肖友華 劉泰然

摘 要：隨著中央和地方政府財(cái)政科技投入的不斷加大，建立完善的財(cái)政科技投入績效評(píng)價(jià)體系，已日益成為各方關(guān)注和探索的重點(diǎn)問題之一。做好財(cái)政科技投入績效評(píng)價(jià)，對于提高財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)使用效率、實(shí)現(xiàn)科技資源優(yōu)化配置、提高政府科技投入決策水平都有著重要作用。

關(guān)鍵詞：財(cái)政;科研;績效評(píng)價(jià)

黨的十九大報(bào)告明確提出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”;2018年中共中央國務(wù)院出臺(tái)34號(hào)文件要求全面實(shí)施預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，以績效為導(dǎo)向的科技資源配置體系成為實(shí)施科研戰(zhàn)略管理的新方略。通過對科研項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，優(yōu)化資源配置，是新時(shí)代的迫切需要。因此，樹立科研項(xiàng)目的“績效思維”，開展科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、財(cái)政科技投入績效的主要特點(diǎn)

較之其他項(xiàng)目而言，財(cái)政科技投入項(xiàng)目有其特殊性，對其實(shí)施績效評(píng)價(jià)，有不同于一般項(xiàng)目的特點(diǎn)。

（一）科研項(xiàng)目的產(chǎn)出績效不易衡量

一方面，科研項(xiàng)目具有不同的投入產(chǎn)出方向。科研項(xiàng)目的投入為人力、物力、財(cái)力資源投入，具體涉及到高層次人才引入和培養(yǎng)、學(xué)科平臺(tái)建設(shè)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等，投入之間具有異質(zhì)性。就科研項(xiàng)目而言，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究類項(xiàng)目、技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類項(xiàng)目、應(yīng)用示范類項(xiàng)目各有不同的產(chǎn)出側(cè)重。另一方面，科研類項(xiàng)目績效具有長期性滯后性的特點(diǎn)，不易短期衡量。適用所有科研項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)是有一定困難的，且操作性不強(qiáng)，也無法實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)的原本目的。另外，科研項(xiàng)目本身就帶有風(fēng)險(xiǎn)投資的特點(diǎn)，越是高精尖的科學(xué)研究，技術(shù)攻關(guān)難度就越大，其產(chǎn)出具有較強(qiáng)的偶然性和不確定性，也導(dǎo)致財(cái)政科技投入績效的不確定性。

（二）績效目標(biāo)設(shè)置逆向選擇

績效目標(biāo)的制定是項(xiàng)目績效管理的龍頭，績效指標(biāo)的設(shè)置以及相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制都是圍繞項(xiàng)目績效目標(biāo)而設(shè)置的，科研類項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)支出的績效目標(biāo)就是要確保財(cái)政專項(xiàng)資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性。但是在科研經(jīng)費(fèi)投入有限和引入競爭機(jī)制的背景下，重大科研項(xiàng)目或者關(guān)鍵技術(shù)類項(xiàng)目實(shí)施單位的績效目標(biāo)，往往設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)較高，績效評(píng)價(jià)時(shí)對標(biāo)對表，反而得分較低。長此以往，造成了績效評(píng)價(jià)導(dǎo)向負(fù)偏離，追求高標(biāo)準(zhǔn)的科研項(xiàng)目評(píng)價(jià)得分較低，績效目標(biāo)設(shè)置較低的項(xiàng)目反而評(píng)價(jià)結(jié)果較好。

（三）大型設(shè)備采購到位率不高

開展科研活動(dòng)，實(shí)驗(yàn)室建設(shè)是其中重要一環(huán)，在現(xiàn)場績效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)，大型設(shè)備采購到位普遍較低，究其原因一方面是由于大型設(shè)備普遍具有“高精尖”的特點(diǎn)，受中美貿(mào)易和引進(jìn)高級(jí)技術(shù)設(shè)備壁壘影響，設(shè)備采購談判需要經(jīng)過反復(fù)論證，多次考察磋商，越是認(rèn)真負(fù)責(zé)，前期考察論證環(huán)節(jié)可能會(huì)越長，相應(yīng)設(shè)備采購周期可能延遲。另一方面，大型設(shè)備到貨后安裝調(diào)試發(fā)現(xiàn)部分零部件未完全按照訂貨要求制造，或者需要對個(gè)別零部件進(jìn)行調(diào)整才能更好地滿足科研需求，這都會(huì)造成返工，影響設(shè)備到位率。

