàng)規(guī)定針對(duì)的是政府審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主體的情況，對(duì)于主要由內(nèi)部審計(jì)作為審計(jì)主體的商業(yè)銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)來(lái)說(shuō)，不能機(jī)械照搬，但是該項(xiàng)規(guī)定可以為我們提供借鑒，啟發(fā)我們的思路。商業(yè)銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以參照該項(xiàng)規(guī)定的要求，積極爭(zhēng)取黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持，完善組織機(jī)制，探索人事、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)“三位一體”的管理模式，形成長(zhǎng)效工作機(jī)制。

一是商業(yè)銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該進(jìn)一步統(tǒng)一思想，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的組織領(lǐng)導(dǎo)，提高干部員工對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)作為審計(jì)對(duì)象的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主動(dòng)性和自覺(jué)性。二是組織部門(mén)作為干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的牽頭單位，要加強(qiáng)與審計(jì)部門(mén)的溝通，適時(shí)了解掌握審計(jì)部門(mén)審計(jì)資源調(diào)度和配備情況，合理安排免、審、任的時(shí)間差，提前向?qū)徲?jì)部門(mén)提供擬實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任的計(jì)劃，加大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為干部考核、升貶、獎(jiǎng)懲的重要因素的份量，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的權(quán)威性，為審計(jì)部門(mén)開(kāi)展工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，提供強(qiáng)有力的組織保障。三是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供支持，主動(dòng)向?qū)徲?jì)部門(mén)提供被審計(jì)對(duì)象的相關(guān)信息，對(duì)審計(jì)部門(mén)移交的在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的案件和違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題線索，及時(shí)組織深入調(diào)查證實(shí)，對(duì)查實(shí)的問(wèn)題嚴(yán)肅處理。四是審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)制定審計(jì)方案并組織實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，在審計(jì)過(guò)程中加強(qiáng)與組織部門(mén)和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的溝通，盡可能充分地掌握審計(jì)對(duì)象相關(guān)信息，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)程序，科學(xué)運(yùn)用審計(jì)技術(shù)與方法，對(duì)被審計(jì)對(duì)象作出客觀、公正的評(píng)價(jià)結(jié)論。通過(guò)將審計(jì)監(jiān)督、干部管理和紀(jì)律監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，形成合力，組織部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和審計(jì)部門(mén)各司其職、各盡其責(zé)、各有側(cè)重，有效地發(fā)揮各部門(mén)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果的科學(xué)有效利用，切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作質(zhì)量。