歐志浩

【摘 要】周某某訴SH市人力資源和社會保障局案（以下稱周案）是關(guān)于政府信息公開的一個指導(dǎo)性案件。本文運用規(guī)范分析法等方法對周案進(jìn)行分析研究，對法院的一審二審判決書的爭議焦點進(jìn)行學(xué)理上的分析。主要通過不確定法律概念探討政府信息公開范圍與社會穩(wěn)定之間的聯(lián)系，明晰行政機關(guān)與司法機關(guān)的權(quán)力關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】政府信息公開；社會穩(wěn)定；不確定法律概念

案情：原告周某某因不服SH市人力資源和社會保障局（下面簡稱人保局）關(guān)于職稱的評定，向人保局申請要求公開相關(guān)信息。人保局受理后于作出《政府信息公開申請答復(fù)書》：根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第八條規(guī)定，原告申請公開的政府信息不屬于公開的范圍的決定。

周某某不服，先向SH市人民政府提出行政復(fù)議，SH市人民政府經(jīng)過審查作出維持的行政復(fù)議決定。周某某仍不服，于同月向上SH時市區(qū)人民政府提起行政訴訟。區(qū)人民法院判決撤銷被告的答復(fù)，并要求被告重新作出答復(fù)。人保局不服，二審SH市中級人民法院判決駁回上訴，維持原判。

本案是關(guān)于政府信息公開方面的行政審判案件，判決也歷經(jīng)反轉(zhuǎn)，下文主要圍繞判決書中的爭議焦點之一進(jìn)行討論：

從原告和被告的意見以及判決書來看，爭議的焦點是該案件的評審委員會成員的信息是否是影響“社會穩(wěn)定”的信息。本案的一審、二審法官對于公開相關(guān)信息是否會影響社會穩(wěn)定的審查存在一定問題。在這種情況下，一審和二審法官與行政機關(guān)所主張政府信息披露會危害“社會穩(wěn)定”的理由直接對立。因此，這些原因不足以危害“社會穩(wěn)定”，遂不支持行政機關(guān)的立場。然而，筆者認(rèn)為，某些事件是否會危害“社會穩(wěn)定”的判斷，或者某一時間是否會危害“公共利益”的判斷，現(xiàn)階段的法官在審理過程中到底有多大的審查強度還是一個疑問。針對這一問題，我們從審查范圍以及審查標(biāo)準(zhǔn)兩個角度分析《政府信息公開條例》第8條，因為“社會穩(wěn)定”是一個相對主觀的概念，也是一個不確定性的學(xué)術(shù)概念，在實踐中很難掌握其具體的實施標(biāo)準(zhǔn)。

一、審查范圍問題

“社會穩(wěn)定”作為一個典型的不確定法律概念，在政府信息公開中尤為重要和復(fù)雜，對于不確定法律概念的審查強度影響了該案件的主動權(quán)掌握在誰的手了，也就是行政權(quán)和司法權(quán)的分配問題。從學(xué)理上來說，不確定法律概念主要分為經(jīng)驗概念與價值概念。從表面上看，“社會穩(wěn)定”屬于不確定法律概念中的價值概念。在德國，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為在使用價值概念的時候，并不只有唯一一個正確的答案的，因為，從法的制定角度上來講，立法者的主觀價值可以被視為授權(quán)行政機關(guān)在判斷事實是否符合法律時具有一定的自由裁量權(quán)。如果法院對這一點進(jìn)行審查，那實際上它只不過是用法院的主觀價值取代行政機關(guān)和人員的價值觀，即使法院也沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)。法院的審查不能保證法律得到很好的適用，但行政機關(guān)的自由裁量只存在于將事實涵攝到價值觀的過程中，至于事實確定和價值概念時，理論上認(rèn)為只有一個正確的答案，在此行政機關(guān)無判斷余地。公開政府信息是否危及社會穩(wěn)定這一個判斷，也可能是一個經(jīng)驗法則，基于此種認(rèn)識，也可承認(rèn)行政機關(guān)存在判斷余地。①

不確定法律概念審查范圍的問題，實際上是判斷余地適用空間的問題。而判斷余地存在的空間主要存在于兩個方面：一是解釋法律階段，二是行政主體適用法律的涵攝階段。②根據(jù)我國臺灣學(xué)者翁岳生的觀點，法官作為法律專家，應(yīng)由法官解釋法律。在這個階段，法官應(yīng)當(dāng)享有解釋的優(yōu)先權(quán)，由此可見，在解釋法律階段不存在判斷余地。涵攝階段所要解決的問題才是判斷確定的事實是否符合已經(jīng)解釋的法律。針對行政機關(guān)，在不確定法律概念的涵攝階段又分為兩部分：擁有判斷余地和沒有判斷余地之分。判斷事實是否符合法律，原則上法官對于此問題是可以審查的，因為不確定法律概念仍然是“法律”概念，而非拋給行政機關(guān)的法外自由。不確定法律概念在給行政機關(guān)授權(quán)的同時，也對其進(jìn)行一定的約束，無論是針對經(jīng)驗性概念還是價值性概念。但是某些專業(yè)領(lǐng)域，行政機關(guān)較有優(yōu)勢與司法機關(guān)法院，畢竟司法機關(guān)更專注于法律問題，所以應(yīng)該尊重行政機關(guān)的判斷，只有這一部分的涵攝領(lǐng)域判斷領(lǐng)域才有其存在的空間。