二、財(cái)政支持類科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)導(dǎo)向

財(cái)政科技投入績效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向應(yīng)該與當(dāng)前科研項(xiàng)目管理目標(biāo)基本一致，即不是為了評(píng)價(jià)而展開評(píng)價(jià)，而是提升績效的一種手段。對于財(cái)政科技投入的績效評(píng)價(jià)，應(yīng)遵循于科技創(chuàng)新規(guī)律，著眼于評(píng)價(jià)體系建設(shè)。

（一）尊重科技創(chuàng)新規(guī)律。釋放創(chuàng)新空間、激發(fā)創(chuàng)新活力，就要寬容失敗，允許和鼓勵(lì)試錯(cuò)。要正視科研項(xiàng)目的長期性和不確定性，給予科研項(xiàng)目一定的寬容度。同時(shí)也要注意兩個(gè)方面：一是要允許“有條件”寬容失敗。對科技創(chuàng)新失敗的寬容應(yīng)該是有條件的，否則就是放任失敗，很可能最終產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”。我國《中華人民共和國科技進(jìn)步法》第56條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)人員自由探索、勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。原始記錄能夠證明承擔(dān)探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)項(xiàng)目的科學(xué)技術(shù)人員已經(jīng)履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)仍不能完成該項(xiàng)目的，給予寬容?！边@一規(guī)定體現(xiàn)的即是對科技創(chuàng)新失敗有條件寬容的精神。寬容失敗，但不放任失敗，有助于形成不懼失敗、追求成功的科技創(chuàng)新氛圍。二是約束項(xiàng)目實(shí)施人員行為。通過績效評(píng)價(jià)倒逼科研制度建設(shè)，構(gòu)筑懲戒機(jī)制、防范機(jī)制、自律機(jī)制，將使科技創(chuàng)新活動(dòng)中的機(jī)會(huì)主義行為受到有力遏制，進(jìn)而推動(dòng)科技人員弘揚(yáng)科學(xué)精神，遵守學(xué)術(shù)規(guī)范，恪守職業(yè)道德，誠實(shí)守信，致力于科技創(chuàng)新活動(dòng)。

（二）鼓勵(lì)關(guān)鍵領(lǐng)域突破。按照推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革的要求，建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人財(cái)物自主支配權(quán)，減輕科研人員負(fù)擔(dān)，充分釋放創(chuàng)新活力，調(diào)動(dòng)科研人員積極性，激勵(lì)科研人員敬業(yè)報(bào)國、潛心研究、攻堅(jiān)克難，大力提升原始創(chuàng)新能力和關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)能力，多出高水平成果，壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，對實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)世界科技強(qiáng)國做出更大貢獻(xiàn)。

（三）著眼于提升科技創(chuàng)新能力。當(dāng)前，衡量科研項(xiàng)目取得成果與否的一個(gè)重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)就是論文、專著的發(fā)表數(shù)量和質(zhì)量，目前中國的科研論文總數(shù)已列世界第二，而過去30年，雖然中國研究經(jīng)費(fèi)飛速增加，科研創(chuàng)新成果卻并不理想，這是目前科研創(chuàng)新的一個(gè)困局。要打破這個(gè)困局，正本清源，就要廢除“以文章論”的做法，更多地著眼于科研成果對實(shí)際創(chuàng)新能力的提高。

習(xí)近平總書記在中國科學(xué)院第十九次院士大會(huì)、中國工程院第十四次院士大會(huì)上的講話中也提出：要?jiǎng)?chuàng)新人才評(píng)價(jià)機(jī)制，建立健全以創(chuàng)新能力、質(zhì)量、貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的科技人才評(píng)價(jià)體系，形成并實(shí)施有利于科技人才潛心研究和創(chuàng)新的評(píng)價(jià)制度。

三、科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)環(huán)節(jié)

基于以上分析，科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)如果想取得客觀、公正、各方認(rèn)可的效果，應(yīng)關(guān)注以下重點(diǎn)環(huán)節(jié)：

（一）建立績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)條件

結(jié)合國家科技、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，從宏觀上對各類財(cái)政科技投入的目標(biāo)和使命進(jìn)行設(shè)定和明確，從而為績效目標(biāo)的設(shè)定、評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取指明方向、提供依據(jù)。對科技投入的分類進(jìn)行優(yōu)化，為實(shí)施分類評(píng)價(jià)創(chuàng)造條件。建立國家和地方政府財(cái)政科技投入績效評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)，為數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、獲取、分析等提供技術(shù)支持。同時(shí)，建立財(cái)政科技投入績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)采集制度，實(shí)現(xiàn)中央和地方政府之間、政府科技投入各部門之間及其與經(jīng)費(fèi)使用單位之間的信息共享。進(jìn)一步制定或完善財(cái)政科技投入績效評(píng)價(jià)及管理的規(guī)章制度，對財(cái)政科技投入績效評(píng)價(jià)的工作程序、職責(zé)分工、評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法、績效信息的管理與應(yīng)用等做出具體規(guī)定，為建立績效評(píng)價(jià)體系提供制度保障。

