李穎

經(jīng)濟責(zé)任審計作為新時期黨中央、國務(wù)院為加強干部監(jiān)督管理和黨風(fēng)廉政建設(shè)而開展的一項長期的重要工作，經(jīng)過10多年的發(fā)展，通過不斷探索、思考、實踐，已成為一種制度，在機構(gòu)、機制、制度等方面趨于完善，審計范圍基本全覆蓋，中央和地方各級黨政工作部門、企事業(yè)單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部，以及地方各級黨委政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部都是審計監(jiān)督對象，審計質(zhì)量不斷提高，審計結(jié)果公開和運用穩(wěn)步推進。但是我們看到，目前經(jīng)濟責(zé)任審計還存在很多問題，就其本身而言，審計內(nèi)容覆蓋面太窄尤為突出，目前很多經(jīng)濟責(zé)任審計項目僅對單位財政財務(wù)收支進行審計，報告也局限于單位財政財務(wù)收支、資產(chǎn)管理方面，沒有對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履職和重大經(jīng)濟事項決策等情況進行審計和評價，這直接影響到報告質(zhì)量、結(jié)果運用，甚至阻礙經(jīng)濟責(zé)任審計事業(yè)的發(fā)展。新形勢下經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)以財政財務(wù)收支為基礎(chǔ)，以領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為為主線，突出對領(lǐng)導(dǎo)干部決策行為的審計，強化對權(quán)力的監(jiān)督，才能真正實現(xiàn)對人的監(jiān)督，更好地滿足干部監(jiān)管需要。

一、強化決策審計的重要性和必要性

首先，強化決策審計是推進社會主義民主法治建設(shè)的需要。黨的十六大報告明確提出了要加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，重點加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強對人財物管理和使用的監(jiān)督，發(fā)揮司法機關(guān)和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用。十七大和十八大報告也明確提出要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。要健全和強化經(jīng)濟責(zé)任審計，重點加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督?？梢?，經(jīng)濟責(zé)任審計作為社會主義民主政治的重要內(nèi)容，其作用主要通過對領(lǐng)導(dǎo)干部決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督來體現(xiàn)。

其次，強化決策審計是推進結(jié)果運用、更好地服務(wù)于干部監(jiān)督管理的需要?，F(xiàn)行國家審計實質(zhì)上是各級政府的內(nèi)部審計，而經(jīng)濟責(zé)任審計則是對各級地方黨委政府、黨政各部門和各企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”行使行政權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)的一種監(jiān)督，審計目標是監(jiān)督、評價和鑒證領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、有效履職、廉潔從政（從業(yè)）情況，即遵紀、守法、盡職、盡責(zé)，審計的立足點和落腳點應(yīng)著眼于對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的監(jiān)督制約。因此，經(jīng)濟責(zé)任審計必須站在同級黨委政府的視角高度來確定審計目標、內(nèi)容及重點，而黨委政府通過經(jīng)濟責(zé)任審計需要了解什么樣的信息呢？不外乎就是領(lǐng)導(dǎo)干部能干不能干、可用不可用、規(guī)矩不規(guī)矩、干凈不干凈等。要回答這些問題，審計內(nèi)容就絕不能簡單局限于財政財務(wù)收支方面，審計人員要站在更高層面，從領(lǐng)導(dǎo)干部決策和職責(zé)履行的高度去審計、去評價領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任。

第三，強化決策審計是經(jīng)濟責(zé)任審計的實現(xiàn)途徑。經(jīng)濟責(zé)任審計是審計部門受黨委委托對領(lǐng)導(dǎo)干部個人的監(jiān)督，審計對象是特定崗位的自然人——主要領(lǐng)導(dǎo)干部，這是經(jīng)濟責(zé)任審計與其他審計的本質(zhì)區(qū)別。那么對人的監(jiān)督如何實現(xiàn)呢？筆者認為，應(yīng)圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)活動開展審計工作，根據(jù)審計對象的特點確定我們的審計重點。領(lǐng)導(dǎo)干部的主要職責(zé)是根據(jù)黨委和政府授權(quán)管理社會公共資源，行使社會管理職能，其領(lǐng)導(dǎo)活動主要表現(xiàn)為對具體經(jīng)濟事項的決策。經(jīng)濟責(zé)任審計就應(yīng)該通過檢查具體經(jīng)濟事項決策行為，去評價領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為，肯定已依法履職行為，揭示其不履行、不正確履行、沒有有效履行法定職責(zé)行為。