對于本案來說，第一，公開組成人員名單是否會危及社會穩(wěn)定這一問題不屬于解釋法律的層面，而是屬于適用法律的事實涵攝階段。第二，由于該涵攝并不屬于不確定法律概念判斷余地中具有其專業(yè)特殊性的部分，行政機關(guān)沒有判斷余地，所以法院應(yīng)該對該問題進(jìn)行審查。

二、審查標(biāo)準(zhǔn)問題

在行政機關(guān)不享有判斷余地的情況下，不確定法律概念具體化應(yīng)依據(jù)其系屬“事實問題”、“法律問題”與“混合問題”之不同，而分別接受法院的相應(yīng)審查。法院此時所為之審查，采取的是司法審查的一般標(biāo)準(zhǔn)——“合法性審查”與“合理性審查”相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)。換言之，此時，不確定法律概念具體化之司法審查標(biāo)準(zhǔn)和其他法律爭議問題一樣，并不具有任何特殊性。根據(jù)我國《行政訴訟法》第6條、第70條之規(guī)定，人民法院審查行政案件主要圍繞具體行政行為“主要證據(jù)是否充分”、“適用法律、法規(guī)是否正確”、“是否違反法定程序”、“是否超越職權(quán)”、“是否濫用職權(quán)”、“是否顯示公正”等問題展開。

綜合上述的不確定法律概念具體化定性、司法審查標(biāo)準(zhǔn)、司法審查對象三個方面結(jié)合得出的結(jié)論，尹建國教授認(rèn)為，在不確定法律概念具體化不存在判斷余地的情況下，我國法院應(yīng)對具體化行為區(qū)別具體情況，針對不同的問題分別采用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)：（1）若不確定法律概念具體化行為歸屬為“事實問題”，應(yīng)進(jìn)行有限審查。③但是，法院對于“事實問題”形成之程序進(jìn)行審查，若事實認(rèn)定“違反法定程序”，應(yīng)該依法判決撤銷或確認(rèn)違法。此時，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》的規(guī)定，法院對行政機關(guān)“事實認(rèn)定”的審查應(yīng)局限于“證據(jù)是否客觀存在”、“證據(jù)是否充分”、“證據(jù)是否具有相關(guān)性”三個方面。（2）若不確定法律概念具體化行為歸屬于“法律問題”，法院應(yīng)該進(jìn)行全面審查。這個在上一小節(jié)已經(jīng)論述，公開該政府信息公開是否會危及社會穩(wěn)定著一個問題并不單純屬于法律問題。（3）若不確定法律概念具體化被歸屬為“混合問題”，法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其司法能動性；對于具有高度專業(yè)性、技術(shù)性強的問題視為事實問題，對該類問題進(jìn)行有限審查；對于其他問題，可以主要作為法律問題進(jìn)行審查。④

適用法律的涵攝階段，也就是將公開政府信息是否正確會危及社會穩(wěn)定這一個問題應(yīng)該歸屬于上述所講的事實問題，法律的解釋階段（對社會穩(wěn)定的解釋）則歸屬于法律問題。所以法院應(yīng)該對此進(jìn)行有限的審查。為了在使用不確定法律概念時作出必要的事實認(rèn)定，必須將這些概念全部分解為事實概念。而這有時是不現(xiàn)實的，法官有時無法徹底完成其歸納的任務(wù)。由于他無法認(rèn)識主導(dǎo)判決的全部事實，至此，他也無能無力。徹底澄清案情在理論上可行，但在事實上是行不通的。基于這種情況，就不能要求法官對行政機關(guān)的判斷做全面的審核。⑤

本案作為政府信息公開為主要內(nèi)容的一個指導(dǎo)性案件，雖然在一審二審兩個判決中都支持了原告的訴訟請求，但是在某些論證的過程那個中有所欠缺，同時也有一些問題被告行政機關(guān)也沒有注意到。本文從不確定法律概念問題進(jìn)行了對該案件的一些細(xì)節(jié)問題的論述，基于理論知識的匱乏，僅僅是淺析而已。還有一些問題也沒有展開論述，例如針對公開政府信息是否危及社會穩(wěn)定這個問題上，如果普通人都能夠判斷的事項，即判斷不需要專業(yè)知識，利用常識就能夠進(jìn)行正確的判斷，那么法官能否對這些事項進(jìn)行審查呢？公開評審過程是否屬于執(zhí)法信息和過程信息？行政機關(guān)是否濫用職權(quán)嗎？這一些列問題也引發(fā)人們深思。

【參考文獻(xiàn)】

① 不確定法律概念的審查強度理論—判斷余地理論，由德國學(xué)者巴霍夫首先于1955年在提出，他認(rèn)為行政機關(guān)通過適用不確定法律概念獲得了一種判斷余地，即獨立的，法院不能審查的權(quán)衡領(lǐng)域或判斷領(lǐng)域；行政法院必須接受在該領(lǐng)域內(nèi)作出的行政界定只能審查該領(lǐng)域的界限是否得到遵守。

② 翁岳生：《論“不確定法律概念”與行政裁量之關(guān)系》，載翁岳生《行政法與現(xiàn)代法治國家》，臺灣祥新印刷有限公司1989年版，第96-97頁

③ 王名揚：《美國行政法》，中歐法制出版社1995年版，第685頁

④ 尹建國：《行政法中的不確定法律概念》，中國社會科學(xué)出版社，2012年版，307頁

⑤ 【德】迪特里希耶施：《法學(xué)理論和憲法意義上的不確定法律概念與裁量》，載于《德國行政法讀本》，于安譯，高等教育出版社，2006年版，第343頁