（二）突出績效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)和分工

2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》明確提出可以采用包括“第三方評(píng)估”在內(nèi)的多種方式來組織項(xiàng)目驗(yàn)收。引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與財(cái)政科技投入績效評(píng)價(jià)，要與政府評(píng)價(jià)形成合理分工，其中第三方機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)微觀層面的評(píng)價(jià)，政府主要負(fù)責(zé)宏觀層面的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)重點(diǎn)由關(guān)注產(chǎn)出轉(zhuǎn)而關(guān)注過程控制，輔之以行業(yè)專家指導(dǎo)意見，對科研項(xiàng)目做出前瞻性評(píng)價(jià)。過程控制制度完備，關(guān)鍵技術(shù)凝練，平臺(tái)建設(shè)完善，大型儀器設(shè)備具有先進(jìn)性的項(xiàng)目，應(yīng)視為具有可預(yù)期的較好績效。

同時(shí)，還應(yīng)注意發(fā)揮政府的管理、監(jiān)控職能，針對不同對象建立評(píng)價(jià)指標(biāo)庫，提高評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的靈活性。在組織財(cái)政科技投入績效評(píng)價(jià)時(shí)，從評(píng)價(jià)指標(biāo)庫中選擇或添加反映被評(píng)價(jià)對象特點(diǎn)的指標(biāo)，建立具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（三）突出績效評(píng)價(jià)的正向?qū)?/p>

一是根據(jù)被評(píng)價(jià)對象的特點(diǎn)設(shè)置個(gè)性化的評(píng)價(jià)指標(biāo)。由于財(cái)政科技投入的類型多，不同研發(fā)活動(dòng)之間的差異大，導(dǎo)致各類財(cái)政科技投入的績效指標(biāo)有較大區(qū)別。要根據(jù)科研項(xiàng)目類型、行業(yè)特點(diǎn)、研發(fā)方式和產(chǎn)出形態(tài)，對標(biāo)已有的國際評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)評(píng)價(jià)目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向，設(shè)置科學(xué)、合理的個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)。有效、客觀、準(zhǔn)確地了解機(jī)構(gòu)、區(qū)域和領(lǐng)域的科研項(xiàng)目成果，準(zhǔn)確評(píng)估和了解當(dāng)前科技成果轉(zhuǎn)化體制機(jī)制改革的進(jìn)展和成就。

二是要根據(jù)科研重大成果設(shè)置關(guān)鍵性指標(biāo)。對于潛心科研攻關(guān)，取得重大科研成果或者關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)突破的科研項(xiàng)目，應(yīng)設(shè)置“一票通過”的關(guān)鍵性指標(biāo)，從面子到里子，從務(wù)虛到務(wù)實(shí)，樹立起務(wù)求實(shí)效的價(jià)值導(dǎo)向，以激勵(lì)項(xiàng)目單位扎實(shí)開展科研攻關(guān)，做出更多實(shí)打?qū)嵉目蒲谐晒?/p>

（四）給予科研項(xiàng)目政府采購一定的寬容度

一是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要增強(qiáng)科研項(xiàng)目政府采購的靈活性。大力推行“預(yù)采購”“直通車”和合同續(xù)簽等政府采購模式。在科研項(xiàng)目資金預(yù)算額度內(nèi)，高校科研院所可以在政府采購管理系統(tǒng)中自行調(diào)整，政府采購結(jié)余資金不再收回財(cái)政，由項(xiàng)目單位自主用于科研支出，避免突擊花錢，將項(xiàng)目資金用實(shí)用好。

二是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)放寬對科研項(xiàng)目政府采購的限制。充分尊重科研單位的自主權(quán)，科研儀器設(shè)備及耗材可以自行采購，自行選擇科研儀器設(shè)備評(píng)審專家。科研急需的大型設(shè)備或耗材，可以采取特事特辦的原則，由項(xiàng)目單位或科研團(tuán)隊(duì)自行采購。

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作者簡介：

肖友華（1970.08-）男，漢族，山東濟(jì)南人，中共黨員，碩士研究生，現(xiàn)為山東省預(yù)算績效評(píng)價(jià)中心主任。

劉泰然（1980.02-）男，漢族，山東濟(jì)寧人，中共黨員，現(xiàn)為山東省預(yù)算績效評(píng)價(jià)中心一級(jí)主任科員。