第四，強化決策審計是經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)在要求。我國經(jīng)濟責(zé)任審計萌芽于對廠長（經(jīng)理）履行承包經(jīng)營責(zé)任的監(jiān)督、考核和評價。1999年中央“兩辦”出臺的《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》和2010年出臺的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，均將國有資產(chǎn)、政府債務(wù)、重大工程建設(shè)、土地出讓、專項資金等重要經(jīng)濟事項的管理制度建立和執(zhí)行情況、決策情況，與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益情況，列為經(jīng)濟責(zé)任審計的一項重要內(nèi)容。可見，只有強化決策審計，才能有效實施經(jīng)濟責(zé)任審計。

二、決策審計的主要內(nèi)容

領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力主要體現(xiàn)為決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。對財權(quán)的制約與監(jiān)督，主要是對有關(guān)公共資金的管理與使用的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的制約與監(jiān)督。而對決策權(quán)的審計主要應(yīng)包括地區(qū)或單位決策機制建立健全情況，以及具體決策事項的決策內(nèi)容、決策程序、決策執(zhí)行效果等方面。

（一）重大經(jīng)濟決策管理制度的建立健全情況

主要檢查被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，本地區(qū)或單位對財政財務(wù)資金審批、重大建設(shè)項目安排、大宗資產(chǎn)購建和處置等是否建立健全了工作規(guī)則、議事規(guī)則等經(jīng)濟決策管理制度，是否明確了需要民主研究、集體決策的重大經(jīng)濟事項的種類、范圍和標準，以及決策程序、決策權(quán)限、相應(yīng)的監(jiān)督檢查和責(zé)任追究等保障制度。重點關(guān)注重大經(jīng)濟決策管理制度是否建立健全，相應(yīng)保障制度是否完善，是否存在決策管理制度缺失等問題。

（二）具體重大經(jīng)濟決策事項

1.決策內(nèi)容的合法性。合法性是審計關(guān)注的首要問題，一項決策一旦與現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策要求相悖，其他如科學(xué)性、效益性等問題就無從談起。決策內(nèi)容的合法性主要應(yīng)關(guān)注決策的項目是否符合國家有關(guān)法律規(guī)定的要求，是否與黨中央、本地區(qū)政府和上級機關(guān)的有關(guān)指示精神相統(tǒng)一，是否與單位總體建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，是否符合客觀實際，有無改頭換面，私自決定開展上級明令禁止的建設(shè)項目或從事非法經(jīng)營活動，或擅自改變項目建設(shè)的內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模、超出上級批準的建設(shè)范圍等現(xiàn)象。

2.決策程序的合規(guī)性。主要審計和評價重大經(jīng)濟決策事項的決策程序和過程，是否符合有關(guān)法律法規(guī)和決策管理制度的規(guī)定，是否堅持會議討論、集體決策制度，嚴格做到依法、科學(xué)、民主決策，有無存在違反程序、超越權(quán)限、盲目決策和擅自決策等問題，決策過程和決策結(jié)果有無完整的會議記錄和會議紀要等。如重大經(jīng)濟事項是否經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，工程項目是否按照相關(guān)制度規(guī)定的程序向社會公開或按規(guī)定進行招投標，對閑置資產(chǎn)的處置是否按規(guī)定程序進行清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、公開拍賣。

3.決策的科學(xué)性。決策的合法性是決策審計的基本要求，決策的科學(xué)性則是更進一步和更高層次的要求。決策的科學(xué)性要求決策者的活動要符合客觀事物的實際，要確立科學(xué)的指導(dǎo)思想，運用科學(xué)的理論、方法、手段和體制，遵循科學(xué)的決策程序進行決策。一項決策只有經(jīng)過科學(xué)的論證、廣泛討論和征求意見，對可行性方案進行對比、分析、取舍，才能保證決策的最終執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期的目標相一致。首先，要審查該項決策的必要性，即其是否為本單位、本部門建設(shè)和發(fā)展所必須，有無違反規(guī)定搞福利工程、形象工程或重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象。其次，要審查可行性方案的設(shè)計是否合理，有沒有經(jīng)過充分論證，是否有較強的可行性，是否超出現(xiàn)有的技術(shù)水平，經(jīng)費需求是否超過現(xiàn)有承受能力，是否有多個可供選擇的方案，并且各個方案之間的優(yōu)缺點可以相互進行對比、分析。再次，要審查決策的作出是否經(jīng)過有關(guān)專家的充分調(diào)查、研究，對各個方案的優(yōu)缺點進行比較，并綜合分析其可能產(chǎn)生的影響、存在的問題、主要優(yōu)點等因素后得出最終結(jié)論，有無主觀臆斷，不計成本、不講效益，隨意決策的現(xiàn)象。

4.決策執(zhí)行的有效性。沒有執(zhí)行，無論多么正確、多么完美的決策都只是一紙空文。因此，必須認真檢查決策的執(zhí)行。對決策執(zhí)行的審計主要應(yīng)審計和評價重大經(jīng)濟決策事項的執(zhí)行是否及時，是否存在未經(jīng)重新決策自行調(diào)整決策實施內(nèi)容，決策執(zhí)行過程中有關(guān)監(jiān)督和保障措施是否有效，決策事項的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益等預(yù)期目標是否實現(xiàn)，對于決策不當或者決策失誤造成的決策項目效益低下、國有資產(chǎn)（資金、資源）嚴重流失或者損失浪費、嚴重影響區(qū)域經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展等問題，是否嚴格按照有關(guān)決策管理制度的規(guī)定，實行問責(zé)和責(zé)任追究。

三、如何實施決策審計

對決策的審計，以傳統(tǒng)的查閱、座談、詢問等方法為主，就審計過程而言，具體如下：

1.在調(diào)查了解階段，應(yīng)收集被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位常委（務(wù)）會議記錄、紀要，黨組（委）會議記錄、紀要，行政辦公會議和議事機構(gòu)會議記錄、紀要，發(fā)文簿等記錄決策事項的資料、文件等，仔細閱讀，認真篩選，并與財政財務(wù)收支等其他經(jīng)濟事項相結(jié)合，分析研究，掌握被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)執(zhí)行國家財政、稅收、土地、建設(shè)、資金資產(chǎn)管理等初步情況，以及決策機制建立情況、自行制定和出臺的具體政策、制度情況，通過專業(yè)判斷，將被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)具有重大影響的決策事項作為審計的重點內(nèi)容，制定相應(yīng)的審計措施，對重要文件、制度和會議紀要等要求對方提供紅頭文件和電子文檔，便于編制審計實施方案、審計查證和責(zé)任界定。比如，在對某縣縣長任期經(jīng)濟責(zé)任審計中，我們通過查閱該縣政府常務(wù)會議紀要了解到該領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)建設(shè)了一重要項目，政府發(fā)文顯示該項目采取邀請招標方式確定施工單位，財政資料反映項目投資達到了公開招標的規(guī)定范圍，由于該領(lǐng)導(dǎo)分管重點建設(shè)工作，兼任縣工程建設(shè)項目招標投標管理領(lǐng)導(dǎo)小組組長，于是審計人員將該項工程作為審計的重點內(nèi)容，從可行性論證、施工方資質(zhì)、工程招標、投資計劃管理等方面進行全面檢查。

2.現(xiàn)場審計階段，對審計實施方案確定的重要事項具體進行檢查核實，可以采用查閱資料、座談等方法，從最初的可行性論證開始，到?jīng)Q策過程、決策形成、決策實施、決策效益等情況進行審計或調(diào)查。通過對決策程序進行跟蹤審計，查證決策者在決策過程中是否做到?jīng)Q策程序合法、決策過程民主、決策結(jié)果科學(xué)。對于項目決策效果，可以通過查閱財務(wù)、業(yè)務(wù)資料，實地察看等方式，了解項目實施現(xiàn)狀、資金收支、環(huán)境生態(tài)等情況。比如，某縣（市）長審計中，對土地政策執(zhí)行情況的審計發(fā)現(xiàn)，政府發(fā)文將1 000多畝國有林草地劃撥給某旅游開發(fā)公司，并且政府職能部門違規(guī)為其辦理土地證，于是審計定性為“政府超越權(quán)限審批國有林草地用地”，要求該縣政府整改。

3.準確定性、合理界定責(zé)任是審計報告階段的重點。一是定性依據(jù)要充分，包括收集到的審計證據(jù)和引用的法律法規(guī)等，在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部審計中，尤其要注意區(qū)分決策責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任。比如，我們在某縣長審計中，由于該領(lǐng)導(dǎo)兼任重大建設(shè)項目領(lǐng)導(dǎo)小組組長，所以工程決策管理審計是我們的重點。按政府5萬元以上工程“上會”的制度規(guī)定，審計組通過篩選，將一個很受百姓關(guān)注的“形象工程”，即城市河堤兩岸的風(fēng)景帶觀光工程作為審計重點。但審計發(fā)現(xiàn)，該工程未“上會”研究，河堤上修建的商業(yè)用房也未經(jīng)河道主管機關(guān)審查同意屬于違規(guī)建筑，占河堤的用地也未按程序招拍掛，同時也發(fā)現(xiàn)，該工程的“上馬”決策在黨委，執(zhí)行在政府。當然決策的責(zé)任不在政府，但黨委的會議決定中要求政府及其職能部門要作好相關(guān)協(xié)調(diào)工作，因此，只能定性為“政府監(jiān)管不力，相關(guān)職能部門未履職，工程建設(shè)項目存在違規(guī)用地、違規(guī)建設(shè)問題”。二是責(zé)任界定要合理，主要依據(jù)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部與決策事項的關(guān)聯(lián)程度，來分析領(lǐng)導(dǎo)干部在決策中所處的地位和發(fā)揮的作用，本著誰決策誰負責(zé)、誰主持決策誰負主要責(zé)任的原則確定。對未經(jīng)集體研究的事項，出現(xiàn)決策失誤，誰最終決策誰負主要責(zé)任;對領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定的事項，出現(xiàn)決策失誤應(yīng)由最終決策人負責(zé)，對在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，誰主管誰負責(zé)，誰承辦誰負責(zé);對上級決策的事情，出現(xiàn)決策失誤問題，應(yīng)由上級部門負責(zé);對過去的遺留問題，主要責(zé)任在前任，但后任采取不負責(zé)任的態(tài)度，致使問題更加嚴重的，應(yīng)承擔相應(yīng)責(zé)任;對有些問題過于復(fù)雜，確實難以劃分責(zé)任的，可以采取寫實方式，敘述決策過程和執(zhí)行過程中有關(guān)責(zé)任人員的具體行為。具體承擔何種責(zé)任則應(yīng)根據(jù)“兩辦”《規(guī)定》和審計中收集的反映決策過程的會議記錄、紀要、審批簽字等責(zé)任證據(jù)確定。

總之，經(jīng)濟責(zé)任審計作為國家對領(lǐng)導(dǎo)干部個人監(jiān)督的重要制度之一，只有以決策審計為核心，通過審查領(lǐng)導(dǎo)干部行使經(jīng)濟決策權(quán)的合法性、合規(guī)性、科學(xué)性和效益性，實現(xiàn)對經(jīng)濟決策權(quán)的制約與監(jiān)督，并將其落實到領(lǐng)導(dǎo)干部本人的經(jīng)濟責(zé)任上來，才能有效地促進決策權(quán)力的慎用和決策機制的完善，最終達到從根本上、源頭上預(yù)防和治理腐敗，促進社會主義民主法治建設(shè)的目的。

（作者單位：景德鎮(zhèn)市審計局）